Алгоритм и стандарты разработки региональных стратегий России Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Яковлева С.И.

д.э.н., доцент, профессор Тверского государственного университета

Sv_Yakowleva@mail. ru

АЛГОРИТМ И СТАНДАРТЫ РАЗРАБОТКИ РЕГИОНАЛЬНЫХ СТРАТЕГИЙ РОССИИ

Ключевые слова: региональная стратегия, стратегии социально-экономического развития субъектов РФ, технический стандарт региональной стратегии, методические рекомендации по разработке стратегии, карты стратегического планирования.

Keywords: regional strategy, strategies for socio-economic development of the constituent entities of the Russian Federation, technical standard for regional strategies, guidelines for developing strategies, .strategic planning maps.

В данной работе представлена экспертная оценка стандартов (методических рекомендаций) и алгоритм разработки стратегий социально-экономического развития регионов-субъектов РФ. Структура содержания региональных стратегий продолжает оставаться актуальным вопросом теории и практики их разработки.

Первая региональная стратегия в России разработана в 1997 г. для Санкт-Петербурга как субъекта РФ. Опыт важный, в том числе и в методическом плане. Затем началась активная разработка региональных стратегий субъектов РФ. Стратегии первого поколения были разработаны до 2006 г. для всех регионов. В нашем анализе 2015 г. [9] установлено, что действующими были стратегии, разработанные (и утвержденные) не ранее 2006 г., и как правило, стратегии были уже 2-3 поколений. В 2019 г. (октябрь) в Реестре стратегий социально-экономического развития субъектов РФ1 зарегистрировано 74 разработки (рис. 1), в том числе 36 региональных стратегий, утвержденных после 2015 г., самые старые действующие стратегии периода 2007-2010 гг. (16 стратегий), все старые стратегии дополнены.

Обращаем внимание на многолетнее отсутствие технического стандарта (методических рекомендаций) разработки региональных стратегий. Первый стандарт утвержден в 2007 г. [6]. Это значит, что региональные стратегии до этого периода были разработаны без единых правил и базировались на опыте/школах конкретных разработчиков (стратегов). Появление первого стандарта [6] активизировало разработку региональных стратегий (рис. 1). Накопился опыт, который позволил специалистам установить типичные элементы тематической структуры региональной страте-

годы Рисунок 1.

Динамика разработки действующих стратегий регионов-субъектов РФ в 2007-2019 гг., ед.

Второй вариант стандарта разработки региональных стратегий появился только в 2017 г. [1], его дополнение - в 2018 г. [2-4]. Дополнение касалось введения нового раздела - кадрового обеспечения, предложение списка показателей по основным разделам региональной стратегии [3] и формы (таблицы для заполнения) плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития [4].

1 Государственная автоматизированная информационная система «Управление». - http://gasu.gov.ru/

785

Попытаемся сопоставить два стандарта [1; 6] по двум вопросам: содержание ключевых понятий и тематическая структура (рекомендуемые разделы стратегии) - табл. 1. Для сравнения выбраны понятия стратегического анализа: внутренние и внешние факторы, риски. Если в первом стандарте понятия внешних и внутренних факторов дополнены основными конкретными факторами, то в новом стандарте внешние факторы ограничены «совокупностью макроэкономических явлений и процессов», внутренние факторы сведены к трём группам: «ресурсы, потенциал и конкурентные преимущества».

Обращаем внимание на необходимость актуальной оценки степени опасности регионального развития, и для этого следует использовать не только понятие «риски», а всю систему сопряженных понятий «проблемы - риски -вызовы - угрозы» [12]. Такой подход был реализован при разработке стратегии Татарстана [5], оценки выполнены в каждом тематическом разделе для отдельных отраслей и видов деятельности. Это соответствует рекомендациям нового стандарта.

Таблица 1

Содержание ключевых понятий в стандартах разработки стратегий регионов-субъектов РФ

в 2007 и 2017 гг. (составлено по: [1; 6])

№ Понятия Содержание понятий в стандартах

2007 2017

1 Внешние факторы развития Факторы, не зависящие от действий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и коммерческих организаций условия, оказывающие существенное влияние на развитие субъекта Российской Федерации. К внешним факторам рекомендуется относить: макроэкономическую ситуацию в Российской Федерации; действия федеральных органов исполнительной и законодательной власти, оказывающие влияние на развитие субъекта Российской Федерации; экономико-географическое положение субъекта Российской Федерации в федеральном округе, стране и мире; степень включенности в систему глобальных товарных, информационных и финансовых обменов. Совокупность макроэкономических

явлений и процессов, оказывающих существенное влияние на субъект Российской Федерации и не зависящих от деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации

2 Внутренние факторы развития Факторы - ресурсы и потенциал, на базе которых субъект Российской Федерации основывает свою Стратегию и реагирует на различные изменения внешних факторов. К внутренним факторам рекомендуется относить: природно-ресурсный потенциал субъекта Российской Федерации; демографическую ситуацию и человеческий потенциал; сложившуюся систему расселения; инфраструктурную обеспеченность территории субъекта Российской Федерации (в т. ч. обеспеченность электроэнергетической инфраструктурой); сложившуюся структуру экономики (отраслевая, корпоративная, существующие либо возможные кластеры) и существующие тренды развития; конкурентоспособность экономики субъекта Российской Федерации; этнокультурную ситуацию и межнациональные отношения в субъекте Российской Федерации. Ресурсы, потенциал и конкурентные преимущества субъекта Российской Федерации, обеспечивающие его стратегическое развитие

3 Риски Направления и факторы, из-за которых прогнозируется существенное ухудшение социально-экономической ситуации в субъекте Российской Федерации. Факторы, которые имеют потенциально негативное воздействие на развитие субъекта Российской Федерации и при определённом развитии событий могут привести к ухудшению социально-экономической ситуации в субъекте Российской Федерации

В стандарте 2007 г. [6] были перечислены основные рекомендуемые тематические разделы, в новом стандарте [1] - кардинально изменена структура: расширена тематика, включены новые важные разделы - направления развития научно-инновационной сферы и стратегия пространственного развития. Введены специальные разделы - развития человеческого капитала и социальной сферы; рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности, основные направления развития межрегиональных и внешнеэкономических связей. Новая тематическая структура стратегии представляется более адекватной разнообразию важнейших вопросов развития регионов.

В структуру Стратегии в соответствии с рекомендациями 2017 г. могут включаться следующие тематические разделы [1]:

1. Вводная часть, включающая аналитический блок;

2. Приоритеты, цели и задачи социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

3. Сценарии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

4. Основные направления развития человеческого капитала и социальной сферы субъекта Российской Федерации;

5. Основные направления экономического развития субъекта Российской Федерации;

6. Основные направления развития научно-инновационной сферы субъекта Российской Федерации;

7. Основные направления рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности субъекта Российской Федерации;

8. Основные направления развития межрегиональных и внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации;

9. Основные направления пространственного развития субъекта Российской Федерации;

10. Заключительная часть, отражающая блок по комплексу мер реализации Стратегии;

11. Приложения.

12. Дополнение 2018 г.[2]: новый раздел - кадровое обеспечение и два приложения:

1) Примерный перечень показателей, рекомендуемых для включения в разделы Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации [3]:

• Развитие человеческого капитала и социальной сферы

• Экономическое развитие

• Развитие научно-инновационной сферы

• Рациональное природопользование и охрана окружающей среды

• Развитие межрегиональных и внешнеэкономических связей

• Пространственное развитие (в разрезе субъекта Российской Федерации и муниципальных образований)

• Кадровое обеспечение экономики субъекта Российской Федерации

2) План мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития - специальная форма (таблица) для заполнения [4].

Анализ действующих региональных стратегий показал, что их содержание трудно сопоставимо по наличию рекомендованных и дополнительных разделов, по их названиям. Первое, что бросается в глаза - отсутствие разделов о пространственном развитии регионов, редкие региона вводили в стратегии подобные разделы. Это во многом объясняет и слабое картографическое обеспечение региональных стратегий [9-10]. Карта не является обязательным элементом при оформлении региональных стратегий в мире и в нашей стране [9-10]. А ведь только карта может дать «пространственное представление» о регионе, местах размещения новостроек, пространственных моделях развития региона (каркасах, кластерах, районировании и др.) [8]. С введением в региональные стратегии разделов пространственного развития картографическое оформление становится обязательным. В новом стандарте 2017 г. есть специальное упоминание о картах. Приводим текст дословно [8, с.13]: «Картографические материалы раздела подготавливаются на цифровой топографической основе СТП субъекта РФ в масштабе, необходимом для уровня детализации (от 1: 100 000 до 1:500 000 и более)». Указание на топографическую основу для карт стратегического планирования ошибочно, на этой основе выполняются проектные карты территориального планирования - Схемы ТП регионов-субъектов РФ и муниципальных районов, а также генеральные планы городов и сельских поселений. Заметим, что использование карт разных классов и видов - это методический приём разработчиков, а в стратегию включаются только специальные карты, близкие к схемам - наглядные и достаточно простые для иллюстрации положений стратегии, ведь эти карты рассчитаны на обычного пользователя, читателя (общественность).

В новом стандарте [1] процесс разработки Стратегии рекомендуется проводить в рамках следующих основных блоков (осуществляется в несколько последовательных этапов):

• аналитический блок;

• блок целеполагания;

• блок «целевой сценарий»;

• блок «ресурсное обеспечение реализации Стратегии».

На рис. 2 представлен вариант алгоритма разработки региональной стратегии. Разработка стратегии начитается с диагностики региональных проблем [11], от понимания сущности ключевых проблем региона и их актуальности делается логичный переход к «дереву целей» и далее - анализ внутренних и внешних факторов (стратегический анализ несколькими методами/приёмам). В этой части разработки стратегии важно опираться на концепцию устойчивого развития, в частности - систему индикаторов устойчивого развития, в том числе адаптированных к условиям страны и региона [14]. Разработка сценариев развития предполагает выбор наиболее безопасного варианта развития (движения вперед, к целям). Процесс разработки заканчивается определением механизмов реализации разработанной стратегии. А далее - мониторинг реализации региональной стратегии, пересмотр, актуализация стратегий по алгоритму. Процесс работы над стратегией бесконечен, и предполагает активное участие общественности [13].

Список литературы

1. Методические рекомендации по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации (утв. 23 марта 2017 г.). - http://economy.gov.ru/minec/about/structure/ depstrateg/20160714

2. Приказ Минэкономразвития России от 07.09.2018 № 480 «О внесении изменений в Методические рекомендации по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 23 марта 2017 г. № 132». - https://legalacts.ru/doc/prikaz-minekonomrazvitija-rossii-ot-07092018-n-480-o-vnesenii/

3. Приложение № 1 к Методическим рекомендациям по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации от 23 марта 2017 г. № 132. Примерный перечень показателей, рекомендуемых для включения в разделы Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. - https://legalacts.ru/doc/prikaz-minekonomrazvitija-rossii-ot-23032017-n-132-ob-utverzhdenii/#100173

7.

Разработка механизмов реализации стратегии

1.

Выявление и диагноз проблем

регионального развития _

Выявление подпроблем

6.

Выбор целевого сценария и

определение приоритетных направлений развития

Выявление подпроблем

1 (ра-

Определение " VvV, *»., Определение

подцели подцели г

развития развития

Определение спределение

конкретных частных 2. конкретных частных

задач Определение J задач

цели * *•»'*•' •'.'*• •'.'■'»

социально-

улд экономического развития

'ШШШ региона \ \

Дерево цепей

5.

Оценивание последствий

реализации сценариев(оценка рисков) и анализ ресурсных возможностей

4.

Разработка

вариантов (2-3-х

сценариев)

стратегии развития региона

3.

Анализ внешних и внутренних факторов

развития региона

Рисунок 2.

Этапы и последовательность разработки стратегии социально-экономического развития

региона (рис. 6 в [7])

Приложение № 2 к Методическим рекомендациям по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации от 23 марта 2017 г. № 132. План мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития. - https://legalacts.ru/doc/prikaz-minekonomrazvitija-rossii-ot-23032017-n-132-ob-utverzhdenii/#100173

Стратегия социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года, 2015. - http://tatarstan2030.ru/UserFiles/Files/ Strategy_RT_1205.pdf; http://tatarstan2030.ru/content1; http://tatarstan2030.ru/content237 (о стратегии, материалы обоснования стратегии).

Требования к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Приложение к приказу Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. № 4. - https://internet-law.ru/stroyka/text/49973/

Яковлева С.И. Стратегическое планирование регионов и городов: учеб. пособие. 3-изд. - Тверь: Твер. гос. ун-т, 2015. -http://texts.lib.tversu.ru/texts/E0R/ucheb/12747d/01_start.html.

Яковлева С.И. Пространственные модели в стратегиях социально-экономического развития регионов России // Псковский ре-гионологический журнал. 2014. - № 17. - С. 3-16. - http://elibrary.ru/item.asp?id=21805265

9. Яковлева С.И. Картографическое обеспечение региональных стратегий России // Региональные исследования. 2015. - № 4 (50). -С. 42-48. - http://media.geogr.msu.ru/RI/RI_2015_04(50).pdf

10. Яковлева С.И. Картографическое обеспечение зарубежных региональных стратегий // Псковский регионологический журнал. 2016. - № 25 (1). - С. 122-133. - http://elibrary.ru/item.asp?id=25984143

11. Яковлева С.И. Проблемные разделы региональных стратегий: аналитический обзор // Экономика нового мира. 2016. - № 4. -С. 79-86. - https://elibrary.ru/item.asp?id=29830443

12. Яковлева С.И. Угрозы, вызовы, риски и проблемы как важные категории стратегического планирования регионов // Псковский регионологический журнал. 2017. - №31 (3). - С. 3-18. - https://elibrary.ru/item.asp?id=30281224

13. Яковлева С.И. Участие общественности в стратегическом планировании региона: опыт земли Северный Рейн-Вестфалия, Германия // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 13 / РАН, ИНИОН. Отд. науч. сотрудничества; Отв. ред. В.И. Герасимов. - М., 2018. - Ч. 1. - С. 740-743. - http://ukros.ru/archives/16571

14. Яковлева С.И. Стратегическое планирование и мониторинг устойчивого развития: опыт России и Белоруссии // Большая Евразия: Развитие, безопасность, сотрудничество. Ежегодник. Вып. 2. Ч. 1 / РАН. ИНИОН. Отд. науч. сотрудничества; Отв. ред. В.И. Герасимов. - М., 2019. - С. 183-191. - http://ukros.ru/archives/19718