CC BY
46
УДК 332.2.021
Доктор экон. наук Д.А. ШИШОВ (СПбГАУ, zusspb2@mail.ru) Аспирант Е.В. КОЗЫРЕВА
(СПбГАУ, zusspb2@mail.ru)
АЛГОРИТМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ (на примере динамики использования категории земель
сельскохозяйственного назначения)
Corrige praeteritiim, praesens rege, cerne futurum (лат.)
По состоянию на 01.01.2016 площадь земельного фонда России исходя из данных Росреестра, Министерства сельского хозяйства, Государственной статистической отчетности составляет 1712,5 млн. га. Земли же сельскохозяйственного назначения в составе земельного фонда представляют площадь 383,7 млн. га, то есть 22,4% (детальная диаграмма состава земельного фонда уже была представлена в параграфе 2.1 настоящей работы).
Земельный кодекс Российской Федерации, а именно статья 77, определяет, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства и находящиеся за границами населенных пунктов. Кроме того, в состав этих земель входят территории, предназначенные для сельскохозяйственных целей.
Концепция земельного права определяет земли сельскохозяйственного назначения как основное средство производства в АПК, именно в силу этого к ним применяется особый правовой режим эксплуатации на фоне императивных форм особой охраны. Эксплуатация их производительного потенциала в полной мере зависит от сохранения их площади, повышения плодородия почв и предотвращения развития негативных почвенных и геоботанических процессов [1].
Земли означенной категории преимущественно используются для ведения сельскохозяйственного производства, образовательных, научных, исследовательских и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей развития рыбного хозяйства и аквакультуры, исходя из основополагающего принципа платности землепользования [2].
Достаточно сложно представляется состав земель сельскохозяйственного назначения, в рамках которого выделяют сельскохозяйственные (такие как пашня, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями), а также несельскохозяйственные (включающие в себя земли, занятые инфраструктурой, лесными и лесохозяйственными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия эрозионных, природных, антропогенных и техногенных процессов, водными объектами, не относящимися к водному фонду РФ, а также зданиями, строениями и сооружениями, используемыми для целей и задач АПК) угодья.
Общая площадь сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, по данным Министерства сельского хозяйства на 01.01.2016, составляет 197,7 млн. га, в том числе общая площадь пашни - 116,3 млн. га (58,8 %), пастбищ - 57,2 млн. га (28,9%), сенокосов - 18,7 млн. га (9,5%), залежи - 4,3 млн. га (2,2%), многолетних насаждений - 1,2 млн. га (0,6%).
Структура сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации на 01.01.2016 отражена на рис. 1.
Площадь несельскохозяйственных угодий в структуре земель сельскохозяйственного назначения в 2015 г. составила 186,0 млн. га.
Цель исследования. Главной задачей настоящего исследования является не столько формирование и оценка динамических рядов показателей использования земельного фонда, сколько анализ и оценка выявленных тенденций современного состояния категории земель
сельскохозяйственного назначения как прямого следствия реализуемой государственной политики и прогнозирования экономических условий функционирования АПК как на ближайшую, так и на отдаленную перспективу.
Рис. 1. Структура сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения
в Российской Федерации на 01.01.2016 г.
Материалы, методы и объекты исследования. В качестве материалов исследования использовалась практика регулирования земельных отношений, а также статистические материалы использования и охраны земельных ресурсов Российской Федерации в различные исторические периоды современности.
Методами исследования являются анализ документов, историзм, системный метод, герменевтический метод, сравнительно-правовой метод, формально-юридический метод, статистический метод.
Предметом представленной статьи выступают волевые общественные отношения, предопределяющие алгоритмы реализации механизмов государственной политики в сфере управления земельными ресурсами Российской Федерации.
Объектом исследования являются земельные ресурсы Российской Федерации в целом и в частности, земли сельскохозяйственного назначения как объект правового режима.
Результаты исследования. Ежегодные статистические, экономические, социальные и иные формы отчетных материалов дают возможность всего лишь в статике выявлять отдельные сегменты как категорий в составе земельного фонда, так и в составе отдельной анализируемой категории. Приступая к глубокому анализу использования означенной выше категории, считаем совершенно необходимым - рассмотреть экономико-правовые тенденции состояния и использования земельного фонда государства в динамике последних историко-экономических преобразований равно, как и выявить экономико-правовые и политические мотивы правотворческой и правоприменительной практики государства в системе управления земельными ресурсами [3].
Табл. 1 и диаграмма на рис. 2 представляют тенденцию динамики двух основных категорий земель Российской Федерации, а именно - земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в одних и тех же временных интервалах, что позволило сделать вывод: в период с 1998 по 2004 гг. площади земель сельскохозяйственного назначения сократились на 269,4 млн.га. Данный вывод подтверждается адекватным ростом площади земель государственного лесного фонда на 277,5 млн.га, хотя прирост древесно-кустарниковой растительности на такую площадь фактически невозможен за указанный временной период.
Исходя из вышесказанного напрашивается простое решение, что именно в этот период неиспользуемые земли сельскохозяйственного назначения, заросшие древесно-кустарниковой растительностью, были переведены в государственный лесной фонд.
Таблица 1. Распределение земельного фонда Российской Федерации по категориям
за период 1985-2016 гг., млн. га (%)
Площади земель по категориям
Единицы измерения промышленности, гранспор- особо Всего
Годы охраняемых лесного водного земель
чения пунктов го спец. назначения территории и объектов фонда фонда РФ
1985 млн. га 646,3 5,9 27,3 нет 895,2 0,5 134,3 1709,5
% 37,8 о,з 1,6 данных 52,4 0,0 7,9 100
1993 млн. га 620,3 36,2 18,2 20,6 878,3 18,1 117,8 1709,6
% 36,3 2Д 1Д 1,2 51,4 1Д 6,9 100
1997 млн. га 670,2 38,1 18,2 29,8 825,6 19,4 108,5 1709,8
% 39,2 2,2 1Д 1,7 48,3 1Д 6,3 100
1998 млн. га 662,2 38,6 18,3 32,5 828,4 19,4 110,4 1709,8
% 38,7 2,3 1Д 1,9 48,5 1Д 6,5 100
2000 млн. га 454,9 20,9 17,6 31,7 1046,3 19,9 118,5 1709,8
% 26,6 1,2 1,0 1,9 61,2 1,2 6,9 100
2004 млн. га 400,8 18,9 17,1 34,2 1103,1 27,8 107,9 1709,8
% 23,4 1Д 1,0 2,0 64,5 1,6 6,3 100
2005 млн. га 401,0 19,1 16,7 34,2 1104,8 27,9 106,1 1709,8
% 23,5 1Д 1,0 2,0 64,6 1,6 6,2 100
2006 млн. га 401,6 19,1 16,7 34,2 1104,9 27,9 105,4 1709,8
% 23,5 1Д 1,0 2,0 64,6 1,6 6,2 100
2007 млн. га 402,6 19,1 16,7 34,2 1104,9 27,9 104,4 1709,8
% 23,5 1Д 1,0 2,0 64,6 1,6 6Д 100
2008 млн. га 403,2 19,2 16,7 34,4 1105 27,9 103,4 1709,8
% 23,6 1Д 1,0 2,0 64,6 1,6 6,0 100
2009 млн. га 402,3 19,4 16,7 34,4 1106,5 27,9 102,6 1709,8
% 23,5 1Д 1,0 2,0 64,7 1,6 6,0 100
2010 млн. га 400,0 19,5 16,7 34,8 1108,5 28 102,3 1709,8
% 23,4 1Д 1,0 2,0 64,8 1,6 6,0 100
2011 млн. га 393,4 19,6 16,8 34,9 1115,8 28 101,3 1709,8
% 23,0 1Д 1,0 2,0 65,3 1,6 5,9 100
2012 млн. га 389,0 19,6 16,9 36,5 1120,9 28 98,8 1709,8
% 22,8 1,0 1,0 2Д 65,6 1,6 5,8 100
2013 млн. га 386,1 19,9 16,9 46,1 1121,9 28 90,9 1709,8
% 22,6 1,2 1,0 2,7 65,6 1,6 5,3 100
2014 млн. га 386,5 20 16,9 46,8 1122,3 28 89,3 1709,8
% 22,6 1,2 1,0 2,7 65,6 1,6 5,2 100
2015 млн. га 385,5 20,1 17,2 47,0 1122,6 28 89,5 1709,9
% 22,5 1,2 1,0 2,7 65,7 1,6 5,2 100
2016 млн. га 383,7 20,3 17,4 47,0 1126,3 28,1 89,7 1712,5
% 22,4 1,2 1,0 2,7 65,8 1,6 5,2 100
Авторское исследование по материалам Росреестра РФ.
Неутешительно и рассмотрение дальнейшей динамики категории земель сельскохозяйственного назначения вплоть до 01.01.2016 г., представленной в табл. 2 и диаграмме на рис. 3. За период с 2004 по 2016 гг. сокращение категории земель сельскохозяйственного назначения составило еще 17,1 млн.га. В целом же в ресурсном плане Российская Федерация за последние 30 лет потеряла более чем 42% производительного потенциала земель.
1200
10(10
»00
600
400
200
Земли сельскохозяйстве иного назначения
■ Земли населенных пунк
тов слечисле:
■ Земли
промышленности и иного специального назначения Земли особо охраняемых территорий и объектов
- Земли лесного фонда
Земли водного фонда
Земли запаса
Рис. 2. Диаграмма распределения земельного фонда Российской Федерации по категориям
(период 1985-2016гг., млн.га)*
*Авторское исследование по материалам Росреестра РФ.
2000 ' 1500 1000 500 0
1985 1993 1997 1998 2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
С1 Земли сельскохозяй ственного
назначения (млн.га)
□ Всего земель (млн.га)
Рис. 3. Диаграмма динамики площади земель сельскохозяйственного назначения в общей площади земель Российской Федерации (период 1985-2016 гг., млн. га)*
0
*Авторское исследование по материалам Росреестра РФ.
Таблица 2. Динамика площади земель сельскохозяйственного назначения в общей площади земель Российской Федерации (период 1985-2016 гг., млн. га (%)*
Площади по годам 1985 1993 1997 1998 2000 2004 2005 2006 2007
Всего земель РФ 1709,5 1709,6 1709,8 1709,8 1709,8 1709,8 1709,8 1709,8 1709,8
Земли сельскохозяйственного назначения 646,3 620,3 670,2 662,2 454,9 400,8 401,0 401,6 402,6
В % от земель РФ 38 36 39 39 27 23 23 23 24
Площади по годам 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Всего земель РФ 1709,8 1709,8 1709,8 1709,8 1709,8 1709,8 1709,8 1709,9 1712,5
Земли сельскохозяйственного назначения 403,2 402,3 400,0 393,4 389,0 386,1 386,5 385,5 383,7
В % от земель РФ 24 24 23 23 23 23 23 23 22,4
*Авторское исследование по материалам Росреестра РФ.
Интересным является, что даже после присоединения Крымской Республики, сельскохозяйственные угодья которой занимают 1792,5 тысяч гектар, площадь земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации с период за 2015-2016 гг. уменьшилась более чем на 3,59 млн.га.
Внимательный оппонент может не в полной степени согласиться с выводами, приведенными выше, так как представленные ниже таблицы не в полной мере подтверждают озвученные нами тенденции. Но сразу хотелось бы оговориться, что в первой части анализа речь идет о землях сельскохозяйственного назначения как категории и в совокупном ресурсном потенциале, работающем на аграрное будущее страны на отдаленную перспективу, реализуемую в рамках глобалистических тенденций (ВТО, Евросоюз, ЕврАзЭС и т.д.), сейчас же мы будем говорить о непосредственно используемом сегодня производительном потенциале земель.
Рассматривая динамику движения сельскохозяйственных угодий в составе категории земель сельскохозяйственного назначения действительно создается впечатление, что действующий (используемый сегодня) производительный потенциал земель как бы стабилен и даже имеет некоторые тенденции к росту в площадном эквиваленте. К сожалению, соотношение качественного состояния земель не явилось предметом наших изысканий в силу ограниченности объема, предлагаемого Вам исследования.
Так, анализируя табл. 3 и диаграмму на рис. 4, статистически неоспоримо, что в период с 2006 по 2016 года увеличение площади сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения составило 3,3 млн. га. Но мы не можем сказать, что в оборот были введены высокопродуктивные сельскохозяйственные угодья, на которых было развернуто расширенное крупное товарное производство. В состав этих земель (как следует из таблицы) скорее всего были переведены лесные площади, а также другие земли, предоставляемые гражданам для нужд садоводства, огородничества и дачного строительства.
Таблица 3. Динамика распределения земель категории сельскохозяйственного назначения
по угодьям (период 2006-2016 гг., млн. га)*
№ п/п Наименование угодий Площадь по годам
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
1 Сельскохозяйственные угодья 194,4 195,1 195,6 196,0 196,1 196,1 196,3 196,2 196,2 196,2 197,7
2 Лесные площади 40,6 40,8 40,7 39,4 37,4 30,9 29,1 28,8 28,4 28,1 24,8
3 Лесные насаждения, не входящие в лесной фонд 19,4 19,3 19,5 19,5 19,4 19,3 19,3 19,2 19,2 19,2 19,2
4 Под дорогами 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3
5 Под застройкой 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1
6 Под водой 13,2 13,2 13,2 13,2 13,2 13,2 13,1 13,1 13,1 13,1 13,1
7 Под болотами 25,4 25,5 25,5 25,5 25,5 25,4 24,8 24,7 24,7 24,8 125,5
8 Другие земли 105,2 105,3 105,1 105,3 105,0 105,1 103,0 100,7 101,5 100,7
Итого 401,6 402,6 403,2 402,3 400,0 393,4 389,0 386,1 386,5 385,5 383,7
*Авторское исследование по материалам Росреестра РФ.
Незначительное увеличение площади сельскохозяйственных угодий в категории земель сельскохозяйственного назначения на 1 января 2016 года на 1792,5 тысяч гектар произошло за счет присоединения к территории РФ Республики Крым в силу достаточно интенсивного использования сельскохозяйственных угодий данного региона.
Говоря о динамике площади сельскохозяйственных угодий в составе иных категорий земель, мы можем сделать заключить, что, в составе категории земель населенных пунктов за исследуемый период выявлено увеличение площади сельскохозяйственных угодий на 0,4 млн. га. Мы связываем данную динамику с процессами приватизации земель, увеличением площади приусадебных участков, дачного строительства и огородничества. Кроме того, еще одним важнейшим мотивом являлось увеличение населенных пунктов за счет пригородных земель сельскохозяйственного назначения с перспективой на последующую застройку.
Изменение площади сельскохозяйственных угодий в составе земель запаса иллюстрирует незначительное уменьшение на 3 млн.га, что по нашему мнению связано с процессами реорганизации совхозов и колхозов и передачи части земель запаса в фонд перераспределения, а также формирования сегмента крестьянско-фермерских хозяйств в системе сельскохозяйственного производства России.
Что же касается категорий земель промышленности, энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов, а также земель лесного фонда, динамики изменения сельскохозяйственных угодий практически не выявлено, что очередной раз подтверждает наш вывод о незначительности использования потенциала данных земель в решении народнохозяйственных задач государства.
Тем не менее совокупный анализ сельскохозяйственных угодий в составе всех категорий выявляет отрицательную динамику их состояния (табл. 4 и диаграмма на рис. 5),
что еще раз подчеркивает негативные тенденции в сохранении их качественных и количественных характеристик [4,5].
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
- Сельскохозяйств енные угодья
-Лесные площади
Лесные
насаяадения, не
входящие в
лесной фонд Земли под
дорогами - Земли застройки
■ Земли под водой
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Рис. 4. Диаграмма динамики распределения земель категории сельскохозяйственного назначения
по угодьям (период 2006-2016 гг., млн.га)*
*Авторское исследование по материалам Росреестра РФ.
230000 220000 210000 200000 190000 180000 170000 160000 150000 140000 130000 120000 110000 100000 90000 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0
I залежь
сенокосы и пастбища
(с землями личного пользования)
пашня
(с землями личного пользования)
] Сельскохозяйственн ые угодья (с землями личного пользования), всего
Рис. 5. Диаграмма динамики изменения площади сельскохозяйственных угодий (в составе всех категорий земель) в границах Российской Федерации (период 1990-2015 гг., тыс. га)*
*По материалам Росреестра РФ.
Таблица 4. Динамика изменения площади сельскохозяйственных угодий (в составе всех категорий земель) в границах Российской Федерации (период 1990-2015 гг., тыс. га)
Год Сельскохозяйственные угодья (с землями личного пользования), всего В том числе
пашня (с землями личного пользования) сенокосы и пастбища (с землями личного пользования) залежь
1990 222409,2 132304,2 87899,5 347,2
1991 222407,9 132068,7 86860,2 374,7
1992 222486,3 132004,6 88081,1 393,4
1993 222122,0 131587,3 88248,8 481,2
1994 221794,6 130656,2 88012,4 1097,8
1995 221985,2 130197,6 88229,2 1456,4
1996 221634,2 128870,9 88783,0 2003,1
1997 221491,6 127822,8 89220,9 2501,9
1998 221161,8 126488,6 89943,8 2874,6
1999 221151,3 125331,9 90585,6 3360,8
2000 221088,8 124373,8 90923,4 3927,2
2001 221003,6 123859,6 91143,0 4143,3
2002 220896,2 123464,4 91351,4 4245,0
2003 220832,6 122558,4 91903,6 4556,3
2004 220729,7 122146,0 92023,7 4750,2
2005 220679,0 121780,9 92098,8 4998,9
2006 220632,7 121573,9 92117,1 5144,3
2007 220567,9 121573,5 92094,5 5105,7
2008 220491,6 121648,9 92052,0 4998,0
2009 220461,6 121648,7 92053,0 4965,2
2010 220396,3 121433,9 92059,5 5103,3
2011 220272,1 121444,9 92028,3 4996,9
2012 220220,8 121459,6 91996,7 4960,2
2013 220204,0 121473,1 91965,1 4955,1
2014 220205,8 121489,9 91967,0 4922,1
2015 222 066,3 122 752,6 92501,9 4 910,9
В подтверждение представленных выводов необходимо хотя бы вскользь уточнить, что согласно данным Доклада о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2015 году, подготовленным Министерством сельского хозяйства, по состоянию на 01.01.2016 г., площадь неиспользуемой пашни в целом составляла 18,6 млн. га, что составляет 16,0% от общей площади пашни (116,3 млн. га).
Выводы. На сегодняшний день система целевого назначения земель в Российской Федерации есть фундаментальная составляющая всей системы использования и охраны земельных ресурсов. Принцип деления всех земель на территории России по категориям в соответствии с их целевым назначением последние сто лет является главным отраслевым принципом, лежащим в основе российского земельного права, его основополагающей идеей.
Правовой институт категории земель выполняет функцию государственного планирования и государственного контроля в сфере использования и охраны земельных ресурсов. Потеря (устранение) данного стратегического качества означает потерю государственности в системе ресурсоиспользования, равно как и эффективности государственного управления.
Современное состояние производительного потенциала земель, используемых в качестве уникального национального достояния и средства производства, как следствие провальной земельной политики государства в системе обеспечения рационального и эффективного использования сельскохозяйственных земель имеет довольно конкретные социально-политические и экономико-правовые причины. К важнейшим из которых необходимо отнести катастрофическое сокращение государственной поддержки сельского хозяйства, снижение уровня жизни населения, на фоне увеличения количества малообеспеченных граждан как в Российской Федерации в целом, так и сельскохозяйственных регионах в частности, ослабление заградительных барьеров от высокосубсидированного продуктового импорта (вступление в ВТО) и уничтожение внутреннего потребительского спроса.
Литература
1. Шишов Д.А., Козырева Е.В. Использование института категорий земель как важнейшего инструмента земельной политики (вопросы без ответов) // Вестник факультета землеустройства Санкт-Петербургского государственного аграрного университета. - 2016-
№ 2,- С. 28-32.
2. Гарманов В.В., Богданов В.Л. Информационное обеспечение платности землепользования сельскохозяйственного назначения // Науки о Земле. - 2015 - № 1. - С. 63-71.
3. Шишов Д.А., Козырева Е.В. Актуальные вопросы современной концепции земельно-правового регулирования в РФ // Сельское хозяйство - драйвер российской экономики (для обсуждения и выработки решений) Сб. : по мат. международной агропромышленной выставки - ярмарки «Агрорусь-2016»,- СПб., 2016. С. 86-88.
4. Nikonorov A., Terleev V., Pavlov S., Togo I., Volkova Yu., Makarova Т., Garmanov V., Shishov D., Mirschel W. Applying the model of soil hydrophysical properties for arrangements of temporary enclosing structures // Procedia Engineering. - 2016 — T. 165. C. 1741-1747.
5. Terleev V., Nikonorov A., Togo I., Volkova Yu., Garmanov V., Shishov D., Pavlova V., Semenova N., Mirschel W. Modelling the hysteretic water retention capacity of soil for reclamation research as a part of underground development // Procedia Engineering. 2016- T. 165. - C. 17761783.
Literatura
1. Shishov D. A., Kozyreva E. V. The use of the Institute categories of land as an essential instrument for land policy (unanswered questions) // the Bulletin of the faculty of land management of St. Petersburg state agrarian University. 2016. No. 2. S. 28-32.
2. Garmanov V. V., Bogdanov V. L. Information support payment for land use for agricultural purposes // Earth Science. 2015. No. 1. S. 63-71.
3. Shishov D. A., Kozyreva E. V. The Topical issues of the modern concept of land-legal regulation in Russia // In the book: Agriculture is a driver of the Russian economy (for discussion and decisionmaking). The organizing Committee of the international agricultural exhibition - fair "Agrorus-2016".-SPb., 2016.-S. 86-88.
4. Nikonorov A., Terleev V., Pavlov S., Togo I., Volkova Yu., Makarova Т., Garmanov V., Shishov D., Mirschel W. Applying the model of soil hydrophysical properties for arrangements of temporary enclosing structures // Procedia Engineering. 2016. T. 165. C. 1741-1747.
5. Terleev V., Nikonorov A., Togo I., Volkova Yu., Garmanov V., Shishov D., Pavlova V., Semenova N., Mirschel W. Modelling the hysteretic water retention capacity of soil for reclamation research as apart of underground development // Procedia Engineering. 2016. T. 165. C. 1776-1783.
