CC BY
90
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
М.Ю. Ксенофонтов, Н.А. Громова, Д.А. Ползиков
АКТУАЛЬНЫЕ ЗАДАЧИ ПРОГНОЗНО-АНАЛИТИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ ПО ОБОСНОВАНИЮ ПРИОРИТЕТОВ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
В статье рассматриваются некоторые методологические проблемы обоснования целевых установок и инструментов реализации агропродовольственной политики, в частности, альтернативные представления о роли прогнозирования в процедурах разработки социально-экономической политики, «формальные» решения как важнейшие факторы, предопределяющие содержание и результаты прогнозно-аналитических исследований, прикладной потенциал методологического тезиса о противоречивости процессов социально-экономического развития. Большинство рассмотренных сюжетов являются актуальными не только в контексте разработки аг-ропродовольственной политики, но и при рассмотрении проблем и политики развития других отраслей и национальной экономики в целом.
По мере развития экономики и изменения инструментов ее регулирования в практике разработки и реализации экономической политики появляются новые проблемные ситуации, требующие развития соответствующих направлений прогнозноаналитических исследований. Ниже рассмотрены некоторые аспекты такого рода исследований, которые становятся актуальными при обосновании приоритетов агропродовольственной политики в РФ в перспективе до 2020 г.
Роль прогнозирования в процедурах разработки экономической политики: «предсказание» будущего или анализ возможных в будущем сценариев развития. Социально-экономическое прогнозирование широко используется как инструмент разработки экономической политики вообще и агропродовольственной политики в частности, однако можно констатировать, что свойственный ему потенциал реализуется далеко не в полной мере. Прежде всего, это обусловлено достаточно распространенным смешением понятий «прогноз» и «предсказание». Это смешение чаще всего проявляется как установка на оценку качества прогноза путем апостериорного непосредственного сопоставления прогнозных и фактических значений рассматриваемых экономических показателей.
Подобное смешение имеет два негативных следствия. Во-первых, в рамках парадигмы «прогнозирование как предсказание» возникает существенный психологический барьер на пути практического применения процедур прогнозирования, поскольку, с одной стороны, исследователи опасаются совершить «ошибку», которая станет свидетельством их недостаточной профессиональной компетентности, а с другой - лица, принимающие решения, «убеждаются» в низкой практической значимости прогнозов, которые «не сбываются», что снижает их заинтересованность в использовании прогнозных исследований в своей деятельности. Во-вторых, те органы исполнительной власти РФ, которые все же разрабатывают прогнозы в условиях применения подобных неадекватных критериев оценки их качества, проявляют естественную склонность к принятию «консервативных» вариантов динамики прогнозируемых показателей, чтобы снизить вероятность значительного отклонения прогнозных оценок от их фактических будущих значений, следовательно - ос-
нований для критики*. Это приводит к тому, что сужается содержательное пространство рассматриваемых альтернатив, из процесса обоснования экономической политики исключаются варианты решений, которые способны кардинально изменить характер или динамику экономических показателей, так как воспринимаются разработчиками прогноза как «рискованные», поскольку при их практическом осуществлении возникает больше препятствий, повышаются требования к качеству управления процессами социально-экономического развития, к «политической воле». Это повышает риски реализации, следовательно, и вероятность существенного отклонения фактических будущих итогов экономического развития от тех, которые прогнозируются в предположении успешной реализации выбранного варианта политики.
В соответствии с этим распространение адекватной парадигмы прогнозирования является безусловно актуальной задачей, так как будет способствовать более полному использованию позитивного потенциала соответствующего комплекса научных методик и повышению эффективности процедур разработки и реализации экономической политики. Прогнозирование - это не предсказание будущего, а анализ, обращенный в будущее. Цель этого анализа - не изучение будущего «самого по себе», а получение дополнительной информации о процессах социально-экономического развития, которая обогащает содержательный контекст процедур разработки текущей экономической политики, обоснования текущих экономических решений.
Далеко не все важные для процесса принятия экономических решений особенности текущей ситуации можно выявить в процессе исследования прошлого и настоящего.
Адекватная оценка настоящего возможна лишь при формировании дополнительных представлений. Во-первых, представления о том, какое состояние экономики и общества на определенном этапе перспективы можно принять в качестве стратегической цели социально-экономического развития страны. В этом случае прогнозирование выполняет функцию поддержки процедуры целеполагания. Образ желательного будущего является важнейшим источником критериев оценки сложившихся тенденций развития и его промежуточных итогов. Во-вторых, прогнозирование позволяет выявить проблемные ситуации и (или) благоприятные возможности, которые могут возникнуть в развитии рассматриваемого экономического объекта. В связи с тем, что большинство процессов в экономике характеризуется большей или меньшей инерционностью, практически любое целесообразное и эффективное вмешательство в их ход должно быть заблаговременным, т. е. осуществляться заранее с учетом реальных временных лагов. Тем самым прогнозирование дает основания для включения в контекст текущей экономической политики тех мер, которые должны быть приняты заблаговременно, чтобы избежать в будущем кризисных ситуаций и (или) в максимальной мере использовать благоприятные возможности. В-третьих, прогнозирование позволяет оценить возможные итоги развития, соответствующие реализации той или иной политики, т.е. те последствия, к которым могут привести в будущем те или иные экономические решения, принимаемые в настоящем. В этом качестве прогнозирование является важным элементом процедуры выбора предпочтительных вариантов как отдельных экономических решений, так и экономической политики в целом - выбора в соответствии с тем, к каким итогам развития национальной экономики и общества они могут привести (в противополож-
*
В частности, подобной консервативностью характеризуются прогнозы, которые разрабатываются в Министерстве экономического развития РФ. Это обусловлено тем, что они служат основой для разработки директивного финансового плана — Государственного бюджета Российской Федерации, а в контексте процесса бюджетного планирования сокращение расходов по сравнению с утвержденными значениями является более сложной политической процедурой, чем распределение дополнительных (сверхплановых) доходов, которые возникают в случае, когда фактические показатели экономического развития оказываются «лучше» прогнозных.
ность неконструктивным идеологизированным дискуссиям об их априорной теоретической «правильности» или «неправильности»).
Поскольку ход социально-экономического развития (как на макро-, так и на микроуровне) в существенной мере определяется содержанием принимаемых решений, то задача прогнозиста, работающего в парадигме «прогнозирование как предсказание», включает три подзадачи. Необходимо предсказать, во-первых, вариант тех решений, которые будут приняты по рассматриваемым направлениям экономической политики, способным существенно повлиять на развитие рассматриваемого объекта; во-вторых, динамику параметров экономической конъюнктуры, основная часть которых имеет стохастическую природу (или является результатом решений, принимаемых более широким кругом экономических субъектов - правительствами других стран, международными организациями, руководителями зарубежных компаний и т.п.); в-третьих, логику и возможные последствия взаимодействия принятых решений и параметров экономической конъюнктуры. Понятно, что такая постановка задачи является настолько сложной, что ее можно определить как неконструктивную применительно к прикладным прогнозно-аналитическим исследованиям.
Альтернативной парадигмой прогнозирования, которая позволяет работать в такой ситуации, является парадигма сценарного прогнозирования. В соответствии с ней прогноз - это ответ на вопрос: «Что будет, если ...?». При этом разнообразные «если» - это набор сценарных гипотез. Поскольку при решении каждой из сформулированных выше подзадач можно опираться на разные гипотезы (например, сформулировать несколько вариантов решения одной и той же проблемной ситуации, вариантов динамики неуправляемых параметров экономической конъюнктуры, вариантов логики их взаимодействия), вариантность является неотъемлемым свойством корректных прогнозно-аналитических исследований.
Таким образом, сценарное социально-экономическое прогнозирование - это деятельность по разработке условных (обусловленных принятым в исследовании сценарием - набором различных гипотез) представлений об особенностях развития изучаемого объекта и возможном его состоянии на отдельных этапах прогнозного периода.
Следует также исходить из того, что эксперты в области прогнозирования могут не знать множества обстоятельств, в которых будет осуществляться выбор варианта политики, поэтому их «зона ответственности» ограничивается непредвзятым описанием исходной ситуации выбора, множества теоретически возможных, с их точки зрения, способов действий и ожидаемых последствий, а сам выбор должны осуществлять политики или управленцы.
В рамках парадигмы сценарного прогнозирования качество прогноза определяется тем, в какой мере он способствует конструктивному анализу ситуации выбора. В соответствии с этим предпосылками повышения качества прогноза являются рассмотрение максимально широкого спектра содержательно различных (но при этом теоретически реализуемых) вариантов политики и адекватное описание логики формирования возможных последствий их практической реализации. Поскольку различные варианты будущего (в частности, различные прогнозные оценки одного и того же экономического показателя) являются следствиями реализации различных сценариев развития (вариантов политики и конъюнктуры), то неоднозначный результат прогноза становится его достоинством, а не недостатком (проявлением недостаточного профессионализма, не позволяющего дать «точный» прогноз). Однако если различным вариантам будущего не поставлены в соответствие именно содержательные различия в сценариях их формирования, то такой вариантный прогноз имеет весьма низкую прикладную ценность. Иными словами, качество прогноза определяется не точностью предсказания, а адекватностью описания ме-
ханизма формирования последствий реализации рассматриваемого варианта политики и точностью соответствующих оценок, но вариантов прогнозных оценок может быть ровно столько, сколько может быть предложено содержательно различных сценариев развития рассматриваемого экономического объекта.
Сценарное прогнозирование является мощным инструментом исследования и должно применяться уже на начальных этапах разработки экономической политики, так как оно способно привнести в ее контекст новые целевые установки, новые представления о проблемах и возможностях социально-экономического развития, которые не могут быть определены путем анализа ретроспективы. Однако на практике чаще встречается иной подход - построение прогнозных оценок, соответствующих тем вариантам экономической политики, которые были сформулированы вне контекста предварительных прогнозно-аналитических исследований. Иными словами, сценарному прогнозированию отводится лишь вспомогательная роль «иллюстративной» методики - методики построения количественных характеристик вариантов экономической политики, предпочтения на множестве которых определены априори.
О прикладном значении методологии. Существенные возможности повысить качество и прикладную значимость прогнозно-аналитических построений связаны с конструктивным учетом используемого описания исходной проблемной ситуации, явных и неявных гипотез, конкретизирующих содержание постановки задачи, с выявлением их роли в предопределении результатов проводимого исследования.
Конструктивное определение понятия «предмет исследования» исходит из того объективного обстоятельства, что реальную экономическую действительность исследователи воспринимают не непосредственно, а в форме различного рода описаний - качественных (экономическая фактография, экономические теории и методология экономической статистики) и количественных (разнообразные статистические данные).
Исследователь (равно как и их группа), занимающийся прогнозно-аналитическими разработками в некоторой области, является носителем объективно неполного описания объекта в части как качественных суждений, так и статистики. При этом в рамках любого прикладного проекта исследователь, как правило, вынужден ограничиться лишь частью элементов и без того неполного описания, что вызвано конкретными особенностями содержания поставленной задачи и (или) условиями ее решения. Исследователь выбирает те элементы доступного ему объективно неполного описания объекта, которые не только важны для решения данной задачи, но и позволяют выполнить ее при сложившихся ограничениях по времени и (или) со стороны кадрового и (или) модельного обеспечения расчетов.
Любые прогнозно-аналитические оценки являются относительными, обусловленными особенностями и исходного описания объекта (или проблемной ситуации), и состава гипотез, положенных в основу прогнозного сценария, и формальной схемы расчетов - модели. Неоднозначность прогнозно-аналитических оценок является следствием:
- различий в исходных посылках, в качестве содержательного анализа экономической действительности, определяющих различия в исходном описании объекта (проблемной ситуации);
- неопределенности компромисса между широтой охвата взаимосвязей, представляющейся адекватной результатам содержательного анализа, и практическими возможностями реализации такой «идеальной» схемы расчетов (компромисса «адекватность - реализуемость»);
- множественности наборов гипотез, составляющих прогнозный сценарий и представляющихся допустимыми с точки зрения и экономической теории, и реального исторического опыта.
Этот небольшой экскурс в методологию экономического исследования позволяет тем не менее сделать важные выводы.
Во-первых, можно констатировать, что разные исследователи (их группы), как правило, являются носителями различных (как минимум не полностью совпадающих) описаний одного и того же формально определенного экономического объекта (национальной экономики, отрасли, региона, совокупности предприятий, отдельных рынков и т.п.). Во-вторых, именно аналитическая часть исследования в совокупности с прогнозным сценарием задает тот конкретный вариант описания рассматриваемого объекта, который определяет его реальное экономическое содержание, следовательно, и ограничения на свободу интерпретации прогнозных результатов.
В качестве иллюстрации тезиса о сосуществовании различных описаний одной и той же проблемной ситуации, которым соответствуют различные результаты анализа, моделирования и прогноза, следовательно, и разные выводы в терминах экономической политики, рассмотрим два подхода к анализу проблем и перспектив развития сельского хозяйства.
Два подхода к анализу проблем и перспектив развития АПК. В рамках первого подхода внимание исследователя сосредоточивается на анализе хода воспроизводства основных производственных ресурсов сельского хозяйства, поэтому его можно определить как «ресурсный» подход, как подход, в рамках которого динамика развития сельского хозяйства предстает итогом взаимодействия важнейших элементов основного, оборотного капитала, а также кадров.
В рамках второго подхода на первый план выходит анализ факторов, которые определяют спрос на сельскохозяйственную продукцию, т. е. факторов конъюнктуры рынков продовольствия и сельскохозяйственного сырья, а также та часть институциональных (организационно-хозяйственных) факторов, от которых зависит эффективность трансформации спроса, возникающего на рынках конечной продовольственной продукции, в спрос на отечественное сельскохозяйственное сырье. Этот подход можно условно назвать «спросовым».
Эти два подхода, несмотря на формальный характер и некоторую искусственность их определения, достаточно точно выражают типичные особенности двух реально существующих в практике направлений экономического анализа, которые до сих пор в значительной мере определяют содержание дискуссий по вопросам агропродовольственной политики. При этом они могут практически реализовываться в исследованиях (или в процедурах обоснования положений агропродоволь-ственной политики) не как априори сформулированные методологические установки исследователей, т. е. не в явном для самих исследователей виде, а как неявные следствия принятия ими определенных способов рассмотрения объекта.
Например, при автономном рассмотрении молочного скотоводства как одной из подотраслей сельского хозяйства, исследование «естественным» образом концентрируется на проблемах воспроизводства его ресурсного потенциала, на сокращении поголовья молочных коров, на состоянии кормовой базы, на продуктивности и определяющих ее технологических и организационно-хозяйственных факторах, которые принимаются в качестве основных факторов динамики производства молока. При этом 40-процентный спад объемов производства молока в 1990-е годы и их последующая стабилизация на уровне 31-33 млн. т в 2000-е поддаются обоснованию как прямое следствие кризиса в воспроизводстве ресурсного потенциала молочного скотоводства.
В этом содержательном контексте представляется вполне естественной установка на наращивание объемов производства молока. Если рациональность такой целевой установки не подвергается сомнению, то столь же рациональными будут признаны и основные действия по ее практической реализации: меры бюджетной поддержки те-
кущих доходов предприятий, занятых молочным скотоводством; поддержка программ технологической модернизации, строительства и реконструкции ферм для увеличения поголовья КРС; программы кадрового обеспечения, развития кормовой базы, улучшения племенного состава стада и т.п. Иными словами, велика вероятность того, что при обосновании мер агропродовольственной политики по развитию молочного скотоводства в ней будут преобладать меры поддержки расширенного воспроизводства ресурсного, производственного и кадрового потенциалов отрасли, т.е. фактически реализуется «ресурсный» подход.
При альтернативном подходе в качестве объекта прогнозно-аналитических исследований может быть принята совокупность хозяйствующих субъектов, образующих «производственно-технологическую цепочку», элементами которой являются собственно молочное скотоводство, молочная промышленность, торговые посредники рынка молочных продуктов, а также и домашние хозяйства населения (и организованные группы потребителей вне домашних хозяйств). Сложившиеся механизмы взаимодействия этих наиболее тесно связанных между собой видов экономической деятельности, как правило, предопределяют и возможности, и ограничения развития как каждого из элементов производственно-технологической цепочки в отдельности, так и цепочки в целом, а также специфические требования к формам и масштабам государственной поддержки, содержанию институциональных преобразований, политике развития и (или) регулирования конъюнктуры соответствующих рынков.
Если рассматривать производственно-технологическую цепочку, то вопрос о необходимости наращивания объемов предложения товарного молока возникает только тогда, когда есть достаточные основания для предположения о том, что в рассматриваемой перспективе будет расти спрос на (сырое) молоко именно со стороны предприятий молочной промышленности, а не со стороны конечных потребителей молочных продуктов, который может просто «не дойти» по рассматриваемой производственно-технологической цепочке до молочного скотоводства. Препятствиями на пути распространения импульса растущего конечного спроса могут стать: во-первых, прирост импорта молочных продуктов, который переориентирует как минимум часть этого спроса на продукцию зарубежных перерабатывающих предприятий и производителей молока. Во-вторых, торговые посредники, работающие на российском внутреннем рынке, могут воспользоваться благоприятной для них конъюнктурой и сбалансировать спрос и предложение молочных продуктов как минимум частично за счет повышения цен реализации. В-третьих, если дополнительный спрос все-таки приведет к росту производства продукции отечественных молокоперерабатывающих предприятий, то как минимум частично он может быть удовлетворен за счет продукции, произведенной из сухого молока и (или) его заменителей, что допускают технические регламенты. Таким образом, рассматривая производственно-технологическую цепочку, можно сформировать разные варианты политики, отдельные меры которой направлены на создание предпосылок наиболее полной трансформации роста конечного спроса на молочные продукты в спрос на молоко, т. е. превращения конечного спроса на молочные продукты в предпосылку расширения производства молока в молочном скотоводстве.
Основным (хотя и не единственным) рынком сбыта для предприятий молочного скотоводства являются предприятия молочной промышленности. Этот рынок чаще всего характеризуется ярко выраженным монополизмом покупателей, которые обладают возможностью диктовать уровень закупочных цен, т. е. позиции предприятий молочного скотоводства заведомо более слабые. Это порождает риски получения ими недостаточного валового дохода, не позволяющего
окупить дополнительные затраты в развитие производства, что является не только ограничением возможности привлечения кредитных ресурсов, но и фундаментальным фактором, модифицирующим исходную систему мотивов их хозяйственной деятельности. Таким образом, гармонизация рыночных взаимодействий производителей молока и его переработчиков является ключевой задачей политики развития молочного подкомплекса, без решения которой сырьевая часть производственно-технологической цепочки (молочное скотоводство) будет находиться в перманентном воспроизводственном кризисе, не имеющим удовлетворительного разрешения за счет применения мер поддержки программ развития собственно молочного скотоводства. При этом важно подчеркнуть, что политика демпфирования негативных последствий этого кризиса, как всякая борьба со следствиями, а не с первопричинами, потребует значительных бюджетных расходов.
Если отвлечься от описанных выше особенностей рыночной ситуации и вернуться к рассмотрению более «простых» аспектов взаимодействия молочного скотоводства и молокоперерабатывающей промышленности, то можно утверждать, что установка на рост объемов производства сырого молока является рациональной только в том случае, если растущие объемы молока «вписываются» в прогнозный баланс сырья для производства молочных продуктов, который формируется у предприятий молочной промышленности.
Однако предприятия молочной промышленности могут относительно или абсолютно сократить закупки сырого молока, например, в следующих ситуациях:
- на рынке альтернативного сырья (сухого молока) сложится более благоприятная конъюнктура (замещение сырого молока сухим в балансе сырья для производства молочных продуктов);
- будет расти доля молочной продукции, содержащей иные ингредиенты (соевый белок, растительные жиры, фруктовые, ягодные, зерновые наполнители и т. п.);
- предприятия молокопереработки столкнутся с ограничениями в реализации своей продукции (вследствие роста конкурирующего импорта или вследствие препятствий, с которыми они столкнулись в осуществлении сдвигов в структуре производства, в приведении ее в большее соответствие изменившейся структуре потребительского спроса);
- предприятия молокопереработки переживают воспроизводственный кризис, вызванный неблагоприятными ценовыми пропорциями, которые определяют недостаточный уровень рентабельности производства;
- наблюдается спад потребительского спроса, который вызывает адаптационную реакцию в виде сокращения объемов производства.
Иными словами, в рамках этого подхода сокращение поголовья молочного стада и объемов производства молока следует интерпретировать как процесс структурной адаптации к сокращению спроса, емкости внутреннего рынка. Именно это определяло тенденцию сокращения производственного потенциала молочного скотоводства, что служит основанием и в прогнозных расчетах исходить из «спросовой» логики, т.е. при обосновании возможностей наращивания производства молока в сельском хозяйстве следует, прежде всего, рассматривать перспективную динамику спроса на сырое молоко со стороны переработчиков и населения. Эта позиция принципиально отличается от установки на восстановление докризисного поголовья или докризисного уровня объемов производства, или на реализацию некоторого сценария наращивания поголовья и производства, которые соответствуют априорной оценке роста как позитивного явления, а спада - как негативного.
Роль структурных факторов. Еще одним примером тех, на первый взгляд формальных, решений, которые способны существенно повлиять на содержа-
ние проводимого исследования и на выбор приоритетов экономической политики, является выбор уровня агрегирования в процессе модельных построений и прогнозно-аналитических расчетов. Выбор уровня агрегирования показателей является формальным эквивалентом содержательной гипотезы об отсутствии жестких ограничений или в установлении пропорций между составляющими этот агрегат показателями, или в развитии соответствующих им производств либо видов деятельности. Иллюстрацией важного прикладного значения выбора уровня агрегирования в контексте разработки агропродовольственной политики может быть сопоставление двух балансовых расчетов оценки перспектив развития молочного скотоводства: в первом случае в статьях «личное потребление», «импорт», «экспорт» выделяются три группы молочных продуктов (сыры, масло и прочие молочные продукты), во втором - все статьи баланса являются агрегатами, оцененными в пересчете на молоко.
Перспективная динамика производственного спроса со стороны молочной промышленности (определяющего возможности наращивания производства молока в молочном скотоводстве) в существенной мере зависит от возможностей наращивания отечественными производителями производства тех видов молочных продуктов, платежеспособный спрос населения на которые будет расти наибольшими темпами. Как свидетельствует зарубежная статистика, в структуре потребления молочных продуктов населением развитых стран происходят масштабные сдвиги (рис. 1): наблюдается быстрый рост доли сыров при снижении долей сливочного масла и прочих молочных продуктов.
% %
Рис. 1. Динамика структуры потребления молочных продуктов в США (а) и Европе (б) в ретроспективе: доля в потреблении молочных продуктов (в пересчете на молоко):
-О- сыр; масло; -Л- прочие виды молочной продукции
Источник: данные [1, 2].
Потребление сыров. Сыры характеризуются наибольшей динамикой роста в структуре потребления молочных продуктов. Как свидетельствуют данные зарубежной статистики, рост доли сыров в общем объеме потребления молочных продуктов является универсальной тенденцией (табл. 1 и 2).
Применительно к рассматриваемой долгосрочной перспективе можно принять предположение, что к 2030 г. рост доходов населения позволит в основном решить продовольственную проблему, т. е. уровень доходов уже не будет жестко ограничивать потребительский выбор, и общий объем и структура потребления продовольственных товаров будут соответствовать реальным предпочтениям населения.
Таблица 1
Потребление сыра на душу населения в РФ в сравнении со странами ЕС в 1998-2008 гг. (в натуральном выражении, кг)
Страна 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
РФ 1,7 1,6 1,7 2,5 3,1 3,8 4,1 4,7 4,9 5,2 5,4
Германия 19,5 19,3 19,7 20,0 20,2 20,2 21,9 21,5 22,0 22,2 22,1
Австрия 15,7 15,7 17,6 18,8 18,2 19,5 19,4 18,6 18,4 19,0 18,7
Дания 16,1 18,4 18,8 19,1 18,8 16,7 16,7
Эстония 3,4 3,7 4,4 4,5 4,6 4,7 4,7
Финляндия 15,9 16,6 16,6 16,5 16,7 16,7 18,3 18,7 19,1 19,1
Франция 23,6 23,7 24,1 24,5 24,6 24,0 23,1 23,4 23,4 23,7
Греция 24,6 23,8 24,6 25,6 26,4 27,3 28,7 28,9 30,0 35,7
Венгрия 7,9 8,1 8,8 8,7 8,9 9,8 9,0
Ирландия 5,4 6,2 5,8 6,0 5,9 6,1 10,5 8,2 6,7 7,1 6,1
Италия 20,4 21,2 22,3 22,5 23,0 22,9 23,1 21,9 21,7 21,0 21,4
Латвия 8,3 8,2 8,1 12,4 11,6
Литва 3,2 3,3 3,3 3,3 4,1 2,9 3,8
Мальта 11,2 10,7 13,9 14,3 14,1
Нидерланды 16,7 17,0 18,7 19,8 19,2 19,9 20,1 21,5
Польша 12,4 12,0 13,6 13,7 14,7 14,7
Португалия 8,1 9,2 10,0 10,0 10,1 10,2 10,3 10,5 10,2 10,4 9,8
Словакия 8,0 8,3 5,7 6,2 9,1 9,3 9,7 9,2 9,5 8,9 8,9
Словения 10,1 11,1 10,7 9,7 8,9 8,2
Швеция 16,6 17,1 16,9 17,2 17,4 17,9 18,2 18,2 18,5 18,4
Чехия 12,1 12,9 13,9 13,7 14,3 14,8 15,7 15,7 15,8 16,9 16,3
Великобритания 9,9 9,9 9,7 9,9 10,2 10,8 11,3 11,7 12,1 12,2
Источник: [4].
Таблица 2
Потребление сыра на душу населения в ряде развитых стран в длительной ретроспективе (в натуральном выражении, кг)
Страна 1965 г. 1970 г. 1975 г. 1980 г. 1985 г. 1990 г. 1995 г. 2000 г. 2005 г. 2008 г.
Франция 12 14 16 18 21 23 22 24 23 25
Греция 15 14 18 18 21 22 23 25 26 35
Италия 8 11 11 14 15 17 19 21 22 21
Германия 8 10 7 8 9 11 12 22 22 22
Великобритания 5 5 6 6 7 8 8 10 12
Швеция 8 8 11 13 14 15 16 17 18
Канада 4 5 7 8 9 10 10 11 12 12
США 4 5 7 8 9 10 10 14 14 15
Источник: [1-3].
Потребление сливочного масла. В отличие от сыров потребление сливочного масла в развитых странах имеет тенденцию к снижению (табл. 3). Исключение составляют страны Южной Европы, в кухне которых традиционно преобладают растительные масла и которые демонстрируют рост потребления, но на крайне низком уровне абсолютных значений.
В европейских странах снижение потребления масла определяется не ограничениями покупательной способности доходов населения, а изменившимися потребительскими предпочтениями. Эта тенденция отражает фундаментальный сдвиг в отношении населения к своему здоровью. Начиная с 60-х годов прошлого века в этих
странах очень большое внимание уделялось лечению сердечно-сосудистых заболеваний, которые относятся к группе болезней, обусловленных особенностями образа жизни вообще и режима питания в частности. В результате удалось кардинально изменить существовавшие ранее стереотипы питания и значительно сократить потребление содержащих холестерин продуктов (в том числе и сливочного масла, которое «замещалось» растущим потреблением растительных жиров).
Таблица 3
Потребление сливочного масла на душу населения в ряде развитых стран Европы в длительной ретроспективе (в натуральном выражении, кг)
Страна 1965 г. 1975 г. 1985 г. 1995 г. 2005 г.
Австрия 5,1 6,0 5,3 5,3 4,8
Великобритания 8,8 9,1 4,9 3,4 3,6
Финляндия 18,2 13,2 11,2 6,9 6,0
Швеция 8,8 5,6 7,1 2,0 4,3
Нидерланды 4,5 3,9 6,8 3,8 3,3
Дания 9,7 9,5 11,1 5,2 1,9
Греция 1,1 0,9 1,0 1,1 0,8
Испания 0,1 0,3 0,4 0,4 0,5
Италия 1,9 2,1 2,3 1,8 2,8
Франция 8,9 9,4 8,9 8,6 7,7
Источник: [1, 2, 4].
На рис. 2 показана динамика среднедушевого потребления масла в США на протяжении ста лет (с начала прошлого века), которая свидетельствует, что по мере роста уровня жизни масло перестало быть важным источником жиров. В настоящее время потребление масла в США в 1,5 раза ниже, чем в РФ.
Кг
Рис. 2. Динамика среднедушевого потребления масла в США на протяжении 100 лет Источник: [3].
В РФ потребление масла в советский период было относительно высоким и ограничивалось производственными возможностями. В 1990-е годы сокращение потребления отражало как снижение покупательной способности, так и растущую конкуренцию со стороны растительных масел. В последние годы покупательная способность доходов населения уже не ограничивает потребления сливочного масла, следовательно, наблюдаемые тенденции являются отражением происходящей
эволюции стереотипов потребительского поведения, которые имеют те же экономические и социокультурные основания, что и в развитых странах.
Прочие молочные продукты. Опыт развитых стран позволяет сделать вывод о том, что уровни среднедушевого потребления питьевых молочных продуктов имеют тенденцию к снижению. Исключение составляют те страны, в которых уровни потребления ранее были аномально низкими (Италия, Испания, Греция). Эта долговременная тенденция обусловлена замещением питьевых молочных продуктов в качестве средства удовлетворения жажды минеральными водами, соками, слабоалкогольными напитками и вином (табл. 4).
Таблица 4
Среднедушевое потребление питьевых молочных продуктов в ряде развитых стран в длительной ретроспективе (в пересчете на молоко, кг)
Страна 1965 г. 1975 г. 1985 г. 1995 г. 2005 г.
Франция 73,8 78,7 82,8 76,5 70,2
Италия 62,7 63,1 83,0 65,2 62,7
Греция 52,9 69,1 89,3 79,7 64,4
Испания 60,0 95,9 96,3 110,4 106,5
Дания 179,7 136,8 127,9 108,8 99,8
Нидерланды 163,6 143,7 137,2 111,4 79,4
Финляндия 294,7 280,8 183,4 173,0 158,1
Швеция 176,4 160,4 161,8 157,9 131,2
Великобритания 147,0 147,8 127,9 122,4 120,0
США 128,0 119,6 108,6 100,0 93,0
Источник: [1, 2, 4].
Если принять гипотезу, что в перспективе сдвиги в потреблении молочных продуктов населением РФ будут соответствовать этим тенденциям, то производственный спрос на молоко со стороны российских молокоперерабатывающих предприятий будет определяться их конкурентоспособностью, прежде всего, на внутреннем рынке сыров, который имеет максимальный потенциал роста. Вместе с тем в РФ в 1990-е годы в условиях снижения реальных денежных доходов населения происходило сокращение общего объема потребления молочных продуктов, что сформировало специфический потенциал «восстановительного» роста потребления и сливочного масла, и прочих молочных продуктов. Мера использования этого потенциала также будет зависеть от конкурентоспособности предприятий российской молочной промышленности.
Следовательно, государственная поддержка молочного скотоводства является необходимой, но не достаточной предпосылкой успешного развития этой, одной из наиболее «проблемных» подотраслей российского животноводства. Эта поддержка должна соответствовать политике развития отечественной молочной промышленности, направленной на рост эффективности производства, качества продукции и расширение ее ассортиментного разнообразия. При этом именно качество и ассортиментное разнообразие сыров является важнейшей предпосылкой значительного роста объемов их среднедушевого потребления.
Можно ожидать, что наиболее высокими темпами внутренний спрос на сыр будет расти в ближайшие 10-15 лет. В связи с этим, чем больший период времени потребуется для модернизации отечественной молочной промышленности и повышения ее конкурентоспособности, тем больший разрыв образуется между объемами потребления сыров и их внутреннего производства, т. е. будет расти доля импортной продукции. При этом импорт сыров в существенной своей части будет не столько конкурирующим, сколько дополняющим, поскольку, например, будет удовлетворять растущий потребительский спрос в условиях ограниченных произ-
водственных возможностей отечественных производителей и (или) обеспечивать необходимое ассортиментное разнообразие предложения. Это объективно осложняет разработку и реализацию политики внешнеторговой защиты, которая должна быть гибкой и селективной и обеспечивать как необходимое повышение конкурентоспособности отечественных производителей, так и достаточные общие объемы предложения и расширение ассортимента продукции на внутреннем рынке.
Понятно, что в рамках исследования, основанного на агрегированном балансе ресурсов и использования молока, все эти проблемные ситуации, которые обусловлены структурными факторами и определяют новые требования к содержанию политики развития молочного подкомплекса, не поддаются конструктивному выявлению и анализу. Следовательно, адекватная политика может быть с высокой вероятностью подменена системой мер, направленных на обеспечение физического роста объемов производства и переработки молока, соответствующих сценарию выхода на агрегированную рациональную норму потребления молока и молочных продуктов (рост до 305 кг в год) и параметры продовольственной независимости (снижения доли импорта до уровня не более 10%). Анализ дезагрегированных данных показал, что рост общих объемов потребления молочных продуктов населением может быть только результатом масштабных изменений в структуре их предложения, между тем возможности роста производства молока в молочном скотоводстве определяются тем, в какой мере молокопереработка окажется способной обеспечить качество и ассортиментное разнообразие продукции именно на растущих сегментах внутреннего рынка.
Еще один важный вывод методологического характера состоит в том, что помимо «физиологической» рациональности, которая заключена в обосновании нормативов питания, следует принимать во внимание и иные ее типы (рациональность, обусловленную факторами экономического и социально-культурного характера), которые, как свидетельствуют результаты межстрановых сопоставлений, определяют существенные отклонения фактических уровней среднедушевого потребления продуктов питания от нормативов, разработанных Институтом питания РАМН и широко применяемых в прогнозно-аналитических исследованиях в РФ (сыры - 6 кг, масло - 4 кг, прочие молочные продукты - 145 кг). Если в перспективе в РФ по мере роста реальных доходов населения потребление молочных продуктов будет соответствовать тенденциям, ярко проявившимся в ретроспективе в странах с более высоким уровнем жизни, то можно ожидать, что структура и объем фактического потребления будут существенно отклоняться от принятых в настоящее время «рациональных норм». Это означает, что и прогноз производства, основанный на таких нормах, окажется сильно смещенным.
Противоречивость процессов развития. Следует исходить из того, что многие целевые установки, которые воспринимаются как исключительно позитивные, поскольку их реализация должна обеспечить формирование важных элементов желательного образа будущего, могут находиться между собой в конфликте, что порождает специфические риски экономической политики.
Разработка эффективной экономической политики в этих условиях предполагает выявление ситуаций, в которых успех в достижении одних целей приводит к проблемам развития в сопряженных сферах и к снижению общего социальноэкономического эффекта.
Признание противоречивости процессов социально-экономического развития вообще и развития АПК в частности, не просто является элементом «высокой» научной методологии, но определяет ключевую установку прикладных прогнозноаналитических исследований - обеспечение обоснования важнейших компромиссов, составляющих реальное содержание любой политики.
Ниже приведены несколько «разномасштабных» примеров противоречий целевых установок развития в сопряженных сферах экономики:
- установка на ускоренную структурно-технологическую перестройку приоритетных отраслей с ориентацией на использование импортного оборудования вступает в конфликт с установкой на модернизацию соответствующих сегментов инвестиционного и инновационного комплексов, комплекса конструкционных материалов, которые в этом случае лишаются внутреннего спроса;
- установка на ускоренную структурно-технологическую модернизацию ряда приоритетных отраслей находится в конфликте с установкой на сокращение сложившихся высоких разрывов в технологическом уровне производства различных секторов национальной экономики, которые предопределяют низкую конкурентоспособность технологически отставших и вследствие этого недостаточно эффективных отраслей на рынках ресурсов, имеющих разнообразные области использования (например, финансовых ресурсов, ресурсов сферы исследований и разработок, образовательных услуг, широкого спектра материальных и трудовых ресурсов), следовательно, существенного ухудшения условий их развития; иными словами, обострение проблем развития технологически отставших секторов экономики станут результатом успехов в осуществлении политики повышения эффективности и конкурентоспособности других;
- установка на технологическую модернизацию сельского хозяйства, которая приведет к росту производительности труда (потенциал которого существенно превышает возможности наращивания объемов производства аграрной продукции вследствие приближения внутреннего продовольственного рынка к состоянию насыщения) находится в конфликте с установкой на противодействие росту социальной напряженности в сельской местности, обусловленной трансформацией скрытой безработицы в явную и увеличением дифференциации сельского населения по уровню доходов;
- установка на подавление инфляции (прежде всего, инфляции на продовольственном рынке) является основанием для ограничения роста цен реализации сельскохозяйственной продукции и находится в противоречии с установкой на формирование таких пропорций обмена продукции сельского хозяйства на потребляемые в этой отрасли производственные ресурсы, которые обеспечат благоприятные финансовые условия развития аграрного производства;
- установка на подавление инфляции на продовольственном рынке, сдерживающая рост доходов сельского хозяйства, ограничивающая возможности повышения уровня заработной платы в сельском хозяйстве и уровня жизни сельского населения, находится в конфликте с установкой социально-экономической политики на снижение дифференциации населения страны по уровню доходов;
- установка на повышение качества аграрного образования находится в противоречии с низкой конкурентоспособностью сельского хозяйства на рынке квалифицированных кадров, предприятия которого не в состоянии конкурировать с предприятиями других отраслей российской экономики по уровню зарплаты (а также и условиям труда и быта), что увеличивает риски программ кадрового обеспечения аграрного производства;
- установка на государственную поддержку сельскохозяйственных предприятий на рынке кредитов приходит в конфликт с установкой на поддержание относительной сбалансированности рынков аграрной продукции в отсутствие эффективной системы координации планов развития аграрного производства (наращивание объемов производства сверх имеющегося спроса на аграрную продукцию приведет к кризису перепроизводства, снижению цен реализации, обусловит финансо-
вый кризис, заруднит возврат взятых кредитов и ограничит возможности дальнейшего использования этого инструмента поддержки сельского хозяйства);
- установка на рост эффективности использования кормов в отечественном животноводстве может свести к незначительным величинам возможный в перспективе прирост потребности в фуражном зерне, т.е. будет ограничивать потенциал развития зернового хозяйства с опорой на внутренний рынок;
- экспортная ориентация зернового хозяйства как источник рисков реализации целевых установок развития животноводства, поскольку, при прочих равных условиях, это будет способствовать росту цен зерна на внутреннем рынке (т. е. увеличивать издержки производства животноводческой продукции), а также «импорту» волатильности цен, свойственных мировому рынку» подобно тому, как это происходит на рынке нефти и нефтепродуктов;
- установка на рост продуктивности молочного стада как фактор, обусловливающий как минимум относительное снижение его поголовья, следовательно, и объемов производства говядины от КРС молочного направления, что обостряет проблему удовлетворения внутреннего спроса и требует ускоренного развития мясного скотоводства.
До сих пор в прикладных исследованиях, направленных на обоснование агропро-довольственной политики, как правило, в основном акцентировались три типа рисков.
Во-первых, риски реализации вариантов развития АПК, не обеспечивающих необходимых отраслевых и народнохозяйственных итогов. Эти риски должны быть выявлены на стадии начальной проработки агропродовольственной политики, в частности, в процессе построения инерционного прогноза развития АПК. Последний показывает, что при сохранении традиционных установок и инструментов аг-ропродовольственной политики высока вероятность осуществления сценариев, приводящих к нежелательным итогам, что и служит первым основанием для разработки новых вариантов агропродовольственной политики, адекватных условиям развития в рассматриваемой перспективе и позволяющих в большей мере приблизиться к предпочтительному образу будущего.
Во-вторых, риски, являющиеся следствием различных ограничений и барьеров, которые препятствуют разработке эффективного варианта агропродовольственной политики. Эти риски выявляются в процессе обоснования содержания новых вариантов агропродовольственной политики (на этапе построения сценарных прогнозов развития АПК, соответствующих новым вариантам агропродовольственной политики). В качестве примера можно привести жесткие бюджетные ограничения на рост масштабов государственной поддержки и (или) наличие большой доли сельхозпредприятий, которые не могут преодолеть барьеров входа на рынок кредитов, следовательно, воспользоваться такой формой государственной поддержки, как субсидии на компенсацию части процентных платежей по кредитам, и (или) отсутствие достаточных нормативноправовых и институциональных предпосылок перехода к использованию иных, более эффективных механизмов государственной поддержки.
В-третьих, риски, возникающие в процессе практической реализации агропродо-вольственной политики (риски недостижения ее целевых установок, ожидаемых положительных отраслевых и народнохозяйственных результатов вследствие недостаточной эффективности принятой системы мер или действия тех факторов, которые не были учтены при ее разработке - негативные изменения экономической конъюнктуры и (или) непредвиденные изменения в содержании социально-экономической политики). Например, риски, обусловленные отклонениями фактических параметров развития экономики от принятых в прогнозном сценарии, могут вызывать обострение проблем формирования доходов бюджета и предопределять нестабильность масштабов
государственной финансовой поддержки, или риски, порождаемые неопределенностью процедур формирования необходимой нормативно-правовой базы.
Признание противоречий, свойственных совокупности целевых установок социально-экономической (в частности агропродовольственной) политики, предполагает исследование рисков нового типа - рисков, обусловленных успешной реализацией рассматриваемого варианта агропродовольственной политики в целом или отдельных ее целевых установок. Это риски негативных побочных эффектов, возникающих на отраслевом и народнохозяйственном уровнях как проявления противоречивости процессов социально-экономического развития и (или) как следствие недостаточной согласованности целевых установок (и (или) инструментов) политики, проводимой в сопряженных сферах экономики.
Переход от состояния неразрешенных противоречий к системе компромиссов предполагает выявление конфликтов в системе целевых установок. Основной предпосылкой анализа различных проявлений взаимозависимости и взаимообусловленности процессов развития является адекватное расширение содержательного экономического контекста того исследования, в рамках которого происходит обоснование приоритетов агропродовольственной политики, т.е. рассмотрение «комплексных», многоаспектных прогнозно-аналитических сюжетов.
При анализе комплексных сюжетов внимание исследователя естественным образом привлечено к особенностям взаимодействия сопряженных элементов рассматриваемой экономической подсистемы, следовательно, неизбежно раскрываются те особенности их функционирования, которые предопределяют формирование негативных последствий развития одной части элементов подсистемы как прямого следствия позитивных изменений другой их части. Это позволяет сформировать более общий подход к оценке результатов реализации рассматриваемых вариантов агропродовольственной политики, основанный на том или ином способе соизмерения (сопоставления) положительных и отрицательных ее последствий, следовательно, ориентирует на поиск возможностей устранения конфликта целевых установок и демпфирования негативных эффектов, а также такого компромисса в их реализации, который обеспечивает максимальный положительный результат при приемлемых масштабах нежелательных последствий.
При этом компромисс, фиксируемый в соответствующем документе с изложением замысла и содержания перспективной агропродовольственной политики, может носить не строго экономический, а политический характер, т. е. учитывать «политическое влияние» хозяйствующих субъектов, получающих экономические преимущества и испытывающих негативные последствия. Однако главное, что отличает этот подход, состоит в том, что, несмотря на эти дополнительные обстоятельства, политика формулируется именно как актуальная система компромиссов, т. е. с позиций понимания «плюсов» и «минусов» принимаемого решения, реального распределения его последствий по совокупности хозяйствующих субъектов, а также с учетом того, что на следующем цикле разработки политики этот компромисс может, а скорее всего и будет, иным.
Агропродовольственная политика в более общем социально-экономическом контексте. Весьма сложной оказывается и взаимообусловленность содержания и итогов реализации агропродовольственной политики и политики социальноэкономического развития в целом. Приведем лишь два примера. Первый показывает, что специфические риски в развитии АПК возникают как в случае замедления, так и ускорения темпов экономического роста по сравнению с макроэкономическим сценарием, положенным в основу агропродовольственной политики. Второй иллюстрирует конфликт установок на снижение темпов инфляции, на социальную
защиту наименее обеспеченных слоев населения и на нормализацию финансового состояния сельскохозяйственных предприятий.
Риски, обусловленные динамикой экономического роста. Затраты на развитие АПК, осуществленные при реализации Приоритетного национального проекта, а затем и Государственной программы на 2008-2012 гг., сформировали материальные предпосылки наращивания объемов производства аграрного сырья и продовольствия, эффективная реализация которых возможна лишь при определенных темпах экономического роста в перспективе. Если темпы окажутся ниже необходимых, то возникшая рассогласованность возможностей роста производства продукции отраслей АПК и спроса на нее станет фактором обострения конкуренции производителей аграрного сырья и продовольствия. Это предопределит снижение доходности сельского хозяйства и перерабатывающих подотраслей АПК, следовательно, ограничит возможности внутреннего финансирования проектов модернизации производства, станет барьером для привлечения внешних финансовых ресурсов, а также увеличит риски невозврата тех кредитов, которые были взяты предприятиями АПК в ретроспективе и еще будут привлечены в ходе реализации Государственной программы для реализации инвестиционных проектов.
Иными словами, высокие объемы государственной поддержки, которая обеспечивала и будет обеспечивать в перспективе привлечение кредитов в АПК, в случае значительного снижения темпов развития экономики по сравнению с теми, которые принимаются в качестве сценарных условий при разработке Государственной программы, могут привести к финансовому кризису развития сельского хозяйства и перерабатывающих отраслей, следовательно, потребуют дополнительной государственной поддержки, но уже в логике компенсации негативных последствий в развитии АПК, обусловленных высокой поддержкой в ретроспективе. Таким образом, может возникнуть своеобразный «порочный круг», поэтому следует исходить из внутренней установки на обоснование не максимально возможного (по состоянию бюджета) объема государственной поддержки предприятий АПК, а того объема, который соответствует критерию поддержания их «динамической» финансовой устойчивости при имеющихся возможностях демпфирования негативных последствий превышения предложения аграрной продукции и продовольствия над спросом.
В сценариях социально-экономического развития, характеризующихся более высокими темпами роста, будет наблюдаться более быстрый рост реальных доходов и уровня жизни населения. При этом опережающий рост заработной платы будет наблюдаться в тех отраслях, вклад которых в темпы экономического роста будет основным. Это активизирует специфические механизмы изменения уровня конкурентоспособности отраслей на рынке труда. Рост доходов в отраслях-лидерах определяет переход на более высокие стандарты потребления занятого в них населения. Демонстрационный эффект приводит к превращению этих стандартов в потребительские ориентиры для других групп населения, следовательно, определяет рост их претензий к уровню оплаты труда. Отрасли национальной экономики, которые не в состоянии обеспечить уровень заработной платы, соответствующий складывающимся потребительским ориентирам (а в их число с высокой вероятностью попадут и сельское хозяйство и некоторые подотрасли пищевой промышленности), теряют свою конкурентоспособность на рынке трудовых ресурсов. В этой ситуации возрастают риски реализации программ кадрового обеспечения сельского хозяйства.
В сценариях с высокими темпами экономического роста возрастают и риски отставания темпов наращивания производственного потенциала отечественных предприятий АПК от темпов увеличения платежеспособного спроса на продовольствие, что приведет к объективно обусловленному росту или сохранению высокой
доли импорта в структуре потребления и не позволит выполнить целевые установки агропродовольственной политики в сфере обеспечения продовольственной независимости. Если же в этой ситуации ограничить импорт мерами внешнеторговой защиты, то превышение спроса над предложением проявится через рост цен, что будет препятствовать реализации установки на снижение инфляции, а также требованиям Доктрины продовольственной безопасности о необходимости повышения экономической доступности продовольствия для населения.
Предпосылки более эффективного компромисса установок на снижение темпов инфляции, на социальную защиту наименее обеспеченных слоев населения и на нормализацию финансового состояния сельскохозяйственных предприятий. Установка макроэкономической политики на снижение инфляции в условиях динамичного роста цен и тарифов на ряд других товаров и услуг, входящих в состав «потребительской корзины», на основе которой рассчитывается средний индекс потребительских цен, естественным образом трансформируется в установку на сдерживание цен продовольствия и сырья для его производства.
Социальная значимость продовольствия как существенная составляющая аргументов в пользу ограничения роста цен на него определяется высокой долей бедного населения в стране. В контексте социальной политики это рассматривается как достаточное основание для сдерживания роста цен на продовольствие, что препятствует формированию таких ценовых пропорций обмена аграрной продукции на производственные ресурсы, при которых может снизиться потребность в бюджетной поддержке сельского хозяйства.
Важную роль в поддержании неблагоприятных ценовых пропорций развития сельского хозяйства играет и сама агропродовольственная политика. Например, при рассмотрении ценовых пропорций развития зернового хозяйства в 2000-2010 гг. можно выделить «урожайные» годы (2002, 2005 гг.), когда ухудшение пропорций обмена в паре «зерновые культуры - дизельное топливо» происходило вследствие не столько экстраординарного роста цен на ГСМ, сколько падения цен реализации сельскохозяйственной продукции. Это свидетельствует о низкой эффективности мер регулирования как рынков аграрной продукции, так и самого сельскохозяйственного производства, что приводит к кризисам перепроизводства, при которых наблюдается не только относительное, но и абсолютное снижение номинальных цен по сравнению с предыдущим годом (рис. 3).
Рис. 3. Динамика базисных индексов: цен приобретения предприятиями сельского хозяйства дизельного топлива (-□-) и цен реализации зерновых культур (-Л-) (левая шкала) и изменения соотношения цен (правая шкала) (-♦-) (2000 г. = 1), в разах Источник: данные Росстата.
Важный вывод можно сделать и из ситуации 2009-2010 гг. В условиях неурожая 2010 г. (при наличии достаточных ресурсов зерна с учетом переходящих запасов после урожайного 2009 г.) снижение цен на зерновом рынке по сравнению с предшествующим годом стало следствием введенного запрета на экспорт зерновых культур, т. е. такой государственной политики регулирования этого рынка, в основе которого лежали установки продовольственной безопасности и социальной защиты беднейших слоев населения, а установка на поддержание приемлемой доходности аграрного производства фактически игнорировалась.
Из вышесказанного может следовать вывод о том, что финансовые проблемы аграрного сектора должны решаться в существенно более общем содержательном контексте политики социально-экономического развития страны, который позволяет обосновать новые, явные, адекватные перспективным условиям развития российской экономики компромиссы конфликтных целевых установок государственной экономической политики, в частности, установок на финансовую стабилизацию сельского хозяйства, на сдерживание инфляции, на сокращение бедности и на социальную защиту бедного населения.
Одна из важнейших ситуаций выбора в контексте социально-экономической политики, определяющая принципиально различные варианты агропродовольст-венной политики, состоит в следующем.
Если принимается установка на дешевое продовольствие (поддержание цен на продукты питания с учетом покупательной способности наиболее бедных слоев населения), то это накладывает определенные ограничения на динамику цен реализации аграрной продукции (хотя эти ограничения могут быть несколько смягчены регулированием доходности последующих элементов производственно-технологической цепочки - переработки и торговли). Тогда поддержание приемлемого уровня рентабельности аграрной продукции возможно только путем наращивания субсидий и (или) кардинальным повышением эффективности (но за счет основанной на бюджетных субсидиях программы структурно-технологической модернизации отрасли).
Если приоритет отдается обеспечению приемлемого уровня доходности от реализации продукции на рынках сбыта, тогда следует принять и рациональность относительного роста цен реализации аграрной продукции (в сочетании со сдерживанием инфляции на потребительском рынке регулированием доходности последующих стадий преобразования аграрного сырья в конечные виды продовольствия, а также развитием механизмов адресной поддержки наиболее уязвимых слоев населения).
Нужно ли разрабатывать и реализовывать политику цен как одного из элементов социально-экономической политики, наряду с бюджетной, кредитно-денежной, внешнеторговой и политикой институциональных преобразований? Ответ на этот вопрос определяется отнюдь не идеологическими соображениями, которые часто составляют основное содержание дискуссии противников и сторонников активного регулирующего вмешательства государства в экономику, а непредвзятым анализом реальной практики разработки и реализации социально-экономической политики.
Реальная хозяйственная практика содержит множество примеров того, что решения, принимаемые в рамках политики (бюджетной, кредитно-денежной, внешнеторговой, институциональных преобразований и регулирования естественных монополий, технического регулирования и т.п.), способны по-разному повлиять и на уровень издержек производства, и на уровни цен, которые складываются на рынках реализации продукции разных секторов национальной экономики, и как следствие на темпы и характер их развития. С этой точки зрения любая макроэкономическая политика содержит в неявном виде элементы ценовой политики. Принципиальной особенностью такой политики является ее вторичный характер, поскольку
она оказывается неосознанным или не принятым во внимание следствием действий в отношении других аспектов социально-экономического развития. Такая пассивная ценовая политика, не имеющая самостоятельных целевых установок, и была в основном свойственна предшествующему периоду развития российской экономики.
Актуальность и адекватность установки на проведение активной политики цен на данном этапе развития российской экономики определяются тем, что ценовые пропорции российской экономики нельзя считать установившимися. О необходимости изменения ценовых пропорций свидетельствуют острые проблемы рыночного реформирования ЖКХ, электроэнергетики и других отраслей, в отношении которых правительство сознательно пошло на создание именно экономических условий их развития, на целенаправленное установление нового, более высокого уровня цен реализации их продукции и услуг, т. е. на формирование ценовых пропорций, обеспечивающих позитивное развитие этих отраслей. Иными словами, задача регулирования ценовых пропорций для правительства не является новой.
Ситуация в сельском хозяйстве в принципиальном отношении подобна проблемам развития регулируемых естественных монополий, ЖКХ, отраслей социальной сферы (здравоохранения, образования): эти отрасли не могут нормально развиваться на принципах рыночной самоокупаемости при сложившихся ценовых пропорциях (ценах на предоставляемые ими товары и услуги и на потребляемые ими производственные ресурсы, включая заработную плату занятых).
При принятой установке на сдерживание инфляции на рынках аграрного сырья и продовольствия сельское хозяйство не может рассчитывать на использование того пути нормализации финансового положения, который применяется правительством в отношении ряда других отраслей российской экономики, накопленные или будущие проблемы функционирования которых предполагается решать за счет роста соответствующих цен и тарифов. Отказ от использования возможностей нормализации ценовых пропорций в режиме инфляции издержек предопределяет рост потребности сельского хозяйства в бюджетной поддержке. При этом сохраняется высокая вероятность того, что дополнительные бюджетные ресурсы будут «выкачены» из сельского хозяйства на последующих воспроизводственных циклах по каналам межотраслевых связей вследствие неблагоприятных ценовых пропорций обмена аграрной продукции на продукцию других отраслей экономики. Объективная нагрузка на бюджет, обусловленная необходимостью финансировать развитие сельского хозяйства, будет тем меньше, чем более активной и результативной будет государственная политика формирования благоприятных для этой отрасли ценовых пропорций - условий торговли с сопряженными отраслями.
Следует обратить внимание, например, на то, что необходимость повышения тарифов на электроэнергию и природный газ (фактически потребность в повышении цен реализации основных видов продукции двух секторов российской экономики) обосновывалась тем, что при сложившихся тенденциях формирования ценовых пропорций хозяйствующие субъекты этих отраслей столкнутся с дефицитом внутренних финансовых ресурсов, который не позволит реализовать необходимые инвестиционные проекты и достичь целей, принятых в соответствующих отраслевых стратегиях развития. Иными словами, процедура обоснования ценовой политики в этих отраслях основывалась на сценарном прогнозе их развития в долгосрочной перспективе. Подобный подход может и должен применяться и к другим отраслям, в первую очередь к сельскому хозяйству.
Если проблема диспаритета рассматривается в контексте хотя бы среднесрочных прогнозных построений, то возникает возможность для разработки и реализации системы превентивных мер (направленных на осуществление структурных и технологи-
ческих сдвигов в аграрном производстве, обеспечивающих повышение эффективности подорожавших ресурсов или их замещение менее дорогими), которые позволят успешно адаптироваться к новым ценовым пропорциям. Иными словами, в этом случае существенно расширяется состав мер экономической политики, которые могут быть использованы для того, чтобы ожидаемые изменения в ценовых пропорциях не сказались негативно на итогах развития сельского хозяйства. В отличие от этого если рассматривать проблемы уже практически реализовавшегося диспаритета, который вызвал негативные последствия в развитии сельского хозяйства, то в распоряжении государства есть только меры компенсационного характера (а борьба со следствиями при неустраненных предопределивших их причинах бесперспективна). В рамках этого подхода сюжет о диспаритете цен приобретает еще одно измерение -«сценарную обусловленность»: одни и те же сдвиги в ценовых пропорциях могут быть признаны «нормальными» при одном сценарии развития сельского хозяйства и предопределяющими воспроизводственный кризис в этой отрасли - при другом.
В рамках работы над стратегией развития АПК на 10-15 лет могут быть определены материальные и финансовые параметры предпочтительного будущего состояния этого межотраслевого комплекса, «нормативные» требования к режиму финансирования сельского хозяйства, а также вклады в нормализацию его финансового состояния, которые должны внести бюджетная поддержка структурнотехнологической модернизации, меры прямой поддержки доходов и ценовая политика (политика формирования более благоприятных ценовых пропорций). Тем самым будет обеспечена содержательная связь между изменениями в материальных и финансовых аспектах развития АПК.
При оценке сложившегося в РФ подхода к разработке и реализации политики социальной защиты наименее обеспеченных слоев населения на рынке продовольствия следует обратить внимание и на то важнейшее обстоятельство, что в состав бедного населения входят и работники сельского хозяйства, и существенная часть сельских домохозяйств, доходы которых прямо или опосредованно зависят от финансового состояния сельского хозяйства, следовательно, и от цен на аграрную продукцию. Таким образом, риск примитивизации социальной политики состоит в том, что принимаемая в ее рамках концепция поддержки бедных слоев населения становится барьером на пути улучшения положения той значительной части малообеспеченных домашних хозяйств, доходы которых связаны с сельским хозяйством.
В аналогичной ситуации при разработке реформ, направленных на коммерциализацию ЖКХ, здравоохранения, образования, рыночных реформ в электро- и теплоэнергетике, на транспорте и т.д., государство допускает использование прямой адресной поддержки домохозяйств с минимальными доходами в сочетании с переложением растущего бремени финансирования этих секторов с государственного бюджета на бюджеты домашних хозяйств более обеспеченных слоев населения. Иными словами, во-первых, допускается в качестве рационального определенное инфляционное обесценение номинальных доходов населения (когда растущий объем номинальных доходов населения используется для того, чтобы оплачивать по более высоким ценам тот же в физическом выражении объем услуг электроэнергетики, отраслей социальной сферы и ЖКХ), во-вторых, допускается использование инструментов адресной поддержки тех слоев населения, для которых рост цен на эти виды продукции и услуг действительно является фактором критического снижения уровня жизни. Исходя из этой практики, в случае роста цен на агропродо-вольственных рынках можно рассмотреть дилемму: или «использование инструментов сдерживания цен на аграрную продукцию в сочетании с масштабной бюджетной поддержкой сельского хозяйства» или «прямая бюджетная поддержка бед-
ных слоев населения, компенсирующая негативные последствия роста цен на аграрную продукцию и продовольствие, в результате которого восстанавливаются благоприятные для развития сельского хозяйства ценовые пропорции».
В завершение отметим следующее.
Во-первых, ключевым моментом в развитии российского АПК станет принципиальное решение продовольственной проблемы. По мере приближения внутренних рынков к состоянию насыщения будут кардинально меняться условия функционирования сельского хозяйства и перерабатывающих отраслей, следовательно, необходимо активизировать прогнозно-аналитические исследования, направленные на выявление новых ограничений и новых возможностей развития и на превентивную адаптацию целевых установок и системы инструментов агропродоволь-ственной политики. Некоторые требования к методологическим основам и элементы общего замысла таких исследований были рассмотрены в данной статье.
Во-вторых, основная часть методологических сюжетов (например, о содержании прогнозирования как специфического вида исследований и его роли в разработке социально-экономической политики, необходимость выявления противоречий в ее целевых установках и инструментах реализации, императив обоснования политики как системы явно сформулированных компромиссов) имеет достаточно общий характер и является актуальной не только применительно к задачам обоснования агропродовольственной политики, но и в существенно более общем экономическом контексте - при рассмотрении проблем и политики развития многих других отраслей и национальной экономики в целом.
Литература
1. http://faostat.fao.org/
2. http://www.indexmundi.com/
3. La reproduction des informations continues dans ce recueil est autorisee sour reserve de la mention: «L 'economie laitiere en chiffres — Edition 2009 — C.N.I.E.L.».
4. http://future.aae.wisc.edu/index.html
