CC BY
221
УДК 341.1
Хабриева Талия Ярулловна Khabrieva Taliya Ya.
академик Российской академии наук, член-корреспондент Международной академии сравнительного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Татарстан, вице-президент Российской академии наук, член Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы), директор
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (117218, Москва, ул. Б. Черемушкинская, 34)
academician of the Russian academy of legal sciences, corresponding member of International Academy of comparative law, doctor of sciences (law), professor, honored lawyer of the Russian Federation, honored lawyer of the Republic of Tatarstan, vice president of the Russian academy of legal sciences, member of the European commission for democracy through law (Venice commission of the Council of Europe), director
Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation (34 Bol-shaya Cheryemushkinskaya st., Moscow, 117218)
E-mail: [email protected]
Венецианская комиссия как субъект толкования национального права Venice commission as a subject of the interpretation of national law
В статье раскрываются особенности толкования национального права Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией Совета Европы). Прежде всего, определяется международно-правовой статус Венецианской комиссии как автономного, специализированного экспертно-консульта-тивного органа Совета Европы на основе анализа ее учредительных международных правовых актов (резолюций Комитета министров Совета Европы и договоренностей заинтересованных государств). Толкование национального права Венецианской комиссией автор относит к разновидности международного толкования, а толкование ей актов национального законодательства на предмет их соответствия европейским стандартам демократии, правового государства и прав человека представляет собой новое явление в международном праве. В результате анализа документов, принимаемых Комиссией, выделяется два вида актов толкования: первый — это акт толкования в собственном смысле этого слова, когда интерпретации подвергается ранее принятый Комиссией документ Второй вид можно отнести к нетипичным актам толкования права, поскольку о них не упоминают учредительные документы. Их можно рассматривать как акты компетентного, профессионального и доктринального толкования.
Ключевые слова: Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия Совета Европы), международно-правовой статус Комиссии, резолюции Комитета министров, расширенное соглашение, уставные документы, толкование, международное толкование, национальное право, международное право, акт толкования, нетипичный акт толкования.
The article discloses the peculiarities of the interpretation of national law by the European commission for democracy through law (Venice commission of the Council of Europe). First of all, on the basis of the analysis of constitutive international legal acts (resolutions of the Committee of Ministers of the Council of Europe and of the agreements of the states concerned) the author defined the international legal status of the Venice commission as an autonomous, specialized advisory body of the Council of Europe. The author refers the interpretation of national law by the Venice commission to a variety of international interpretation, but the interpretation of acts of the national legislation in a view of their compliance with European standards of democracy, rule of law and human rights is a new phenomenon in international law. The analysis of the documents adopted by the Commission shows that there are two kinds of acts of interpretation: the first is an act of interpretation in the proper sense of this word when Commission makes an interpretation of the previously approved document. The second type can be attributed to the untypical acts of the interpretation of law, since they do not mention any foundation documents. They can be considered as the acts of the competent, professional and doctrinal interpretation.
Keywords: European commission for democracy through law (Venice commission of the Council of Europe), international legal status of the Commission, resolutions of the Committee of ministers, enlarged agreement, foundation documents, interpretation, international interpretation, domestic law, international law, act of interpretation, untypical act of interpretation.
1. Создание Венецианской комиссии
Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) образована в 1990 году в рамках Совета Европы на основе так называемого «частичного соглашения», суть которого заключалась в том, чтобы дать возможность не всем, а лишь отдельным его государствам-членам сотрудничать по вопросам, представляющим для них интерес. Это событие произошло на рубеже эпох в новейшей европейской истории и явилось ответом Совета Европы на вызовы времени. (Частичные соглашения как международно-правовая форма сотрудничества государств по специальным вопросам появилась в рамках Совета Европы в 1951 г. Была закреплена резолюцией Комитета министров Совета Европы (51) 62 от 2 августа 1951 г., озаглавленной «Частичные соглашения» («Partial agreement») [1]. Комитет министров исходил из того, что существуют вопросы или проблемы, которые могут представлять интерес для многих или некоторых, но не для всех членов Совета Европы. В этом случае для углубления сотрудничества во имя достижения своих целей международная организация может дать возможность отдельным государствам-членам работать над интересующими их вопросами. Впоследствии подобная «гибкость» при реализации целей широко использовалась в деятельности других международных организаций (СЭВ, ЕС и т. д.). Термин «частичный» нельзя признать удачным переводом английского «partial», который может означать «неполный, частичный, частный». Однако решено сохранить данное наименование, поскольку оно получило распространение в научной литературе. Первоначально Комиссия состояла из 18 государств — членов Совета Европы.)
Историческая обстановка в Европе тогда была уникальной для двадцатого столетия. С одной стороны, наблюдалось стремление конституционных судов европейских стран к расширению взаимного сотрудничества, с другой стороны, преодоление разделительных линий в Европе как никогда ранее усилило спрос не только на изучение, но и на внедрение наиболее важных и фундаментальных элементов европейского конституционного наследия в правовые системы стран Центральной и Восточной Европы, включая новые независимые государства бывшего СССР. Уровень доверия между европейскими странами в тот период был настолько высок, что они согласились на получение иностранной экспертной помощи и содействия, как подчеркивает нынешний пред-
седатель Венецианской комиссии Дж. Букиккио, «по вопросам, которые являются ядром национального суверенитета» [2, с. 9].
В 2002 году Комиссия преобразована в расширенное соглашение, которое в отличие от предшествующего открыто для участия всех государств — членов Совета Европы, а также других государств, в том числе из иных регионов мира. Динамика институционального развития (от частичного к расширенному соглашению) за сравнительно короткий по историческим меркам промежуток времени явилась самым убедительным свидетельством роста авторитета Комиссии и расширяющейся потребности государств в международной юридической экспертной поддержке.
2. Международно-правовой статус Венецианской комиссии как автономного органа Совета Европы
Венецианская комиссия является своеобразным (sui generis) международно-правовым учреждением, созданным в Совете Европы. Международно-правовую основу деятельности Венецианской комиссии составляет юридически обязательная для государств-участников резолюция Комитета министров Совета Европы (КМ СЕ), посредством которой утвержден Устав Венецианской комиссии. Однако принятию Уста -ва Комиссии предшествовала целая цепочка обязательных резолюций Комитета министров Совета Европы, которые последовательно «выстраивали фундамент» правомерности данного организационно-правового решения.
Первоначально была принята резолюция КМ СЕ (51) 62, позволившая государствам — членам Совета реализовывать сотрудничество в форме «частичных соглашений». 14 мая 1993 года Комитет министров принял резолюцию (93) 28 «О частичных и расширенных соглашениях», которая заменила резолюцию 1951 года [3]. В соответствии с ней соглашения разделены на три группы: частичные соглашения, расширенные частичные соглашения и расширенные соглашения. Таким образом, данные резолюции имеют нормативный характер, так как на их основе принимаются резолюции, посредством которых учреждаются те или иные органы, обеспечивающие сотрудничество посредством частичных или расширенных соглашений.
С 1993 года такие резолюции стали называться уставными резолюциями (statutory resolutions). Их особенность состояла в том, что они принимались «по важным вопросам», решение которых соответствовало целям Совета. (Возможность принятия таких резолюций пред-
усмотрена п. «а» ст. 20 Устава Совета Европы.) Хотя уставные резолюции Совета Европы не являются международным договором, тем не менее они имеют определенную связь с учредительным договором Совета Европы. По мнению специалистов, термин «уставная резолюция» «может быть определен как текст, который принимает Комитет с тем, чтобы внести коррективы или дополнения в первоначальный текст устава Совета Европы. Иногда они настолько затрагивают уставную систему Совета, что становится трудным ответить на вопрос о том, не они ли, в конечном счете, вносят изменения в устав Совета» [4, p. 30].
Подобное утверждение выглядит сильным преувеличением правовой природы уставных резолюций, поскольку внесение поправок в международные договоры определяется нормами общего международного права [5] и положениями самого Устава Совета Европы (ст. 41). В обоих случаях резолюции КМ СЕ не рассматриваются в качестве правомерного и допустимого способа внесения поправок или изменений в устав международной межправительственной организации. Однако если государства-члены не возражают против принятия подобных резолюций, уточняющих те или иные положения учредительного акта Совета Европы, то их можно рассматривать как сложившуюся практику данной региональной международной организации.
Следующим этапом явилось проведение 19—20 января 1990 года в Венеции заинтересованными государствами — членами международной конференции, на которой они приняли решение об учреждении Комиссии за демократию через право на переходный период в два года. (В декабре 1992 г. на 448bis заседании постоянных представителей министров принято решение о последующем сохранении структуры Комиссии в качестве частичного соглашения Совета Европы.) Участники конференции пригласили компетентные органы Совета Европы изучить вопрос в консультации с Комиссией об определении и развитии институционных связей между последней и Советом Европы.
23 апреля 1990 года КМ СЕ единогласно принял решение, разрешающее государствам-членам добровольно участвовать в реализации целей развития демократии в Европе в рамках Совета Европы посредством частичного соглашения. А уже 10 мая 1990 года КМ СЕ одобрил резолюцию (90) 6 «О частичном соглашении, учреждающем Европейскую комиссию за демократию через право», в которой принял решение учредить Европейскую комис-
сию за демократию через право и утвердить ее устав, помещенный в приложении к данной резолюции. Отсюда следует, что ни решение международной конференции заинтересованных государств-участников, ни резолюция КМ СЕ, утвердившая Устав Венецианской комиссии, также не являются международными договорами. Все эти резолюции Совета Европы являются международными правовыми актами одного из уставных органов Совета Европы — Комитета министров, уполномоченного Уставом данной региональной межправительственной организации осуществлять деятельность в соответствующей сфере отношений.
Соответственно, Венецианская комиссия создана и функционирует на основе резолюций КМ СЕ, которые обязательны для ее государств-участников, органов Совета Европы и иных международных организаций, которые могут вступать в отношения с Комиссией, с учетом первоначально достигнутой договоренности на международной конференции заинтересованных государств. В настоящее время решающую роль в определении правового статуса Комиссии играют резолюция (93) 28, установившая требования к новым формам сотрудничества в Совете Европы (частичные соглашения, расширенные частичные соглашения и расширенные соглашения) и резолюция (2002) 3, принятая КМ СЕ 21 февраля 2002 года, утвердившая новую (пересмотренную) редакцию устава Венецианской комиссии как расширенного соглашения.
Резолюция (93) 28, устанавливающая общие нормативные рамки деятельности соглашений, предусматривает условия участия в деятельности, охватываемой соглашениями, порядок принятия КМ СЕ решений о допуске к участию в этой деятельности, финансовые вопросы (бюджет) и функционирование соглашений, порядок присоединения к соглашению государств-членов, государств — нечленов Совета Европы, международных неправительственных организаций, отдельно установлен порядок присоединения Европейских сообществ. (В 2007 г. в силу Лиссабонского договора Европейские сообщества преобразованы в Европейский Союз (ЕС).)
В свою очередь, резолюция КМ СЕ (2002) 3, утвердившая устав Венецианской комиссии, определяет статус и цели, состав Комиссии и участников, имеющих право присутствовать на ее сессиях. В ней также установлены полномочия Комиссии, ее структура, финансирование ее деятельности, взаимоотношения с Комитетом министров и Генеральным секретариатом Совета Европы.
Надо заметить, что как уставные резолюции, предусматривающие нормативные рамки соглашений Совета Европы, так и Устав Комиссии крайне осторожно формулируют положения, позволяющие определить международно-правовой статус Комиссии. Так, резолюция (90) 6, первоначально учредившая Комиссию, определяет ее как «существенный инструмент развития демократии в Европе» и консультативный орган по сотрудничеству с государствами — членами Совета Европы и государствами — нечленами, в частности из Центральной и Восточной Европы. В пересмотренной редакции Устава Комиссии (резолюция КМ СЕ (2002) 3) ее статус уточняется следующим образом. Комиссия является независимым консультативным органом, который сотрудничает с государствами — членами Совета Европы, а также с государствами, не являющимися его членами, и с заинтересованными международными организациями и органами. Комиссия специализируется в сфере правовых гарантий обеспечения демократии.
В теории международного права уделяется пристальное внимание правовому статусу и видам органов международных межправительственных организаций (ММПО), что неудивительно, ибо именно через них осуществляется компетенция и реализуется правосубъктность международных организаций. Можно сказать, что именно в вопросе разделения компетенции между государствами-членами и ММПО затрагивается наиболее чувствительная сфера государственного суверенитета и дискуссии о его возможном ограничении (или иных изменениях) в рамках международной организации. Как правило, ММПО формируют свои органы на основе положений учредительного акта, предусмотренные в нем органы часто именуют уставными. На уставные органы возлагается выполнение основных функций ММПО. Наряду с этим, учредительные акты предусматривают возможность наделения всех или некоторых из уставных органов правом создания вспомогательных органов, которым уставные органы могут поручить выполнение части возложенных на них полномочий или оказание содействия в осуществлении их функций.
Не менее важным является определение места органа ММПО в ее организационной структуре, что связано с установлением характера взаимоотношений между органами (подчинение одних другим, распределение полномочий и др.). Иногда высказывается мнение, что Венецианскую комиссию можно рассматривать как вспомогательный орган Совета Европы, однако
такое понимание необходимо отвергнуть по чисто формальному основанию. Вспомогательные органы Совета Европы создаются в соответствии со статьей 17 его Устава, в то время как резолюции, положенные в основу учреждения Венецианской комиссии, опирались на пункт «а» статьи 20 Устава Совета Европы [6]. Рассмотренный выше порядок создания Венецианской комиссии убеждает в том, что Комитет министров закрепил в своих документах два понятия: «частичные или расширенные соглашения», участниками которых могут быть только государства (члены Совета Европы и не являющиеся таковыми), и Венецианская комиссия — независимый консультативный орган, членами которой являются не государства, а физические лица, выступающие в личном качестве, то есть не представляющие государства официально.
С учетом вопросов, входящих в ведение Венецианской комиссии, она не может быть признана разновидностью мониторинговых или контрольных органов Совета Европы. Устав Комиссии определяет, что она создана для осуществления сотрудничества с государствами — участниками расширенного соглашения, заинтересованными международными организациями и органами.
Комиссия состоит из независимых экспертов, получивших международную известность благодаря своему опыту работы в демократических институтах или своему вкладу в развитие права и политических наук. Члены Комиссии заседают в индивидуальном порядке и не получают и не подчиняются никаким инструкциям. Они должны быть в состоянии и иметь возможность заседать в Комиссии. В состав Комиссии входят преподаватели университетов, специализирующиеся в области конституционного и международного права, судьи верховных и конституционных судов, депутаты национальных парламентов, высокопоставленные чиновники. В настоящее время наблюдается переформатирование деятельности Венецианской комиссии. Если раньше в ее составе преобладали руководители или члены конституционных судов государств-участников, то сегодня картина меняется и значительная часть членов Венецианской комиссии — эксперты, научные работники. (Из 60 членов Венецианской комиссии в настоящее время 25 членов — ученые, профессора, преподаватели.)
Иногда можно встретить утверждение, что Венецианская комиссия является не органом Совета Европы, а органом расширенного соглашения, учрежденным Советом Европы. Но что такое рас-
ширенное соглашение? Это не международный договор и не международная организация. Расширенное соглашение — это институциализи-рованная форма сотрудничества государств — членов Совета Европы и иных государств по достижению целей деятельности Совета, основные особенности которой закрепляются в форме резолюции Комитета министров Совета.
С учетом этого правовой статус Венецианской комиссии можно определить следующим образом. Комиссия — это орган, занимающий особое место в структуре Совета Европы, ее нельзя рассматривать ни в качестве вспомогательного органа КМ СЕ, ни в качестве конвенционного органа, каким, например, является Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ). Она создана для оказания содействия Совету Европы в обеспечении сотрудничества между государствами — участниками расширенного соглашения в целях защиты важнейших правовых ценностей Совета (уважения прав человека, верховенства права и демократии).
Данная особенность юридической характеристики Комиссии позволяет предложить следующую дефиницию. Комиссия — это автономный, специализированный экспертно-кон-сультативный орган Совета Европы. Разумеется, нельзя абсолютизировать автономность (самостоятельность или независимость) от Совета Европы, так как ее бюджет утверждается Комитетом министров, она подотчетна Комитету министров, получает поддержку со стороны Генерального секретаря Совета Европы. Комитет министров Совета Европы либо по своей инициативе, либо по просьбе Венецианской комиссии может вносить поправки в ее Устав.
Венецианская комиссия осуществляет следующие виды деятельности:
— исследовательскую деятельность;
— экспертную деятельность (подготовка заключений по законам и законопроектам государств — членов Комиссии, в которых дается анализ различных отраслей национального законодательства, не только конституционного, но и уголовного, административного, законодательства о судоустройстве и др.);
— проектирование права (изучает и разрабатывает законодательные акты и международные соглашения), этот вид деятельности на практике широкого распространения не получил.
Фактически Комиссия занимается всем комплексом вопросов конституционного права, а также изучением законов о конституционных судах, о национальных меньшинствах, о выборах и иными законодательными актами, имеющими,
по ее мнению, отношение к функционированию демократических институтов государств — участников соглашения.
Исследовательская и экспертная деятельность относятся к наиболее важным направлениям сотрудничества Комиссии с государствами-участниками и международными организациями.
Под исследованиями в обычном значении слова понимается один из видов познавательной деятельности, то есть процесс выработки новых знаний, поиск, сбор и обобщение какой-либо научной информации. В связи с тем, что Комиссия является экспертным консультационным органом, проведение научных исследований по проблемам, которые относятся к ее компетенции, играют важную роль в последующем при подготовке соответствующих экспертных заключений по вопросам, которые ей направляют органы Совета Европы, другие международные организации или государства-члены. (Согласно Уставу Комиссии с запросами имеют право обращаться государства — участники расширенного соглашения, органы Совета Европы — Комитет министров, Парламентская ассамблея, Конгресс местных и региональных властей Европы, Генеральный секретарь Совета Европы; власти региона Венетто, иные государства, международные организации или органы, участвующие в работе Комиссии.)
Заключение — это акт Комиссии, который содержит согласованное мнение членов Комиссии по поставленному перед ними вопросу национального законодательства или международного права субъектами, имеющими право обращаться к ней с соответствующими просьбами. В международно-правовой практике акты подобного характера широко применяются в деятельности международных организаций.
Существует довольно значительная группа международных органов, состоящих из международных экспертов, которые имеют право принимать к рассмотрению заявления государств, юридических лиц, физических лиц и их объединений о фактах нарушения каким-либо государством норм международного права (как правило, международного договора, на основе которого учрежден данный орган). К ним относятся комитеты, созданные для мониторинга исполнения Международного пакта о гражданских и политических правах (Комитет по правам человека), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (Комитет по экономическим, социальным и культурным правам) и т. д.
Венецианская комиссия является уникальным в международной практике органом, который наделен полномочиями по подготовке заключений о соответствии национального законодательства международным стандартам верховенства права (или правового государства), прав человека и демократии. В отличие от международных судебных органов (ЕСПЧ, например), Комиссия не рассматривает жалобы на конкретные нарушения норм международного права, она формулирует свою собственную экспертную оценку соответствия законодательства государства международным или европейским правовым стандартам. (В практике Венецианской комиссии сложилась особая форма заключений — «amicus curiae», которые предоставляются по запросам ЕСПЧ и конституционных судов государств-членов. Указанные заключения не касаются вопросов конституционности нормативных правовых актов, а только вопросов сравнительно-правового анализа. Кроме того, в ряде своих решений ЕСПЧ ссылается на заключения Комиссии. Подсчитано, что с 2002 г. ЕСПЧ более чем в 50 делах ссылался на заключения Комиссии.)
Уставная деятельность Комиссии объективируется в принимаемых документах. В Уставе Комиссии отсутствует единое наименование принимаемых ей актов. Используются термины, характеризующие результаты ее деятельности по каждому направлению.
Можно выделить две группы документов Венецианской комиссии:
1) уставные документы, принятие которых Комиссией прямо предусмотрено Уставом (исследования, доклады, руководства, проекты законов и международных соглашений, заключения);
2) документы, которые вошли в практику деятельности Комиссии, но о них умалчивает ее Устав (кодексы, регламенты, заявления, декларации).
Относительно правовой обоснованности практики принятия не предусмотренных уставом видов документов можно предположить, что она опирается на общепризнанное в международном праве правило, при котором отсутствие возражений со стороны государств-участников означает молчаливое согласие с практикой международной организации. Более того, названия некоторых документов (кодексы) подразумеваются соответствующими полномочиями Комиссии (законопроектная деятельность) или являются обычными в деятельности международных органов или организаций (регламенты, заявления, декларации).
Отдельный вопрос — это юридическая природа документов, принимаемых Комиссией, она также четко не определена в Уставе, хотя, возможно, особой необходимости в этом нет. В самом деле, если принять во внимание, что основное содержание деятельности этого органа сводится к экспертно-консультационной и исследовательской деятельности, есть все основания рассматривать эти документы в качестве официальных актов Комиссии, имеющих рекомендательный характер. Разумеется, акты организационно-правового характера (регламенты) носят юридически обязательный характер для персонала и членов Комиссии.
3. Толкование национального права — сопутствующая функция Венецианской комиссии
В общепринятом понимании толкование норм права — сложный интеллектуальный процесс, в результате которого происходит уяснение смысла правовых норм субъектом толкования и доведение этого смысла до других заинтересованных лиц [7]. Долгое время официальное толкование национального права было уделом соответствующих органов государств. Современные процессы глобализации и интеграции международных отношений, обусловленное ими сближение правовых систем государств имеют своим последствием углубление содержания традиционных правовых категорий. Прежде всего, расширяется круг субъектов толкования национального права. Появились международные организации и органы, деятельность которых стала оказывать заметное влияние на национальные правовые системы, в том числе на российскую правовую систему. К их числу можно отнести Европейскую комиссию за демократию через право.
Сам факт толкования национального права международными организациями дает возможность поставить вопрос о формировании новой формы такого толкования — международной. Если в прежние эпохи понятие международно-правового толкования сводилось, прежде всего, к толкованию международных договоров [8; 9, с. 605—657; 10; 11], то в современных условиях отмечается появление его новых разновидностей. Так, международные суды, наряду с использованием в целях толкования международных договоров и иных источников международного права, все чаще обращаются к толкованию национального права. Неуклонно возрастает значение экспертных и оценочно-мониторинговых органов (конвенционных или структурно включенных в международные организации), которые дают оценку соблюдения
государствами международных обязательств в толковании норм национального права.
Толкование национального права Венецианской комиссией можно отнести к разновидности международного толкования. Международное толкование национального права, по нашему мнению, проводится международными организациями и органами в рамках закрепленной за ними компетенции на основе и в пределах международного права. Международный характер толкования Комиссией национального права объясняется правовым статусом (автономный экспертный орган Совета Европы) и составом Комиссии (эксперты из государств — участников расширенного соглашения), функциональным назначением толкования (оценка национального законодательства через призму полифункционального толкования международных и европейских правовых стандартов).
В праве Совета Европы и правовой доктрине не выработано общепринятого определения правовых стандартов. Как правило, под международно-правовыми стандартами в первую очередь понимается разновидность международно-правовых норм, имеющих юридический характер. Для стандарта характерны типизация, эталонность, правила поведения, не предусматривающие альтернативы в действиях государства. С учетом типизации формулируются права и обязанности государств. Международно-правовой стандарт отражает единство содержащихся в нем требований для всех участников международного обязательства [12, с. 88—97; 13, с. 11; 14, с. 15]. Не существует исчерпывающего перечня международных правовых актов, положения которых могут включаться в содержание стандартов. Венецианская комиссия может по своему усмотрению проанализировать и другие международные правовые акты (и не только международные, но и передовые национально-правовые практики) и использовать их в целях определения применимого к конкретному случаю европейского правового стандарта.
Так, в Заключении Комиссии «Совместное заключение о проекте закона «О прокурорской службе Республики Молдова», принятом Венецианской комиссией на ее 102 пленарной сессии в марте 2015 года» [15] (подготовлено совместно с ОБСЕ и Секретариатом Совета Европы) в качестве одного из документов, формирующих европейские стандарты обеспечения прав человека и верховенства права в сфере прокурорской службы, указано Европейское руководство об этике и поведении публичных прокуроров [16]. Этот документ, содержащий не
правовые, а этические профессиональные нормы поведения прокуроров, был воспринят как источник формирования европейских правовых стандартов. Данный пример наглядно показывает, что этические категории, формируя моральные и нравственные основания стандартов, усиливают их регулятивный потенциал.
Нередко Комиссия в своих заключениях ссылается на собственные документы (доклады, кодексы, руководства и др.) или акты международных организаций (резолюции, декларации международных организаций). (В случае Совета Европы — это рекомендации Комитета министров или Парламентской ассамблеи. Например, в уже упомянутом Заключении Комиссии «Совместное заключение о проекте закона «О прокурорской службе Республики Молдова» в качестве стандартов и надлежащих практик Совета Европы указаны Рекомендация (2000) 19 КМ СЕ) государствам-членам о роли публичного преследования в системах уголовной юстиции, а также его Рекомендация (СМ^а (2012) 11) о роли публичных прокуроров за пределами системы уголовной юстиции, Рекомендация ПАСЕ 1604 (2003) о роли органов прокуратуры в демократическом обществе, управляемом верховенством права, а также стандарты и надлежащие практики ОБСЕ — Копенгагенский документ СБСЕ 1990 г., а также доклады самой Венецианской комиссии «О Европейских стандартах, касающихся независимости судебной системы» и «О прокурорской службе» и другие документы рекомендательного характера.) С юридической точки зрения этот нормативный массив, имеющий рекомендательный характер, часто относят к актам «мягкого права». Иными словами, в качестве стандартов и надлежащей практики понимаются и применяются при вынесении заключений как юридически обязательные источники международного права (договоры), а также акты рекомендательного характера, принимаемые органами международных организаций или государствами — участниками международных конференций. Акты рекомендательного характера (акты «мягкого права») нельзя игнорировать при анализе национального законодательства, потому что они являются выражением коллективной позиции государств Совета Европы или другой европейской или международной организации. Несмотря на гибкость и факультативность положений актов «мягкого права», их значение для формулирования применяемых в каждом конкретном случае международных стандартов трудно переоценить именно в силу того, что они «заполняют» пробелы и «исправ-
ляют» иные дефекты юридически обязательных международных правовых актов, выступая не альтернативными, а субсидиарными регуляторами и инструментами гармонизации и унификации правовых систем государств — участников Венецианской комиссии.
Таким образом, Венецианская комиссия не является пассивным «потребителем» сформированных в Европе или в мире международно-правовых стандартов, в определенном смысле она сама выступает их «творцом», используя для этого весь имеющийся арсенал правовых средств — от обязательных предписаний международных договоров, решений международных судебных органов до рекомендаций органов Совета Европы и других международных организаций, своих собственных исследований и заключений. Примечательно и то, что, принимая свои заключения, Комиссия формулирует в них рекомендации заинтересованным государствам, используя таким образом не принудительные механизмы, а инструменты мягкого убеждения.
В международном праве нет жестких ограничений в отношении субъектов толкования, в отличие от внутреннего права, в котором официальное толкование может осуществляться только специально уполномоченными на то субъектами, такое толкование будет иметь обязательное значение для других правоприменительных органов и должностных лиц.
Как отмечал профессор И.И. Лукашук, «толкованием норм международного права занимаются различные субъекты, и в зависимости от этого толкование имеет разное значение» [9, с. 642; 11, р. 25]. Если толкование дается субъектами международного права, к которым доктрина и практика относят государства (в лице компетентных органов), международные органы и организации, то такое толкование имеет юридическое значение и признается официальным. Если же субъектом толкования выступают физические и юридические лица, то их толкование юридического значения не имеет и является неофициальным.
Следует отметить, что в отличие от судебных органов, например, Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), который обеспечивает соблюдение обязательств государствами — участниками Конвенции о защите прав и основных свобод человека 1950 года (в ст. 32 Конвенции отмечается, что в ведении ЕСПЧ находятся все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и протоколов к ней), в Уставе Комиссии четко не зафик-
сировано право или полномочие по толкованию каких-либо правовых актов.
Соответственно, толкование Комиссией актов национального законодательства на предмет их соответствия европейским стандартам демократии, правового государства и прав человека представляет собой новое явление в международном праве, отдаленно напоминающее деятельность договорных органов ООН, осуществляющих мониторинг или контроль за соблюдением государствами-участниками положений соответствующих договоров. Интерпретационная деятельность Венецианской комиссии, несмотря на отсутствие ее официального закрепления, выглядит более сложной и менее определенной.
Вместе с тем, нельзя не признать, что деятельность Комиссии по выработке заключений практически связана с необходимостью толкования либо законодательных актов государств, либо международных правовых актов, хотя не все ее заключения можно рассматривать как акты толкования, соответствующий анализ должен осуществляться в каждом конкретном случае.
4. Акты толкования национального права Венецианской комиссией
В учредительных документах Комиссии (Уставе и Регламенте) ничего не говорится о порядке или условиях интерпретационной деятельности. Правда, в 2010 году Комиссия приняла документ под названием «Руководство по методам работы Венецианской комиссии» (84-я пленарная сессия 15—16 октября 2010 г.) [17], который подробно урегулировал процедуры подготовки заключений и докладов.
В заключительной части этого документа содержится описание структуры Информационного листа, обязательного для заполнения докладчиками, которым поручено готовить доклад или заключение. Во вводной части этого листа содержится требование, наряду со сферой охвата документа, соответствующего национального закона и исследованных фактов при необходимости указать «формулировку толкования». Видимо, это недвусмысленное подтверждение признания наличия функции толкования национального права при подготовке наиболее важных документов (докладов и заключений) Комиссии.
Анализ текстов документов, принимаемых Комиссией, позволяет выделить два вида актов толкования: первый — это акт толкования в собственном смысле этого слова. Второй вид можно отнести к нетипичным актам толкования права.
Примером первого вида актов является «Интерпретирующая декларация о стабильности избирательного законодательства» (принята на 65 пленарной сессии 16—17 декабря 2005 г.) [18]. Посредством данной декларации Комиссия истолковала положение принятого ею ранее Кодекса добросовестной практики по избирательным вопросам 2002 года, касающегося понятия «основные элементы избирательного закона». Это пример типичного акта интерпретации, когда сам субъект, принявший норму, дает ему толкование, то есть поясняет, как ее понимать и применять в конкретных условиях. Важно отметить, что истолкованные положения декларации предназначены для их учета в национальном избирательном законодательстве государств.
Определение иных актов толкования Венецианской комиссии как нетипичных обусловлено отсутствием их упоминания в учредительных документах Комиссии. По нашему мнению, такие акты толкования принимаются на основе подразумеваемых полномочий Комиссии, которая очевидно не может оценить положения анализируемого национального закона иначе как с точки зрения его соответствия европейским правовым стандартам, не используя при этом весь арсенал правотолковательной техники.
Их допустимо рассматривать как акты компетентного толкования, которое осуществляется в рамках предоставленных Комиссии предметных полномочий, перечень которых определен в Уставе. (По вопросам, отнесенным к ее полномочиям, Комиссия готовит заключения и другие документы (п. 2 ст. 3 Устава Комиссии). В ст. 1 Устава определяются цели и приоритетные сферы деятельности Комиссии.)
Эти акты можно рассматривать как акты профессионального толкования, потому что в составе Комиссии работают юристы-профессионалы (судьи, прокуроры, высокопоставленные работники юридических ведомств). Их также можно отнести к актам доктринального толкования, поскольку в их разработке и принятии участвуют известные ученые-юристы. (Немалая часть членов (в настоящее время 1/3 состава Венецианской комиссии) — доктора права.) К тому же эти акты не носят юридически обязательного характера, а выступают в форме заключений — коллективного экспертного мнения.
Заключение
Проведенный анализ уставных документов и практики деятельности Комиссии по толкованию национального законодательства государств-участников позволяет сделать ряд выводов.
Венецианская комиссия — специфический субъект толкования национального права, деятельность которого не имеет аналогов ни в Совете Европы, ни в других международных организациях.
Толкование Венецианской комиссией — новый вид международного толкования национального права, выполняющий функции:
— оценки соответствия национального законодательства европейским правовым стандартам с целью его совершенствования;
— консолидации подходов государств-участников и международных организаций к пониманию содержания и европейских правовых стандартов с целью их реализации в национальных правовых системах.
Толкование Венецианской комиссией национального права — новый феномен в праве, природа которого требует научного осмысления и углубленного исследования, в том числе критической оценки некоторых механизмов практической деятельности этого органа. Обращает на себя внимание отсутствие явно выраженных ограничений в отношении толкования национального права, что не может быть компенсировано рекомендательным характером актов толкования.
Например, очень часто подбор правовых стандартов, особенно это относится к национальным надлежащим практикам, является чрезвычайно субъективным. Некоторые доклады, несмотря на то, что их готовили научно-исследовательские учреждения или группы ученых, содержат противоречивые понятия и категории. Страдают недостатком в ряде случаев и применяемые способы толкования права (некоторые докладчики игнорируют исторический способ, другие не желают использовать международно-правовое толкование, не всегда соблюдаются требования систематического толкования и т. д.).
Опыт Венецианской комиссии, с одной стороны, — это «золотой эталон» толкования национального права, а, с другой стороны, при более внимательном его изучении обнаруживает немало «белых пятен» и вызывает немало вопросов, ответы на которые юридической науке еще только предстоит найти.
Примечания
1. Резолюция Комитета министров Совета Европы (51) 62 от 2 августа 1951 г «Частичные соглашения» («Partial agreement»).
2. Обращение к читателям председателя Венецианской комиссии Дж. Букиккио // Венецианская ко-
миссия: сто шагов к демократии через право: монография / под ред. Т.Я. Хабриевой, В.И. Лафитского. М., 2014.
3. Резолюция Комитета министров Совета Европы (93) 28 от 14 мая 1993 г «О частичных и расширенных соглашениях».
4. Benoit-Rohmer F. and Klebes H. Council of Europe Law. Towards a pan-European legal area. Strasbourg, 2000.
5. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. // Ведомости ВС СССР 1986. № 37, ст. 772.
6. Устав Совета Европы (ETS № 1) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 12, ст. 1390.
7. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции: теория и практика. М., 1998.
8. Перетерский И.С. Толкование международных договоров / отв. ред. С.Б. Крылов и ПИ. Тункин. М., 1959.
9. Лукашук И.И. Современное право международных договоров: в 2 т. М., 2004. Т. 1: Заключение международных договоров.
10. Ju The interpretation of Treaties. N.Y., 1927.
11. Gardiner R.K. Treaty interpretation. Oxford, 2008.
12. Тиунов О.И. Международно-правовые антикоррупционные стандарты // Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: монография / Т.Я. Хабриева, В.П. Кашепов [и др.]; отв. ред. О.И. Тиунов. М., 2012.
13. Автономов А.С. Международные стандарты в сфере отправления правосудия. М., 2007.
14. Поршкова С. А. Стандарты Совета Европы по правам человека и российское законодательство. М., 2001.
15. CDL-AD (2015) 005-е. Joint Opinion on the draft Law on the Law on the Prosecution Service of the Republic of Moldova, adopted by the Venice Commission at its 102nd Plenary Session (Venice, 20—21 March 2015).
16. Европейские руководящие принципы по этике и поведению для прокуроров (приняты на 6-й Конференции прокуроров Европы 31 мая 2005 г. в г. Будапеште).
17. CDL-AD (2010) 034-e «Guidelines relating to the working methods of the Venice Commission». Adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 15—16 October 2010).
18. CDL-AD (2005) 043-e. Interpretative Declaration on the Stability of the Electoral Law adopted by the Council for Democratic Elections at its 15th meeting (Venice, 15 December 2005) and the Venice Commission at its 65th plenary session (Venice, 16—17 December 2005).
Notes
1. Resolution of the Committee of ministers of the Council of Europe (51) 62 of 2 August 1951, «Partial agreement».
2. Introduction of the President of the Venice Commission Mr. Gianni Buquicchio // Venice Commission: One hundred steps towards the democracy through law: monograph / edited by T.Ya. Khabrieva, V.I. Lafitskiy. Moscow, 2014.
3. Resolution the Committee of Ministers of the Council of Europe (93) 28 of 14 may 1993 «On partial and enlarged agreements».
4. Benoit-Rohmer F. and Klebes H. Council of Europe Law. Towards a pan-European legal area. Strasbourg, 2000.
5. Vienna Convention on the law of treaties 1969 // Journal of the Supreme Soviet of USSR. 1986. № 37, art. 772.
6. Charter of the Council of Europe (ETS № 1) // Legislation Bulletin of the Russian Federation. 1997. № 12, art. 1390.
7. Khabrieva T.Ya. Interpretation of the Constitution: Theory and practice. Moscow, 1998.
8. Peretersky I.S. Interpretation of the international treaties / edited by S.B. Krylov, G.I. Tunkin. Moscow, 1959.
9. Lukashuk I.I. Modern law of international treaties: in 2 vol. Moscow, 2004. Vol. 1: Conclusion of international treaties.
10. Ju The interpretation of Treaties. N.Y., 1927.
11. Gardiner R.K. Treaty interpretation. Oxford, 2008.
12. Tiunov O.I. International legal anti-corruption standards // Legal mechanisms of implementation of anti-corruption conventions: monograph / T.Ya. Khabrieva, V.P. Kashepov, etc.; edited by O. I. Tiunov. Moscow, 2012.
13. Avtonomov A.S. International standards in the field of administration of justice. Moscow, 2007.
14. Gorshkov S.A. Standards of the Council of Europe on human rights and the Russian legislation. Moscow, 2001.
15. CDL-AD (2015) 005-e. Joint Opinion on the draft Law on the Law on the Prosecution Service of the Republic of Moldova, adopted by the Venice Commission at its 102nd Plenary Session (Venice, 20—21 March 2015).
16. The European guidelines on ethics and conduct for prosecutors (adopted at the 6th Conference of Prosecutors of Europe on 31 may 2005 in Budapest).
17. CDL-AD (2010) 034-e «Guidelines relating to the working methods of the Venice Commission». Adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 15—16 October 2010).
18. CDL-AD (2005) 043-e. Interpretative Declaration on the Stability of the Electoral Law adopted by the Council for Democratic Elections at its 15th meeting (Venice, 15 December 2005) and the Venice Commission at its 65th plenary session (Venice, 16—17 December 2005).
