CC BY
156АКТУАЛЬНЫЙ ВОПРОС НЕЦЕЛЕВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ Попова А.И.
Попова Анна Игоревна - студент, юридический факультет, Российский государственный университет правосудия, г. Ростов-на-Дону
Аннотация: в данной статье рассматривается действующее законодательство, регулирующее институт нецелевого использование бюджетных средств, а также административную и уголовную ответственность за данный вид бюджетного нарушения. По итогам исследования делается вывод о необходимости пересмотра федерального законодательства, а также об учете предлагаемых изменений в проекте новой редакции Бюджетного кодекса РФ.
Ключевые слова: бюджетное законодательство, нецелевое использование бюджетных средств, уголовная ответственность, административная ответственность.
В соответствии с Указание Генерального прокурора РФ от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» были установлены основные направления деятельности органов прокуратуры по надзору в экономической сфере. В приведенном перечне свое место нашло такое направление, как - "Целевое использование и сохранность бюджетных средств, направляемых на обеспечение функций и расходов государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе реализация государственных (муниципальных) программ".
Необходимо отметить, что такого рода деятельность контрольно-надзорных органов положительно отражается на снижении уровня причиненного ущерба бюджетной системе нецелевым использованием бюджетных средств.
С.В. Степашин в качестве причин нецелевого использования бюджетных средств называл: плохое знание законодательства; махинации и злоупотребление служебным положением; слабое реагирование на предписания органов власти и правоохранительных органов; зависимость контрольно-счетных органов от руководства регионов и т.д. [1, с. 115].
Согласно ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Одним из принципов бюджетной системы РФ является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Проблема, которая связана с реализацией данного принципы связана с необходимостью точного формулирования цели выделения бюджетных средств, что не всегда предстает возможным.
Заложенное в ст. 306.4 БК РФ понятие нецелевого использования бюджетных средств с момента принятия Кодекса практически не изменилось, и его определяющим признаком по-прежнему остается несоблюдение формальных требований, определенных законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. По мнению Минфина России, определение данного понятия является достаточным. [2]
Должностные лица Счетной палаты РФ, осуществляющие проверки, в том числе и целевого использования бюджетных средств, и обладающие полномочиями по
возбуждению дел об административных правонарушениях, руководствуются нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля).
Согласно примечанию 8 к Классификатору к группе нарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, относится 22 нарушения.
Критерием отнесения правонарушений к указанной группе выступает нарушение соответствующих норм БК РФ и подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к документам, являющихся основанием для предоставления бюджетных средств и определяющих цели их предоставления.
Учитывая опыт работы Счетной палаты РФ, представляется целесообразным использовать перечень нарушений, указанных в Классификаторе, для дальнейшей проработки вопросов, связанных с выделением форм (видов) нецелевого использования бюджетных средств.
Учитывая всю масштабность и распространенность нарушений законов о бюджете, в 2003 г. в УК РФ была включена статья ст. 285.1, которая предусматривает уголовную ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств. Вместе с тем, статьей 151 УПК РФ производство предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях данной категории отнесено к компетенции следователей Следственного комитета Российской Федерации. Таким образом, за 2014 г. Органами Следственного комитета РФ было возбуждено 20 уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 285.1 УК РФ, в 2015 г. - 29 (+ 45%), в 2016 г. - 20 (- 31%), в 2017 г. - 39 (+ 95%).
Как указывают отдельные авторы, к настоящему времени нельзя говорить о том, что нормы об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств не действуют. Однако пока степень влияния уголовного закона в этой области относительно той совокупной общественной опасности, которую несут в себе деяния, предусмотренные ст. 285.1 УК РФ, еще недостаточна.[3, с. 31]
Что касается предмета преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ, то им выступают бюджетные средства . Анализ действующего законодательства, регулирующего выявление правонарушений в бюджетной сфере, свидетельствует о наличии правового пробела, связанного с отсутствием четкой дефиниции термина "бюджетные средства" .
Таким образом, мы видим,что,из содержания п. 1 ст. 306.4 БК РФ вытекает, что бюджетными средствами являются средства бюджетной системы РФ, т.е. средства, размещенные на счетах соответствующего бюджета. При предоставлении межбюджетных трансфертов денежные средства отражаются в доходной части бюджета получателя и сохраняют признак "бюджетности", и получатели указанных средств несут ответственность за их целевое использование.
Статьей 78 БК РФ предусмотрено предоставление субсидий юридическим лицам, не являющимся государственными, муниципальными учреждениями, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам. Указанные средства, поступив на счета указанных субъектов, перестают быть бюджетными и становятся собственными средствами организаций и физических лиц. Следовательно, требования ст. 306.4 БК РФ в отношении названных денежных средств не распространяются. Вместе с тем в п. 3 ст. 78 БК РФ предусмотрено условие о возврате юридическими лицами, не являющимися государственными, муниципальными учреждениями, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами, субсидий в бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, в том числе при их нецелевом использовании.
Таким образом, отсутствие в БК РФ понятия "бюджетные средства" не позволяет определить, продолжают ли средства, предоставленные в виде субсидий юридическим лицам, не являющимся государственными, муниципальными учреждениями, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, оставаться
бюджетными, а также при последующей передаче указанными субъектами денежных средств или их части контрагентам по договорам в целях осуществления своих обязательств. Стоит обратить внимание на то, что устранение данного правового пробела возможно путем дополнения ст. 6 БК РФ понятием "бюджетные средства".
Кроме того, диспозицией ст. 285.1 УК РФ в качестве субъекта рассматриваемого преступления обозначено должностное лицо получателя бюджетных средств. При этом непосредственно в УК РФ данное понятие не раскрывается.
В соответствии со ст. 6 БК РФ получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ.
Исходя из указанного определения, бюджетные и автономные учреждения к получателям бюджетных средств не отнесены, однако, по информации Счетной палаты РФ, именно данными учреждениями совершается значительная часть правонарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств. Следовательно, в определении понятия "получатель бюджетных средств", закрепленное в ст. 6 БК РФ, также необходимо внести дополнения, для более четкого понимания и усвоения.
Требуют совершенствования нормы административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Так, согласно ст. 285.1 УК РФ уголовная ответственность за такие деяния наступает только при причинении вреда бюджету в крупном размере, т.е. в сумме, превышающей 1,5 млн руб. Нецелевое использование бюджетных средств в меньшем размере является основанием для привлечения виновных лиц к административной ответственности. При этом санкция ст. 15.14 КоАП РФ предусматривает наказание для должностных лиц в виде административного штрафа в размере от 20 до 50 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет. Такой размер наказания вряд ли соответствует общественной опасности совершенного деяния и не достигает цели правовосстановительного воздействия, в связи с чем не может способствовать действенной профилактике совершения правонарушений в бюджетной сфере. [4, с. 28] С учетом изложенного представляется, что размер административного штрафа, предусмотренный ст. 15.14 КоАП РФ, необходимо увеличить.
Представляется, что предлагаемые изменения законодательства могут быть использованы при подготовке новой редакции Бюджетного кодекса РФ и федерального закона, вводящего его в действие и предусматривающего внесение изменений в отдельные законодательные акты РФ.
Список литературы
1. Абросимов Р.Ю. Ответственность за нарушение финансового законодательства: Научно-практическое пособие / Р.Ю. Абросимов, О.А. Акопян, Я.В. Буркавцова и др.; отв. ред. И.И. Кучеров. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2014. 224 с.
2. Письмо Минфина России от 21 января 2014 г. № 02-10-11/1763 // СПС «КонсультантПлюс ».
3. Упоров И.В. Теоретические и правовые основы уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов / И.В. Упоров, Р.А. Эфрикян // Право и практика, 2015. № 4. С. 29-36.
4. Упоров И.В., Эфрикян Р.А., Бушков Д.В., Кумыков А.А. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и проблемы ее законодательного регулирования: Монография. М.: НИИ ИЭП, 2016. С. 8-41.
5. Евтеева М.Ю. О разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета / М.Ю. Евтеева // Вестник ФАС РФ, 2001. № 12.
