CC BY
47
8. Дмитриева Г.К. История науки международного частного права // История юридических наук в России. М.: МГЮА, 2009. С. 252-285.
References
1. Bakhin S.V International Component of the Russian Legal System // Jurisprudence. 2007. No. 6. P. 126-137.
2. Problems of Unification of Private International Law: monograph / resp. ed. A.L. Ma-kovsky, I.O. Khlestova M.: "IZiSP", "Jurisprudence", 2012. 263 p.
3. Abdullin A.I. The Question of Unification in Private Iternational Law // Jurisprudence. 1998. No. 1. P. 184-185.
4. International Private Law: Textbook / L.P. Anufrieva, K.A. Bekyashev, G.K. Dmi-trieva and others; Resp. ed. G. K. Dmitriev. 2nd ed., Rev. M.: TK Velbi, Publishing house Prospect, 2004. 688 p.
5. Nikiforov V.A. United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL) and the Unification of International Trade Law // Bulletin of Tambov University. Series: Humanities. 2008. No. 6. Р. 343-349.
6. Monakhov A.B., Konkina YuA. Role of Principles of International Commercial Contracts of UNIDROIT in the Regulation of International Commercial Relations // Bulletin of Baltayskogo Federal University. Kant Series: Humanities and social sciences. 2008. No. 9. P. 13-18.
7. Unification and Harmonization in Private International Law. Questions of Theory and Practice: monograph / resp. editor G.K. Dmitrieva, M.V. Mazhorina. M.: Norm: INFRA-M, 2016. 138 р.
8. Dmitrieva G.K. History of Science of Private International Law // History of legal sciences in Russia. M.: Moscow State Law Academy, 2009. Р. 252-285.
В T
УДК 341.231.14 t
а т
М.Ф. Косолапов I I
о
АКТЫ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ В
ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО О
В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ ПРАВА t
СОВЕТА ЕВРОПЫ И ИХ ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ 1
В НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ О
й а
Введение: Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская 1 комиссия) является независимым консультативным органом Совета Европы, пре- U следующим цель углубления и изучения правовых систем государств-участников, с j, возможностью дальнейшего их сближения; претворения в жизнь принципов демокра- ( тии и правового государства и исследования проблем функционирования, укрепления 9 и развития демократических институтов. Для достижения этого ею принимается 2 целый ряд актов, адресованных не только государствам-участникам, но и широкому Е кругу субъектов международного права. Цель: установление роли и значения актов
© Косолапов Михаил Федорович, 2019
Кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Kosolapov Mikhail Fedorovich, 2019
Candidate of law, Associate Professor, International law department (Saratov State Law Academy) 117
Комиссии в системе источников права Совета Европы и в рамках национальных правовых систем. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач: изучение, обобщение и анализ практики работы Венецианской комиссии в сфере разработки и принятия заключений и иных актов; определение правового значения данных актов для практики Европейского суда по правам человека и национальной судебной системы РФ. Методологическая основа: аналитический, логический, формально-юридический, сравнительно-правовой и др. Результаты: выявлены основные подходы к выработке мнений Венецианской комиссии, предпринята попытка определения роли данных актов для международной и внутригосударственной практики; раскрыты предпосылки формирования международных стандартов при разработке данных актов. Выводы: проведенное исследование позволяет охарактеризовать акты Венецианской комиссии как важный источник правовой информации; формируемые в результате деятельности Венецианской комиссии мнения направлены на дополнение и дальнейшее развитие действующих европейских стандартов, поэтому составляют их неотъемлемую часть; в силу рекомендательного характера актов Комиссии государства обладают определенной свободой относительно объема и порядка реализации содержащихся в них правовых позиций на внутригосударственном уровне
Ключевые слова: Совет Европы, Европейская комиссия за демократию через право, конституционное сравнительное право, мнения Венецианской комиссии, правовая система Российской Федерации.
M.F. Kosolapov
ACTS OF THE EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW IN THE SYSTEM OF LEGAL SOURCES OF THE COUNCIL OF EUROPE AND THEIR IMPLEMENTATION § IN THE NATIONAL LEGAL SYSTEMS
S Background: the European Commission for Democracy through Law (Venice
* Commission) is an independentAdvisory body of the Council of Europe aimed at deepening ? and studying the legal systems of the State parties bringing them closer; implementing the | principles of democracy and the rule of law and researching functioning, strengthening | and developing democratic institutions. In order to achieve these goals, a number of acts J addressed not only to State parties but also to a wide range of international law subjects § have been adopted. Objective: establishing the role and significance of the Commission's | acts in the system of sources of law of the Council of Europe and in national legal systems. | Achieving this goal involves the following tasks: study, synthesis and analysis of the >g practice of the Venice Commission in the sphere of development and adoption of resolutions | and other acts; determination of the legal significance of these acts for the practice of the s European court of Human Rights and the national judicial system of the Russian Federation. | Methodology: analytical, logical, formal legal, comparative legal methods, etc. Results: the 2 main approaches to the development of the views of the Venice Commission are identified, 1 an attempt is made to determine the role of these acts for international and domestic
0
§ practice; the prerequisites for the formation of international standards in the development § of these acts are revealed. Conclusions: the study allows us to characterize the acts of the
1 Venice Commission as an important source of legal information; the opinions formed as | a result of the activities of the Venice Commission are aimed to complete and develop the m existing European standards, and therefore become an integral part of them; by virtue of
the recommendatory nature of the Commission's acts, States have some freedom with regard to the scope and manner of implementation of the legal positions, contained therein, at the domestic level.
Key-words: Council of Europe, European Commission for Democracy through Law, constitutional comparative law, opinions of the Venice Commission, legal system of the 118 Russian Federation.
В работах, посвященных вопросам деятельности Совета Европы, авторы, как правило, либо вообще не затрагивали деятельность Европейской комиссии за демократию через право (далее — Венецианская комиссия или ВК), либо ограничивались лишь общей характеристикой данного органа, не рассматривая характерные черты принимаемых ею актов и их место в структуре права Совета Европы. Это можно объяснить особенностью правовой природы ВК, ее консультативным статусом1.
В последнее время ситуация несколько изменилась. В отечественной науке наметилась достаточно устойчивая тенденция к включению актов ВК в структуру действующего международного стандарта. В своих работах А.И. Ковлер [1; с. 22] и Т.Н. Нешатаева [2; с. 47-60], анализируя действующий международный стандарт независимого и справедливого правосудия, помимо традиционных его элементов обращают внимание на содержание заключений и докладов по данным вопросам, принятых Европейской комиссией за демократию через право. Аналогичной точки зрения придерживается и В.И. Лафитский, отмечая, что «к настоящему времени Венецианской комиссией ...сформирован достаточно обширный свод стандартов избирательного законодательства» [3; с. 19]. С точки зрения С.Н. Егорова, отсутствие юридического обязательства для государств следовать предписаниям ВК не препятствует последним быть фундаментом для будущих международных соглашений и внутригосударственных актов [4; с. 23].
Некоторую сложность при анализе деятельности Комиссии и рассмотрении правовой природы ее актов вызывает лаконичность документов, регламентирующих механизм ее работы в отношении порядка проведения экспертизы законодательства, используемые подходы к толкованию норм международного и внутригосударственного права, и процесса принятия ее актов.
В Уставе ВК отмечается (п. 2 ст. 3), что в рамках своих полномочий Комиссия может давать заключения, а в п. 2 ст. 9 Регламента2 содержится указание на «другие документы», принимаемые ВК. Исходя из содержания п. 1 ст. 3 Устава и положений других документов3! данную группу образуют доклады, исследования, проекты законов и международных соглашений. В нее можно также включить ежегодные отчеты ВК о своей работе и основных направлениях будущей деятельности, предоставляемые согласно ст. 7 Устава Комитету Министров СЕ4.
1 См.: Правовую основу ее деятельности составляют не договорные положения, а резолюции е Комитета Министров СЕ, которые, имея особый статус (Statutory Resolution), все же относят- 1 ся к категории актов «вторичного» права. См.: Statutory Resolution No. (93)28 on partial and • enlarged agreements. Adopted by the Committee of Ministers on 14 May 1993 at its 92nd Session; if RESOLUTION (90) 6 ON A PARTIAL AGREEMENT ESTABLISHING THE EUROPEAN COM- 1 MISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW (Adopted by the Committee of Ministers on 10 May ) 1990 at its 86th Session); Resolution RES (2002) 3 Adopting the Revised Statute of the European 2 Commission for Democracy through Law (CDL(2002)027-e). URL: http://www.venice.coe.int (дата 9 обращения: 09.06.2018).
2 См.: Пересмотренный Регламент Работы Комиссии, принятый Венецианской комиссией на 50-й пленарной сессии (Венеция, 8-9 марта 2002). URL: http://www.izak.ru (дата обращения: 10.05.2017).
3 См., например: Рекомендации по методам работы Венецианской комиссии (принятые Венецианской Комиссией на 84-м пленарном заседании 2010 г.). URL: http://www.izak.ru (дата обращения: 12.05.2018).
4 См.: Annual report of activities 2016. European Commission for Democracy through Law. (CDL-RA(2016)001). URL: http://www.venice.coe.int (дата обращения: 18.05.2018). И9
Как показывает деятельность Комиссии, этот перечень дополняется такими актами как: кодексы (своды рекомендательных норм)5, регламенты и декларации®.
Предоставление юридических консультаций в форме заключений по законопроектам или действующему законодательству является важным направлением деятельности Комиссии7! Целью обращения является проверка соответствия законодательного акта положениям конституции государства и/или стандартам, принятым в европейских государствах8.
Особый статус, как представляется, имеют заключения «amicus curiae», которые готовятся по запросам конституционных судов и Европейского суда по правам человека. В данном случае вопрос, который выносится на обсуждение ВК, требует сравнительно-правового анализа положений конституционного и международного права [5; с. 11]. Так, в целях устранения неопределенности в трактовке положений Конституции Молдовы (ст. 78.5 и 85.3), Конституционный суд в 2009 г. обратился к ВК с просьбой предоставить мнение о порядке роспуска Парламента в случае, если он, после повторных выборов, не смог избрать Президента Республики. В данном Заключении ВК не только выразила свое мнение по поставленным Судом вопросам, но и обратила внимание на необходимость конституционной реформы с целью избежать политических кризисов в будущем9.
Принятие заключений ВК связано с попыткой разрешения конкретной правовой проблемы государства, однако, в ряде случаев выводы ВК могут иметь значение для более широкого круга субъектов. Показательными в этом плане являются заключения «amicus curiae» в ответ на обращение ЕСПЧ. В данном случае обращение ЕСПЧ преследует цель проведения общего сравнительно-правового исследования. К примеру, при рассмотрении жалобы «Rywin v. Poland»11! Европейский суд столкнулся с необходимостью объяснить механизм действия пре-g зумпции невиновности в ситуации, когда деяния лица, расследуемые в порядке ? уголовного судопроизводства, одновременно явились предметом расследования я парламентской комиссии, выводы которой были преданы гласности ранее и мог-| ли повлиять на решение по данному делу11! При подготовке заключения ВК не i ограничилась рассмотрением модели правового регулирования работы соответ-| ствующих комитетов в Польше, была проанализирована аналогичная практика
го
^ _
го
1 5 См.: Code of good practice in electoral matters (CDL-AD(2002)023rev). URL: http://www.
¥ venice.coe.int (дата обращения: 18.05.2018).
I 6 См.: Interpretative Declaration on the Stability of the Electoral Law adopted by the Council for
I Democratic Elections at its 15th meeting (Venice, 15 December 2005) and the Venice Commission at its 65th plenary session (Venice, 16-17 December 2005) (CDL-AD(2005)043-e). URL: http://www. ° venice.coe.int (дата обращения: 13.05.2018).
g 7 Согласно п. 2. ст. 3 Устава ВК, с запросом могут обратиться органы государства-участника
& (парламенты, правительства, главы государств), главные органы Совета Европы, а также между-| народные организации и структуры, принимающие участие в работе Комиссии (ЕС, ОБСЕ и т.д.). о 8 См.: Opinion on the Draft Federal Law amending the Federal Law «on General Principles govern-
>g ing the Organisation of Legislative (Representative) and Executive State Authorities of Constituent S Entities of the Russian Federation» and the Federal Law "on Fundamental Guarantees of Russian ° Federation Citizens' Electoral Rights and Right to Participate in a Referendum" adopted by the § Commission at its 61st Plenary session (Venice, 3-4 December 2004) CDL-AD(2004)042-e. URL: " http://www.venice.coe.int (дата обращения: 11.06.1918).
! 9 См.: Amicus Curiae Brief for the Constitutional Court of Moldova on the Interpretation of
J Articles 78.5 and 85.3 of the Constitution of Moldova (CDL-AD (2010)002-e). URL: http://www. venice.coe.int (дата обращение: 26.05.2018).
10 См.: «Rywin v. Poland» (Applications nos. 6091/06, 4047/07 and 4070/07) 18 February 2016. URL: http://hudoc.echr.coe.int (дата обращения: 13.06.2018). Заявитель утверждал, что в отношении него был нарушен принцип презумпции невиновности, так как доклад парламентского комитета по расследованию признал факт коррупции задолго до вынесения приговора суда.
11 См.: Amicus Curiae brief in the case of Rywin v. Poland (Applications Nos 6091/06, 4047/07, 4070/07) pending before the European Court of Human Rights (on Parliamentary Committees of inquiry) adopted by the Venice Commission at its 98th plenary session (Venice, 21-22 March 2014)
120 CDL-AD (2014)013-e. URL: http://www.venice.coe.int (дата обращения: 13.06.2018).
работы подобных органов целой группы государств. Основываясь на практике работы парламентских комитетов, ВК была выявлена «лучшая модель», исходя из которой, были предложены пути решения возникшей правовой проблемы. Аналогичное значение имеет и заключение по запросу ЕСПЧ 2005 г., когда пред ВК были поставлены вопросы, касающиеся практики финансирования национальных политических партий из-за рубежа в европейских государствах, и насколько установление запрета можно считать допустимым в демократическом обществе12! Таким образом, результаты подобных исследований, положенные в систему аргументации ЕСПЧ, посредством его правовых позиций приобретают общий характер и могут представлять несомненный интерес для всех государств-участников.
Помимо этого, согласно Рекомендации по методам работы Венецианской комиссии1^ исследования, проводимые в рамках Научного совета, должны быть посвящены не только действующему европейскому законодательству и стандартам, но и их развитию. Они, как правило, содержат сравнительный анализ соответствующего законодательства и практики государств-членов. Проведение сравнительно-правовых исследований по вопросам, относящимся к ведению ВК, позволяют выявить общие подходы в правовой и правоприменительной практике государств, установить общеевропейский консенсус, что, в конечном итоге, может свидетельствовать о наличии соответствующего общеевропейского стандарта. Обращение к сравнительно-правовым исследованиям может способствовать выявлению правовых пробелов в законодательстве [6; с. 165], а также обмену опытом в области конституционного законодательства между странами-участницами, способствовать гармонизации, «правовому выравниванию» национального законодательства государств-участников.
Обращение к документам, разработанным ВК, часто можно встретить в практике Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ или Европейский суд), что представляется вполне закономерным, исходя из общности стоящих перед органами Совета Европы целей и задач. В тексте ряда своих постановлений ЕСПЧ неоднократно указывал, что, при рассмотрении жалоб, он учитывает все многообразие действующих международно-правовых документов, принятых в рамках Совета Европы, в том числе и не обладающих обязательной силой14. Относящиеся к этой группе исследования, проводимые ВК, могут выступать для Суда (как и для иных органов СЕ) в качестве полезного руководства в его деятельности15.
В большинстве случаев обращение ЕСПЧ к рассматриваемым документам связано с рассмотрением вопросов избирательного права и деятельности поли-
12 См.: Opinion on the Prohibition of Financial Contributions to Political Parties from Foreign ) Sources (amicus curiae opinion for the European Court of Human Rights) adopted by the Venice 2 Commission at its 66th Plenary Session (Venice, 17-18 March 2006) CDL-AD (2006)014-e. URL: 99 http://www.venice.coe.int (дата обращения: 11.06.2017). ш
13 См.: Рекомендации по методам работы Венецианской комиссии (Принято Венецианской комиссией на 84-м пленарном заседании. Венеция, 15-16 октября 2010 г.) (CDL (2010) 034). URL: http://www.izak.ru (дата обращения: 13.06.2018).
14 См.: «Demir and Baykara v. Turkey» (Application no. 34503/97) 12 November 2008. URL: https://hudoc.echr.coe.int (дата обращения: 05.09.2018).
15 См.: «Yabloko Russian United Democratic Party and Others v. Russia» (Application no. 18860/07) 8 November 2016. URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-160020 (дата обращения: 02.09.2018). 121
тических партий1^ независимости судебной власти; свободы собраний и свободы выражения мнения1! В постановлениях присутствуют ссылки на весь спектр принимаемых Комиссией актов: исследования (доклады), заключения, а также кодифицированные акты. Ссылки делаются как дословно, по аналогии с другими нормативными документами, так и на отдельные выводы или оценки ВК.
Различны и цели обращения ЕСПЧ к документам ВК. В некоторых случаях ЕСПЧ делает ссылку на акты ВК с целью показать идентичность подходов обоих органов к пониманию рассматриваемой ситуации и тем самым усилить формируемую им правовую позицию по делу. Заключения ВК по законопроектам и действующему законодательству могут быть использованы Европейским судом по правам человека в качестве экспертной оценки сложившейся правовой или фактической ситуации в странах в случае рассмотрения вопроса о возможном нарушении обязательств18. Помимо этого ЕСПЧ неоднократно отмечал, что использует документы консультативных органов Совета Европы, включая результаты работы Европейской комиссии за демократию через право, в качестве правового ориентира при толковании норм Конвенции 1950 г., в целях определения точного объема гарантируемых ею прав и свобод19.
В отсутствии четко выраженной позиции ЕСПЧ относительно механизма его работы с актами ВК, достаточно сложно сделать конкретные выводы о том, какое место занимают акты ВК в системе международных источников, используемых судом, и проводит ли Суд какую-либо дифференциацию между актами Комиссии. Анализ постановлений свидетельствует об отсутствии какого-либо единого подхода к изложению актов ВК или выраженных ею мнений в структуре постановлений ЕСПЧ20! Прямое цитирование или ссылки на документы ВК содержатся, как правило, в разделе «факты», но в различных подгруппах: «документы Совета Европы» (например, цитирование доклада (исследования) наряду с положениями Статута СЕ и резолюциями ПАСЕ)21, «соответствующие международные документы», а также «сравнительное право»22 и «иные применимые к делу материалы»23.
| 16 См.: «Ciloglu and Others v. Turke» (Application no. 73333/01) 6 March 2007; «Basque
I Nationalist Party — Iparralde Regional Organisation v. France» (Application no. 71251/01) 7 June 2007; «Russian Conservative Party of Entrepreneurs and Others v. Russia» (Applications £ nos. 55066/00 and 55638/00) 11 January 2007. URL: http://hudoc.echr.coe.int (дата обращения:
I 01.06.2018).
| 17 См.: «Vyerentsov v. Ukraine» (Application no. 20372/11). 11 April 2013; «Novikova and others
| v. Russia» (Applications nos. 25501/07, 57569/11, 80153/12, 5790/13 and 35015/13) 26 April 2016. о URL: http://hudoc.echr.coe.int (дата обращения: 01.06.2018).
>g 18 См.: «Novikova and others v. Russia» (Applications nos. 25501/07, 57569/11, 80153/12, 579
S 0/13 and 35015/13) 26 April 2016. URL: http://hudoc.echr.coe.int (дата обращения 01.06.2018). ° 19 См.: «Demir and Baykara v. Turkey» (Application no. 34503/97) 12 November 2008 § 74-75.
§ URL: http://hudoc.echr.coe.int/rus?i=001-89558 (дата обращения: 01.06.2018). " 20 См.: Помимо текста постановления обращение к документам ВК также можно встретить
! в прилагаемых к ним особых мнений судей. Например, «Hirst v. the United Kingdom (no. 2)»
§ (Application no. 74025/01) 6 October 2005. URL: http://hudoc.echr.coe.int/rus?i=001-70442 (дата обращения 01.06.2018).
21 См.: «Karacsony and Others v. Hungary» (Applications nos. 42461/13 and 44357/13) 17 May 2016. URL: http://hudoc.echr.coe.int (дата обращения 03.09.2018).
22 «Szabo and Vissy v. Hungary» (Application no. 37138/14) 12 January 2016; «Georgian Labour Party v. Georgia» (Application no. 9103/04) 8 July; «Yabloko Russian United Democratic Party and Others v. Russia» (Application no. 18860/07) 8 November 2016. URL: http://hudoc.echr.coe.int (дата обращения 02.09.2018).
23 «Novikova and others v. Russia» (Applications nos. 25501/07, 57569/11, 80153/12, 5790/13 a 122 nd 35015/13) 26 April 2016. URL: http://hudoc.echr.coe.int (дата обращения 01.06.2018).
Причиной отнесения документов ВК к различным разделам и подразделам постановлений ЕСПЧ могут быть чисто техническими: особенность природы изложенной в документе информации; соображения удобства в изложении для суда или восприятия правовой информации для читателя. Например, обращение к результатам сравнительно-правового исследования законодательства стран-участниц, проводимого ВК, имеет некоторые отличия от заключений Комиссии, в которых констатируется факт соответствия или отступления законодательства государства от действующих общеевропейских стандартов. Однако таким образом не всегда можно объяснить отнесения того или иного документа ВК к определенной группе. В этом плане показательно Постановление «Yabloko Russian United Democratic Party and Others v. Russia», в котором ЕСПЧ в разделе «соответствующие международные документы» первоначально цитирует положения Кодекса добросовестной практики в сфере политических партий, принятого на 77 пленарном заседании Комиссии24, выделяя его отдельно, а вслед за ним в разделе «иные относимые документы и мнения» он обращается к целому ряду докладов, принятых ВК по вопросам функционирования политических партий25. Подобная дифференциация, возможно, не случайна. Можно предположить, что Европейский Суд по правам человека тем самым старается выделить из общей массы анализируемых им документов Комиссии именно кодифицированный акт ВК. Относительно группы «иных документов» можно сказать, что ее образуют документы, в которых Комиссия изложила свои рекомендации или дает пояснения относительно надлежащей практики, основываясь в первую очередь на анализе национального законодательства государств-участников или опираясь на международную практику. Однако это только предположение
Однозначный вывод можно сделать только в отношении того, что отсутствие у актов ВК юридически обязывающего характера не порождает обязанности ЕСПЧ последовательно придерживаться предписаний или выводов ВК. Документы ВК, как и другие рекомендательные акты органов Совета Европы, необходимо отнести не к основному, а скорее дополнительному (вспомогательному) источнику правовой информации для Суда, несмотря на то, что в ряде случаев они оказывают существенное влияние на принимаемое Судом решение.
Как представляется, особое значение для ЕСПЧ имеют заключения, «amicus curiae», подготавливаемые Комиссией по его запросам в силу п. 2. ст. 36 Конвенции 1950 г.26 Несмотря на то, что факт обращения Суда в ВК не отменяет рекомендательный характер даваемых ей заключений, наличие прямой заинтересованности в получении ответов на конкретные правовые вопросы делает эти заключения более значимыми для ЕСПЧ.
24 См.: Code of Good Practice in the field of Political Parties. Adopted by the Venice Commission ) at its 77th Plenary Session (Venice, 12-13 December 2008) CDL-AD(2009)002. URL: http://www. 2 venice.coe.int (дата обращения: 02.09.2018). £3
25 См., например: Доклад Венецианской комиссии об участии политических партий в вы- ш борах, утвержденный Венецианской комиссией на ее 67-м пленарном заседании (Венеция, 9-10 июня 2006 г.) CDL-AD(2006)025. URL: http://www.venice.coe.int (дата обращения: 05.09.2018).
26 См.: Amicus Curiae Opinion (Proceedings before the European Court of Human Rights) on the nature of proceedings before the Human Rights Chamber and the Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina adopted by the Commission at its 63rd plenary session (Venice, 10-11 Jun e 2005) (CDL-AD(2005)020-e); Amicus curiae brief for the European Court of Human Rights in the case of Berlusconi v. Italy, adopted by the Venice Commission at its 112th Plenary Session (Venice, 6-7 October 2017) (CDL-AD(2017)025-e). URL: http://www.venice.coe.int (дата обращения: 01.06.2018). 123
Вместе с тем наличие у Суда свободы усмотрения в отношении актов ВК не означает наличия зеркального права у ВК, наоборот, при формировании своих рекомендаций и выводов Комиссия обязана неукоснительно следовать положениям Конвенции 1950 г. в интерпретации Европейского Суда по правам человека.
Таким образом, между ЕСПЧ и Венецианской комиссией происходит перманентный процесс обмена правовой информацией в целях достижения общих целей Организации. Доминирование позиций ЕСПЧ позволяет избежать возможности расхождения практики этих двух органов.
Использование актов ВК также характерно и для внутригосударственной судебной системы, в первую очередь в рамках конституционного правосудия. Правовая природа Европейского Суда по правам человека и конституционных судов в значительной степени различается, вместе с тем анализ решений Конституционного Суда РФ свидетельствует об общности подходов этих двух судебных органов к использованию документов Венецианской комиссии, однако, практику КС РФ в этой области нельзя назвать столь же разнообразной и системной.
В подавляющем числе случаев документы ВК упоминаются в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (далее — КС РФ) в связи с рассмотрением жалоб на нарушения избирательных прав и проверки конституционности законодательства о выборах, деятельности политических партий, свободе мирных собраний27. В связи с этим все основные выводы о действии стандартов ВК в рамках осуществления конституционного правосудия в основном будут основываться на стандартах этой группы.
В практике КС РФ преобладают ссылки на кодифицированные акты Комиссии (например: Свод рекомендательных норм при проведении выборов)28! Несколько реже встречаются ссылки на проводимые ВК исследования29 и заключения в отношении законодательства стран-участниц30! При этом Конституционный
" 27 См., например: Постановление Конституционного суда РФ № 11-П от 15 апреля 2014 г.
§ «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального закона „Об основных
¥ гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде-
¡1 рации" в связи с запросом Законодательного Собрания Владимирской области; Определение | конституционного Суда РФ № 485-О от 4 апреля 2013 г. „По жалобе гражданина Навального Алексея Анатольевича на нарушение его конституционных прав положениями части 1 статьи ° 3.5 и части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонаруше-
| ниях"». URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 12.06.2018).
28 См., например: Определение конституционного Суда РФ № 1058-0 от 5 июня 2012 г. «По ä жалобе гражданки Пеуновой Светланы Михайловны на нарушение ее конституционных прав 8 пунктом 1 статьи 36 Федерального закона „О выборах Президента Российской Федерации"».
>g URL: / http://www.ksrf.ru (дата обращения: 12.06.2018).
S 29 См.: мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С.Бондаря к Поста-
° новлению Конституционного Суда РФ № 9-П от 19 февраля 2018 г. «По делу о проверке консти-§ туционности части 5 статьи 2 Федерального закона „О гарантиях пенсионного обеспечения для ^ отдельных категорий граждан", пункта 5 статьи 15 и пункта 7 статьи 20 Закона Российской 1 Федерации „О статусе судей в Российской Федерации" в связи с запросом Промышленного
i районного суда города Смоленска». URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 12.06.2018).
30 См.: особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярослав-цева к Постановлению Конституционного Суда РФ № 10-П от 8 апреля 2014 г. «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона „О некоммерческих организациях", части шестой статьи 29 Федерального закона „Об общественных объединениях" и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда „Костромской центр поддержки общественных инициатив", граждан Л.Г. Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкечева». URL: http://www.ksrf.ru (дата 124 обращения: 12.06.2018).
Суд прибегает как к прямому цитированию текста документа31, так и к ссылкам только на вывод, без какой-либо детализации32.
Обращение Конституционного Суда РФ к документам ВК, как правило, продиктовано следующими целями: использование мнения Комиссии в качестве дополнительного довода в обоснование выработанной им, на основе конституционных норм правовой позиции, для разъяснения смысла и значения текста Конституции РФ, а также выявления конституционно-правового смысла проверяемого закона или его нормы [7; с. 11]. Правовые позиции ВК можно встретить в качестве аргумента и в особых мнениях судей Конституционного Суда33.
В тексте решения Суд определяет группу, в рамках которой цитируются правовые позиции ВК или делается ссылка на соответствующий документ (наряду с актами договорного права, интерпретирующими их правовыми позициями ЕСПЧ, актами мягкого права) как на международные избирательные стандарты34. В Постановлении от 19 апреля 2016 г. № 12-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу „Анчугов и Гладков против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации» Конституционный суд РФ отнес акты ВК к «иным документам», в совокупности с рекомендациями Комитета Министров СЕ и ПАСЕ35.
Для понимания роли актов ВК в рамках правовой системы РФ несомненный интерес представляет Определение Конституционного Суда РФ от 7 июля 2016 г., принятое по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности п. 1 ст. 30 Федерального закона РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»36! В Определении, помимо прочего, Конституционный Суд отметил, что на оценку рассматриваемой статьи «не влияют имеющие факультативное значение для национального законодателя и отражающие многообразие подходов к правовому регулированию в данной сфере публичных отношений положения п. 46 Пояснительного доклада, подготовленного Венецианской комиссией». Далее
31 См.: Постановление Конституционного Суда РФ № 8-П от 17 марта 2017 г. «По делу о й проверке конституционности положения пункта 13 части 1 статьи 13 Федерального закона д „О полиции" в связи с жалобой гражданина В.И. Сергиенко». URL: http://www.ksrf.ru (дата 1 обращения: 12.06.2018). е
32 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 322-О от 5 марта 2013 г. К «По жалобе граждан Лабутина Василия Германовича и Тетерина Вячеслава Николаевича на й нарушение их конституционных прав положением пункта 13 статьи 28 Федерального закона а „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос- е сийской Федерации"». URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 12.06.2018). U
33 См., например: Определение Конституционного Суда РФ № 7-О «Об отказе в принятии к • рассмотрению жалобы гражданина Иванова Вячеслава Константиновича на нарушение его Ю конституционных прав положениями Закона Новгородской области „О выборах Губернатора 1 Новгородской области"». URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 12.06.2018). )
34 См., например: Определение Конституционного суда РФ № 233-О-О от 7 февраля 2012 г. «По 2 жалобе гражданина Симона Александра Александровича на нарушение его конституционных £3 прав пунктом 16 статьи 38 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав ш и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"»; Постановление Конституционного Суда РФ № 4-П от 14 февраля 2013 г. «По делу о проверке конституционности Федерального закона „О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях
и пикетированиях"» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко». URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 12.06.2018).
35 См.: URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 12.06.2018).
36 См.: URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 12.06.2018). 125
КС РФ отмечает, «что в соответствии с Конституцией РФ федеральный законодатель обладает необходимыми дискреционными полномочиями в отношении конкретных форм реализации правил, носящих рекомендательный характер».
Таким образом, Суд оставил за законодательными и правоприменительными органами государственной власти (в том числе и за собой) свободу усмотрения в отношении следования международным стандартам, формулируемым в рамках деятельности ВК.
Изложенная Конституционном Судом РФ правовая позиция, в данном случае, представляется вполне закономерной и предсказуемой. Как уже отмечалось, документы ВК по своей природе не обладают обязывающим характером и традиционно воспринимаются как разновидность soft law. Кроме того, как следует из текста Определения, Суд не ставит под сомнение действующие общеевропейские принципы в области выборов, речь идет о факультативном значении интерпретационных пояснений, сделанных к ним Венецианской комиссией.
Как показывает зарубежный опыт, такая практика оценки рекомендаций ВК в той или иной степени характерна для многих государств. Можно предположить, что более внимательное отношение к выводам и предложениям Комиссии государство будет проявлять в том случае, когда соответствующие обращения будут инициированы им самим, а не третьей стороной (например, ПАСЕ). Применительно к конституционному правосудию речь идет о потенциальной возможности обращаться к ВК о предоставлении заключений «amicus curiae», в тех случаях, когда Конституционный Суд в рамках рассмотрения дела сталкивается со сложными правовыми вопросами, и не смотря на свой статус, может столкнуться с необходимостью предоставления подробного и компетентного внешнего заключения, которое не будет для него обязательным, но предоставит больше правовой информации для вынесения справедливого судебного решения [8; с. 16-19]. ВК в данном случае не вторгается в компетенцию Суда и не дает ответа на вопрос о конституционности оспариваемой национальной нормы, а проводит сравнительно-правовой анализ судебной практики в различных странах или международного права по делу, находящемуся на рассмотрении Суда. В некоторых случаях ВК стремиться предоставить конституционному суду материалы о соответствии положений рассматриваемого им закона или отдельной нормы европейским стандартам и элементам из сравнительного конституционного права37.
Таким образом, правовые позиции (мнения), формируемые в результате деятельности Венецианской комиссии, направлены на дополнение и дальнейшее развитие действующих европейских стандартов и поэтому составляют их неотъемлемую часть. В силу рекомендательного характера актов Комиссии государства обладают определенной свободой усмотрения относительно объема и порядка реализации содержащихся в них правовых позиций на внутригосударственном уровне. Вместе с тем, в некоторых случаях недооценка документов ВК может привести к негативным юридическим последствиям для государства, так как Европейский Суд по правам человека в своей интерпретации положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод нередко опирается
37 См.: Joint Amicus Curiae Brief for the Constitutional Court of Moldova on the compatibility with European Standards of Law No. 192 of 12 July 2012 on the prohibition of the use of symbols of the totalitarian communist regime and of the promotion of totalitarian ideologies of the Republic of Moldova adopted by the Venice Commission at its 94th Plenary Session (Venice, 8-9 March 2013) 126 (CDL-AD(2013)004-e ). URL: http://www.venice.coe.int (дата обращения: 06.06.2018).
на мнения ВК381 В итоге государство, проигнорировавшее рекомендацию ВК, потенциально может оказаться в ситуации, когда оно будет вынуждено внести соответствующие изменения в законодательство или правоприменительную практику, но уже в связи с принятым решением ЕСПЧ.
Библиографический список
1. Ковлер А.И. Критерии справедливого судебного разбирательства: международные стандарты и их имплементация в национальном правосудии // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 1. С. 15-20.
2. Нешатаева Т.Н. Независимый суд: от международного стандарта к реализации без имитаций // Закон. 2010. № 2. С. 47-60.
3. Лафитский В.И. Стандарты Венецианской комиссии Совета Европы в контексте проблем обеспечения национального электорального суверенитета // Избирательное законодательство и практика. 2016. № 4. С. 18-20.
4. Егоров С.Н. Международные избирательные стандарты: понятие, форма закрепления, значение для России // Вестник РУДН, серия Юридические науки. 2011. № 4. С.19-26.
5. Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право / под ред. Т.Я. Ха-бриевой, В.И. Лафитского. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Статут, 2014. 400 с.
6. Лимонникова МА. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия): консультативный орган Совета Европы // Марийский юридический вестник. 2005. Вып. № 4. С. 160-166.
7. Эбзеев Б.С. Глобализация и становление транснационального конституционализма // Государство и право. 2017. № 1. С. 5-15.
8. Султанов А.Р. Amicus curiae — друг суда и российское судопроизводство // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. № 6. С. 16-20.
References
1. Kovler A.I. Criteria of Fair Trial: International Standards and Their Implementation in National Justice // Journal of foreign legislation and comparative law. 2017 № 1. Р. 15-20.
2. Neshataeva T.N. Independent Court: from International Standard to Implementation without Limitations // Law. 2010. No. 2. Р. 14-60.
3. Lafitskiy V.I. Standards of the Venice Commission of the Council of Europe in the context of Problems of Ensuring National Electoral Sovereignty // Electoral legislation and practice. 2016. No. 4. Р. 18-20.
4. Egorov S.N. International Electoral Standards: Concept, Form of Consolidation, Significance for Russia // Bulletin of RUDN, series Legal Sciences. 2011. No. 4. Р. 19-26.
5. Venice Commission: One Hundred Steps towards Democracy through Law / edited by T. Y. Khabrieva, V. I. Lafitskiy. - Moscow: Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation; Statute, 2014. 400 р.
6. Limonnikova M.A. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission): Advisory body of the Council of Europe // Mari juridical Bulletin. 2005. Issue No. 4. Р. 160-166.
7. Ebzeev B.S. Globalization and Formation of Transnational Constitutionalism // State and law. 2017. No. 1. Р. 5-15.
8. Sultanov A.R. Amicus Curiae-a Friend of the Court and Russian Legal Proceedings // Arbitration and civil proceedings. - M.: Lawyer. 2011. No. 6. Р. 16-20.
38 См.: Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации С.Д. Князева к Определению Конституционного Суда РФ № 1411-О от 23 июня 2016 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Уденазарова Курбана Ханмурадовича на нарушение его конституционных прав частью 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 12.06.2018). 127
