CC BY
41
3(27) - 2010
Инвестиционная политика
АЛЬТЕРНАТИВНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Е. А. КОЛЕСНИКОВА,
экономист Центра государственно-частного партнерства
Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности
(Внешэкономбанк)»
Статья посвящена государственно-частному партнерству (ГЧП) в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ). Рассмотрены основные проблемы теплоснабжения городских поселений России и даны предложения по возможному ихустранению. В качестве примера взяты проблемы ЖКХ муниципальных образований (МО) Свердловской области. В статье предложены альтернативные (по отношению к бюджету) варианты финансирования объектов ЖКХ— привлечение кредитов Внешэкономбанка в проекты государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, жилищно-коммунальный комплекс, муниципальное образование, альтернативное финансирование.
В условиях текущего состояния региональной экономики перед органами государственного управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления встают все более сложные задачи реализации региональных экономических преобразований. Одним их таких существенных направлений является реализация инвестиционной деятельности в регионах страны.
Представляется, что решением многих проблем при реализации региональных инвестиционных проектов может стать использование преимуществ государственно-частного партнерства. Мировая практика свидетельствует, что наиболее активно ГЧП реализуется в дорожной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве, способствуя позитивному решению проблем в этих сферах [3].
На сегодня теплоэнергетика находится в сложном положении:
- во-первых, чрезвычайно медленная реконструкция фондов сохраняет высокие потери и низкий уровень безопасности, что в конечном счете осложняет процесс перехода отрасли на новый уровень;
- во-вторых, законодательное регулирование отстает от насущных проблем, диктуемых рыночными преобразованиями в энергетике в целом, что затрудняет приход инвестиций в отрасль;
- в-третьих, не до конца определены методологические и технологические механизмы планирования развития сферы теплоснабжения.
Все это требует выработки возможных вариантов решения существующих проблем. Сегодня можно назвать конкретные пути решения проблем. В частности, для привлечения инвестора к развитию объектов на территории нескольких МО целесообразно сформировать инвестиционную программу и стандартизировать условия конкурсного отбора, победитель которого получает гарантии области (субъекта Федерации). Подобная схема позволяет потенциальному частному инвестору даже на этапе отбора обращаться к кредитующей организации на более выгодных условиях.
Второй вариант решения проблем — разделение рисков между государством и частным инвестором. Регион может гарантировать платежеспособный спрос, влиять на тарифное регулирование на местах. Частная составляющая проекта позволяет снизить давление проекта на бюджет, взяв на себя расходы (на условиях возвратности, но в течение длительного периода).
От подобного взаимодействия государственной и частной составляющих выигрывают все: государство, частный инвестор и общество в целом как конечный потребитель результатов реализации проекта.
В качестве примера использования методов ГЧП в российской практике автор выбрал проект развития энергетики жилищно-коммунальных комплексов муниципальных образований Свердловской области. Он уникален, так как является одним из первых реализованных проектов подобного рода в российской бизнес-практике.
Идея проекта заключается в строительстве и вводе в эксплуатацию 233 тепловых источников (котельных) мощностью около 400 МВт, 14 установок комбинированной выработки тепловой и электрической энергии (ко-генераторов) мощностью около 60 МВт на территории 51 муниципального образования области, а также внедрение 283 разработанных автоматизированных систем АСКУЭР, являющихся ноу-хау компании — инициатора проекта и позволяющих контролировать объем выходящего тепла из котельных. Собственно, предлагается вариант развития и модернизации жилищно-коммунального хозяйства 51 муниципального образования Свердловской области на стандартизованных условиях ГЧП с привлечением частного инвестора.
Реализация проекта направлена на достижение следующих целей:
- повышение надежности поставок энергоресурсов и качества оказания услуг в сфере энергоснабжения муниципальных потребителей;
- обеспечение комплексного подхода к решению проблемы сокращения (устранения) дефицита тепловой и электрической энергии в регионе;
- внедрение энергосберегающих технологий.
Таким образом, реализация данного проекта
будет способствовать развитию и модернизации ЖКХ муниципальных образований области на основе применения современных технологий, повышению надежности функционирования системы жизнеобеспечения населения, улучшению качества предоставляемых коммунальных услуг.
Однако для полноты картины целесообразно рассмотреть окружение проекта. Поскольку общее состояние теплоэнергетики было рассмотрено выше, автор предлагает ознакомиться с особенностями реализации проекта в конкретной области.
Краткие данные рассматриваемого проекта: окупаемость — 11,4 года, стоимость — около 5 млрд руб. Проект реализуется в одном из крупнейших и урбанизированных регионов России (менее 13 % населения области проживает в сельской местности). Плотность
населения почти втрое превышает среднее значение по стране (22,6 чел. на кв. м). Несмотря на то, что область располагает значительными запасами полезных ископаемых (железо, медь, уголь и т. д.), в регионе не хватает энергетических ресурсов, а во многих городах сложилась тяжелая экологическая ситуация.
Отдельно стоит отметить функционирование ЖКХ в особых природно-климатических условиях области: 235 дней — продолжительность отопительного сезона; 90—130 дней в году — безморозный период; минус 46°С — температура наиболее холодных суток в году; 2,0 м — примерная глубина промерзания грунтов.
Поэтому наиболее важным аспектом жизнедеятельности для населения является качественное и надежное функционирование теплоэнергетического комплекса ЖКХ. В этой связи Кемпбелл Р. Маккон-нелл и Брю Стенли Л. считают, что среди известных пяти экономических функций властных структур на первом месте должна быть функция по обеспечению правовой основы и социального климата [5].
На сегодня работа по реформированию жилищно-коммунального сектора экономики региона строится в соответствии с Концепцией реформирования жилищно-коммунального комплекса области на 2003—2010 гг. и Программой реализации концепции, одобренными постановлениями правительства Свердловской области.
В результате взаимодействия областной администрации с основным кредитором проекта — Государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» [6] в 2008 г. были разработаны и приняты следующие нормативно-правовые акты, касающиеся реализации проекта развития жилищно-коммунальных комплексов муниципальных образований в регионе: постановление правительства области (по рассматриваемой тематике) и приказ Министерства энергетики. На основании указанных документов данный проект был включен в перечень утвержденных проектов на 2009 г., а также в перечень основных направлений реализации инвестиционных проектов в сфере производства, поставки и учета энергоресурсов области на 2008—2015 гг.
Особенно значим тот факт, что реализуемый проект получил письменную поддержку администрации области [2]. Кроме того, в 2008 г. сформирована рабочая группа по проекту, в состав которой вошли как представители Внешэкономбанка, так и компании-заемщика.
Одновременно инициатором проекта была подана инвестиционная заявка, а со стороны ком-
3(27) - 2010
Инвестиционная политика
пании-кредитора (Внешэкономбанка) проведена полноценная оценка проекта. В результате проведенного анализа определились предварительные условия кредитования: стоимость проекта ~5 млрд руб., срок кредитования проекта — 10 лет; соотношение собственного и заемного капитала — 100 % (4,77 млрд руб.).
В результате дальнейшего структурирования проекта, проработки деталей реализации в I квартале 2009 г. проект получил первый транш кредитных средств. Индивидуальные условия кредитования, которые удалось получить, оказались на уровне ниже рыночных примерно на три пункта.
В рассматриваемом проекте был осуществлен следующий подход:
- сформирована инвестиционная программа;
- выпущено постановление регионального исполнительного органа, регламентирующее инвестиционную деятельность в сфере энергетики области;
- установлены стандартизованные условия конкурсного отбора, победитель которого получает гарантии области (подобное положение позволяет частному инвестору привлечь в проект средства сторонних организаций);
- распределены риски: риски области — расчет за строящиеся объекты вне зоны хозяйственной деятельности (~ лизинг); риски частного инвестора — гарантия области в случае отсутствия достаточного спроса (саморегуляция) и контроль эффективности энергопотребления (система АСКУЭР).
Следует отметить, что риски области в том, что использование схемы ГЧП позволяют начать финансирование объекта не на начальном этапе его строительства (как правило, предоплата 30 % и выплата оставшейся суммы до завершения пуска объекта в эксплуатацию, т. е. от бюджета требуется предоставить полный объем средств до момента получения доходов от использования объекта в виде налоговых поступлений), а также в том, что при использовании стандартной схемы строительства (когда бюджет платит за объект) строительная компания не несет ответственности за его дальнейшую эксплуатацию, что открывает широкое поле для махинаций.
В итоге можно сделать первый вывод: участие двух разновекторных по своей сущности партнеров способствует более четкому распределению ответственности, что в итоге должно сказаться на завершении реализации проекта в установленные сроки.
Наряду с этим надо отметить, что со стороны инвестора предоставленная им гарантия области является сильной поддержкой при получении кредитных средств, так как возникает возможность
заключения долгосрочных отношений с надежным партнером [1]. Обеспечение качественного залога или гарантии, включенной в структуру государственного (муниципального) долга и программу региональных заимствований, является существенным вкладом в создание надежного источника финансирования инвестиционного проекта.
Отсюда — второй вывод, что участие инвестора, способного обеспечить залог или гарантию возвратности заемных средств, в итоге способствует повышению имиджа, стабильности и уровню узнаваемости компании на рынке.
Внедренная в данном проекте система контроля эффективности энергопотребления также способствовала снижению затрат на период эксплуатации частного инвестора (что, соответственно, повышало маржу компании по проекту) [5]. Из этого можно сделать третий базовый вывод о том, что реализация проектов по схеме ГЧП способствует внедрению инноваций и использованию более совершенных и новых систем на производстве и в сфере услуг.
Для иллюстрации сказанного более детально опишем схему реализации в регионе проекта при помощи механизма ГЧП (см. рис. 1).
Первоначально органы государственного и муниципального управления (ГМУ) (51 муниципалитет) организуют конкурсы на строительство объектов инфраструктуры в области ЖКХ. Победитель имеет возможность сформировать программу, на основании которой обращается в кредитующую организацию (Внешэкономбанк) с пакетом документов, гарантией области (полученной в результате победы в конкурсах) и инвестиционной заявкой на предоставление кредита в размере 4,7 млрд руб.
Победителю также предоставлялась гарантия области на всю сумму кредита. В качестве обеспечения по предоставляемому кредиту материнская компания помимо прочего предоставляет, как отмечалось, поручительство в размере 1 млрд руб. на период строительства и ввода в эксплуатацию первой очереди объектов (в дальнейшем объем арендных платежей, получаемых за использование построенных объектов, является достаточным для предоставления в качестве гарантии банку).
Далее заемщик передает полученные средства генеральному подрядчику (строительная компания, на 74 % принадлежащая компании-заемщику), которая и осуществляет строительство всех четырех очередей объектов инфраструктуры.
Для того чтобы исключить конфликт интересов кредитора и заемщика, была выбрана независимая
Схема реализации проекта при помощи механизмов ГЧП (модернизация схемы в целях упрощения осуществления сбора арендных платежей муниципальными образованиями)
надзорная компания, осуществляющая контроль финансовой чистоты проводимых расчетных операций между компаниями с предоставлением отчета во Внешэкономбанк с периодичностью в полгода.
Наконец, построенные и введенные в эксплуатацию объекты переходят в аренду ОГМУ, которые в свою очередь передают их в оперативное управление компании-оператору, осуществляющей дальнейшее взаимодействие с конечными потребителями.
За право использования объектов (переданных в аренду) ОГМУ выплачивает компании-заемщику арендные платежи (из средств, которые поступают от конечных потребителей за энергопотребление). Гарантия арендных платежей заемщику предоставлялась непосредственно правительством области.
Для того чтобы упростить процедуру сбора платежей каждым муниципалитетом по отдельности, был организован Региональный центр (компания, на 51 % принадлежащая области, на 49 % — заемщику). Она осуществляла сбор и аккумуляцию средств 51 муниципалитета, а также отчет о проделанной работе и ситуации с энергопотреблением в регионе. Соответственно, функции по выплате арендных платежей заемщику также ложатся на Региональный центр.
При этом построенные генеральным подрядчиком объекты остаются у него на балансе (до момента погашения областью всего объема долга перед заемщиком в виде арендных платежей), а затем переходят в собственность ОГМУ.
Однако следует учесть, что при реализации проекта возник целый ряд проблем и трудностей. Автор предлагает обсудить основные из них:
1. Как сделать проекты на одинаковых условиях сразу в 51 МО области, что позволило бы привлечь эффективного заемщика?
Решение: сформировать инвестиционную программу области.
2. Как оформить отношения с областью в целях минимизации бюджетной нагрузки и максимальной эффективности использования бюджетных средств?
Решение (частичное): разработать схему реализации проекта (этому служат принятые в 2008 г. нормативно-правовые акты).
3. Как обеспечить соблюдение принципа свободной конкуренции?
Решение: в условиях отсутствия конкурса на выбор компании, реализующей проект, возникают законодательные трудности во взаимоотношениях с антимонопольными службами. Это ставит под угро-
3(27) - 2010
Инвестиционная политика
зу дальнейшую реализацию проекта в целом. Значит, важным элементом является организация конкурсов муниципальными образованиями на выбор компании, осуществляющей строительство котельных, а также подготовка специального нормативного акта (формирование программы проектов).
4. Как контролировать использование кредитных средств на этапе строительства?
Решение: кредитующей организацией (Внешэкономбанком) была создана надзорная компания, контролирующая денежные отношения сторон.
5. Как осуществить разработку механизма предоставления гарантий для компании-заемщика?
Решение: письменное и официальное подтверждение всех операций по проекту.
В результате можно провести оценку схемы ГЧП как для органов власти (табл. 1), так и для частного инвестора (табл. 2).
Отдельно следует рассмотреть вопрос обеспечения по проекту. Учитывая доли участия компании-заемщика и Внешэкономбанка, последнему были необходимы гарантии возврата вложенных средств и снижение рисков невозврата. В качестве обеспечения по проекту было предоставлено: 100 % долей заемщика; залог строящихся объектов; залог объектов, введенных в эксплуатацию;
Таблица 1
Оценка схемы ГЧП для органов власти
Показатель Реализация проекта без привлечения частного инвестора Реализация проекта по схеме ГЧП
Недостатки: 1. Необходимость вложения большого объема бюджетных средств единовременно (от 30 % в качестве предоплаты); 2. Необходимо включать затраты проекта в бюджет (отдельная строка бюджета); 3. Большое поле для махинаций со стороны строительной компании, ответственной за возведение объекта; 4. Все риски на государстве 1. Удорожание проекта (за счет использования заемных средств частным инвестором); 2. Предоставление гарантии, которое может нарушить параметры регионального долга
Преимущества: 1. Меньшая по сравнению с проектом ГЧП стоимость проекта; 2. Переход объекта в собственность ОГМУ сразу после ввода в эксплуатацию (или после оплаты) 1. Разделение рисков между частным инвестором и государством; 2. Отсутствие необходимости единовременного вложения большого объема бюджетных средств до момента возведения объекта; 3. Возникновение «налоговой» эффективности (финансирование проекта за счет бюджета и поступление налоговых платежей идет параллельно)
Таблица 2
Оценка схемы ГЧП для частного инвестора
Показатель Реализация проекта без привлечения частного инвестора Реализация проекта по схеме ГЧП
Недостатки: 1.Менее долгосрочные отношения по сравнению с проектами ГЧП 1. Удорожание проекта, необходимость поиска и привлечения заемных средств. 2. Необходимость более тщательной проработки договорных отношений (для снижения рисков невыплат после строительства и введения объекта в эксплуатацию). 3. Разделение рисков проекта с государством (больше рисков на частном инвесторе). 4. Снижение маржи за реализацию проекта (в силу повышения надежности: долгосрочная гарантия со стороны государства)
Достоинства: 1. Необходимость вложения собственных средств отсутствует. 2. Отсутствие разделения рисков с государством. 3. Большее поле для махинаций и получения большего количества бюджетных средств единовременно 1. Повышение стоимости компании на рынке, надежности, имиджа (надежный клиент компании — государство). 2. Стабильность денежных поступлений (в условиях кризисной ситуации другие проекты и бизнесы могут обанкротиться, при сотрудничестве с государством стабильность платежей обеспечена). 3. Возможность использования и внедрения новых технологий и инноваций. 4. Построение долгосрочных отношений с государством
поручительство материнской компании на этапе строительства (~1 млрд руб. — пропорционально размеру долга); возобновляемая гарантия области в объеме ежегодных арендных платежей МО. Подобное обеспечение позволило снизить риск невозврата вложенных средств в проект для кредитора, который несет риски невозврата средств в полном объеме (ввиду 100 %-ного финансирования проекта).
В завершение хотелось бы отдельно отметить сильные стороны и преимущества рассмотренной схемы для разных категорий участников.
Для заемщика:
- отсутствие зависимости от тарифообразо-вания и регулирования (отсутствие взаимодействия с Региональной энергетической комиссией (РЭК); отсутствие взаимодействия с розничным потребителем (по вопросам тарификации). В формировании тарифа участвуют две организации: муниципалитет, ответственный за установление базовой части тарифа, и РЭК, вводящая надбавки. Полученная сумма — итоговый тариф для конечного потребителя. Поскольку компания-инициатор передавала строящиеся котельные в аренду муниципалитетам, то сбором выплат занимались непосредственно органы власти на местах, тем самым исключив негативные последствия взаимодействия компании-заемщика и конечного потребителя;
- разделение ответственности (сети — в ведомости МО; котельные — в ведомости заемщика; разработка и внедрение на практике уникальной системы АСКУЭР и контроль объема тепла на входе и выходе);
- разделение риска реализации проекта с администрацией области.
В результате частный инвестор имеет большую заинтересованность в участии капиталом при реализации проекта.
Для области:
- модернизация теплоэнергетической отрасли за счет средств инвестора;
- снижение нагрузки на бюджет области (повышение энергоэффективности, отсутствие необходимости строить новые генерирующие мощности);
- социально-экономический эффект развития области;
- снижение дефицита энергоресурсов для муниципальных потребителей;
- повышение устойчивости систем жизнеобеспечения населения в климатических условиях Среднего и Северного Урала;
- повышение комфортности и безопасности условий проживания;
- совершенствование механизмов взаиморасчетов поставщиков и потребителей энергоресурсов с использованием современных автоматизированных систем и программных продуктов;
- обеспечение экономии энергоресурсов (природного газа в объеме около 400 млн куб. м в год за счет внедрения современного газопотребляющего оборудования; тепловой энергии — в объеме около 140 тыс. Гкал в год за счет диспетчеризации котельных и установки автоматизированных систем учета);
- возможность поэтапного снижения (не увеличения) тарифов на энергоресурсы (на этапе реализации проекта за счет снижения собственных издержек и обеспечения экономии исходных ресурсов, а также механизмов оплаты с использованием АСКУ-ЭР по окончании сроков окупаемости проекта);
- внедрение рыночных механизмов в систему работы жилищно-коммунальных комплексов муниципальных образований;
- улучшение экологической обстановки в области;
- уменьшение вредных выбросов в атмосферу при переводе котельных, использующих в качестве топлива уголь, мазут и дрова, на природный газ.
Таким образом, реализация проекта позволит администрации области в сжатые сроки решить проблемы региона в теплоэнергетике и провести модернизацию сетей за счет средств инвестора.
Список литературы
1. Баженов В. А, Кабашкин В. А. Новые возможности управления субфедеральным и муниципальным долгом в процессе формирования государственно-частных партнерств / Самоуправление: теория и практика. 2009. № 3.
2. Кабашкин в. А. Основные направления эффективного регулирования государственно-частного партнерства. / Самоуправление: теория и практика. 2009. № 4.
3. Кабашкин в. А., Левченко А. А, Сидоров в. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации. Белгород, ПО-ЛИТЕРРА, 2008.
4. КейнсДж. Общая теория занятости, процента и денег. Антология экономической классики / пер. с англ. Т. 2. М.: Эконов, 1992.
5. Макконнелл Кэмбелл Р., Брю Стенли Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика / пер. с англ. Т. 2. М.: Республика, 1992.
6. О Банке развития: Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ.
