CC BY
30Актуальные вопросы управления несостоятельностью в банковском секторе: зарубежная практика и российская имплементация
Ковалева Наталия Алексеевна,
к.э.н., доц., доцент Департамента банковского дела и финансовых рынков, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации E-mail: nkovaleva@fa.ru
В статье анализируется международная и российская практика урегулирования несостоятельности банков, получившая серьезное развитие в период финансовой нестабильности. Современные механизмы урегулирования несостоятельности банковских организаций сформировались после мирового финансового кризиса 2008 года. Точечные механизмы, носящие кратковременный характер, введены на период пандемии COVID-19, которая нанесла урон и внесла изменения в технологии банковской деятельности. В ходе исследования обобщаются современные инструменты финансового оздоровления, отдельное внимание уделено механизму санации. В завершении приводятся сложившиеся тренды в урегулировании несостоятельности банковских институтов.
Ключевые слова: несостоятельность банка, урегулирование несостоятельности, финансовое оздоровление банка, санация, ликвидация банка.
Банковские организации являются особенными институтами по отношению к остальным участникам финансовой системы. Во-первых, специфичная структура ресурсов с преобладанием привлеченных средств и несоответствие сроков погашения активов и пассивов на их балансе, типичная черта банковского бизнеса, подвергает банки серьезному риску и потере общественного доверия. Во-вторых, банки предоставляют финансовые услуги, которые необходимы для функционирования экономики, такие как прием вкладов, предоставление кредита, обработка платежей и предоставление банковских гарантий. Наконец, банки являются ключевым элементом в реализации денежно-кредитного регулирования. Даже если кредитное посредничество может быть предоставлено другими типами финансовых организаций, банки сохраняют решающую роль в центре рыночной экономики.
Банковский надзор и регулирование направлены на обеспечение надежной работы банков и их безопасности. Если банк становится слишком слабым, чтобы продолжать свою деятельность, власти вмешиваются для его закрытия, иногда, сохраняя некоторые из его функций. Закрытие банка, однако может оказать существенное влияние на его клиентов, в частности, на его вкладчиков и заемщиков, а также на другие банковские учреждения и финансовый сектор. Таким образом, правовые механизмы для урегулирования банкротства банков являются важным элементом системы, регулирующей банковское дело. Серьезное развитие указанные механизмы получили после мирового финансового кризиса 2008 года.
После мирового финансового кризиса 2008 года значительное число банков столкнулось с финансовыми трудностями, и соответственно, с тем или иным вмешательством властей. Например, в США в период с 2008 по 2013 год обанкротилось почти 500 банков, на урегулирование несостоятельности которых было потрачено около 73 миллиардов долларов США из Фонда страхования вкладов (ФСВ). В зоне евро с 2008 по В 2014 года по данным Европейского центрального банка (ЕЦБ) размер помощи правительств финансовому сектору составил 8% вВп региона [1]. На рисунке 1 представлены данные об объеме средств, затраченных в различных странах на восстановление банковского сектора.
Как показано на графике, за 2007-2010 гг. в Исландии и Ирландии на рекапитализацию крупных банков было направлено более 40% ВВП, для стран это значительные средства. В Израиле
сз о
со £
m Р
сг
от А
=Е
о. в
30,5% ВВП - чуть меньше, чем в Исландии и Ирландии. В странах с более сильной экономикой Японии и Нидерландах до 15% ВВП, Великобритании, Нидерландах, Люксембурге, США и Германии до 10% ВВП. Согласно исследованиям МВФ, государственные расходы, направленные на предотвращения банкротства крупных банков составили 25% мирового ВВП [2]. В ответ страны с наиболее развитой экономикой пересмотрели свои режимы работы с банками, попавшими в трудное экономическое положение, чтобы лучше управлять системными последствиями и обеспечивать доверие к банковскому сектору [3].
50,00% 45,00% 40,00% 35,00% 30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00%
41,40%
1 30,50% 30,50%
14,50% 13,50%
110,00% 9,30%
| I I ■
' Л///
Рис. 1. Объем денежных средств, направленных
на восстановление банковского сектора,% ВВП
Обратимся к пониманию банка, чья несостоятельность, слабость нуждается в урегулировании. Базельский комитет определяет «слабый банк» как банк, «ликвидность или платежеспособность которого ослаблена или будет ослаблена до тех пор, пока не будут приняты меры по значительному улучшению состояния его финансовых ресурсов, профиля рисков, по коррекции стратегического направления деятельности, по повышению потенциальных возможностей управления риском и/или повышения качества управления» [4]. Аналогичного мнения придерживаются национальные банковские регуляторы в разных странах. По данным исследования Института финансовой стабильности, обобщившему мнение банковских регуляторов разных стран, основными причинами несостоятельности банков выступают - потеря ликвидности как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе, неликвидность баланса, нарушение нормативов деятельности, недостаточная капитализация, а также признаки потери банком ликвидности и необходимого уровня достаточности капитала, устанавливаемые национальными органами банковского надзора [1].
В законодательстве разных стран сложились специфические подходы к несостоятельности банков и управления ею. В некоторых юрисдикциях, например в странах Европейского Союза, «урегулирование несостоятельности» и «несостоятельность» являются концептуально различными терминами и, как правило, регулируются отдельными правовыми рамками [3]. В других случаях две концепции охватываются единой системой правового урегулирования банкротства банков, также определяющей набор инструментов для управления несостоятельностью. Выбор последних может зависеть, например, от такого фактора, как затраты для страховщика депозитов [1]. Существование
этих двух концепций также поднимает вопрос - пока еще не решенный на международном уровне -как лучше всего интегрировать обе концепции в согласованную правовую основу, в которой их взаимодействие будет ясным, и обстоятельства, при которых использованные инструменты урегулирования или несостоятельности, насколько это возможно, будут прозрачны и предсказуемы.
В правовом поле Российской Федерации мы также встречаем дуализм в подходе к управлению несостоятельностью банковских институтов. Правовое поле предусматривает комплекс мер по финансовому оздоровлению кредитных организаций, включающее схожий с международной практикой набор инструментов, целью применения которых является сохранение всех или части функций кредитной организации. Одним из значимых инструментов финансового оздоровления, безусловно, выступает санация. Другим режимом урегулирования несостоятельности банков является банкротство, цель которого ликвидация кредитной организации в законодательно установленном порядке.
Обобщая международную практику [5], также хотелось бы выделить основные инструменты финансового оздоровления банковских организаций:
1. Отстранение менеджмента банка от управления и контроль со стороны регулятора. Данный механизм предполагает отстранение менеджмента от управления банка с последующим контролем со стороны регулятора. В данном случаем регулятор может принят решение о неспособности менеджмента банка дальше управлять организацией в сложившейся сложной ситуации для банка, принимается решение о необходимости контроля за банком со стороны регулятора, а полномочия по управлению переходят временно созданному управляющему органу.
2. Национализация банка. Для проведения финансового оздоровления банковской организации могут потребоваться значительные финансовые вложения, тогда как у банка может быть недостаточно собственных ресурсов. Тогда может использоваться механизм национализации банка. В некоторых странах данная практика имеет место быть, в других же это может негативно отразиться как на банке, так и на отрасли и экономики в целом. Поскольку банк в долгосрочной перспективе в руках государства, может выступать инструментом экономической политики.
3. «Снисходительность» регулятора, введение временных регуляторных послаблений, предоставление ликвидности. Третий подход направлен на то, что банк самостоятельно сможет справить с финансовыми трудностями, ему лишь необходимо время для урегулирования проблем. Снисходительность предполагает, что регулятор даст возможность банку, предоставит время менеджменту и управляющим банка для разрешения финансовых труд-
ностей. В рамках данного механизма регулятор со своей стороны осуществляет активный мониторинг выполнения банком согласованного плана финансового оздоровления, четкое следование ему. Со своей стороны регулятор, например, в лице Центрального банка, может предоставлять заем банку для решения проблем с ликвидностью.
4. Покупка активов и принятие обязательств банка - сделки Р&А (purchase and assumption). Следующий механизм представляет собой частичную санацию и предполагает участие в решение проблем банка другого более финансового устойчивого банка или инвесторов, которые покупают проблемный банк. При покупке всех активов банка покупатель может рассчитывать на компенсацию со стороны Агентства по страхованию вкладов. Необходимо отметить ряд преимуществ механизма Р&А: благодаря тому, что сохраняется стоимость активов проблемного банка - снижаются издержки для его санации; механизм позволяет достаточно быстро вернуть проблемный банк к нормальному функционированию, что позволяет минимизировать негативное влияние на экономическую среду.
5. Использование бридж банка для осуществления сделок Р&А. В данной схеме Центральный банк отзывает лицензию у проблемного банка, он ликвидируется, а вместо него образуется новый «бридж» банк. Основное предназначения нового банка - аккумулирование наиболее здоровых активов проблемного банка и части финансовых обязательств для продажи его третьим лицам. Как правило, бридж банком управляет Агентство по страхованию вкладов, которое определяет набор активов, передаваемых в бридж банк.
6. Разделение банка на «хороший» и «плохой», то есть на работающие и неработающие активы. Таким образом, с помощью данного разделения активов «хороший» банк будет привлекать новые вклады, минимизировать затраты, осуществлять свою главную деятельность. Руководство «плохого» банка будет ориентироваться на устранение проблем, связанных с возвратом долгов, прочих финансовых обязательств, вплоть до ликвидации организации. В некоторых странах распространённой практикой является выкуп неработающих активов «плохого банка» Агентством по страхованию вкладов или специально созданным для этого банком. В российской практике функция управления «плохими» активами банков передана специальной кредитной организации Банку «Траст», второе наименование которого -«банк плохих активов».
7. Капитальное вливание с сохранением прежнего менеджмента; вложения в проблемный банк, например, со стороны государства, при этом руководящий состав банк остается неизменный. Данный инструмент активно применялся
в острой фазе пандемии COVID-19 правительствами во многих странах. 8. Спасение банка за счет средств вкладчиков -bail-in. Данная процедура предполагает принудительное привлечение средств вкладчиков проблемного банка в его уставный фонд, т.е. спасение банка «собственными силами». Еще одним архиважным вопросом в урегулировании несостоятельности банков является конечная цель банкротства. При банкротстве стандартной целью, как правило, является достижение максимального увеличения стоимости активов обанкротившегося банка. Она может сосуществовать с другими целями, наиболее распространенной из которых является защита вкладчиков. Ликвидация банка влечет за собой более сложные вопросы, чем простое распределение активов между кредиторами. Даже для небольших банков это вызывает озабоченность в отношении общественных интересов, которая не распространяется на обычную корпоративную несостоятельность. В частности, вкладчики, как правило, составляют значительную часть кредиторов банка, независимо от размера банка. Действительно, чем меньше банк, тем более вероятно, что вкладчики составят большинство его кредиторов. Банковские депозиты также представляют собой значительную долю ликвидных средств домашних хозяйств и предприятий, и невозможность доступа вкладчиков к своим активам будет быстро дестабилизировать и подрывать общее доверие к банковскому сектору. Соответственно, по соображениям государственной политики, чтобы уменьшить экономические и социальные воздействия, вклады зачастую получают особую защиту в случае несостоятельности банка. Защита интересов вкладчиков - общая цель режимов банкротства банков среди большинства стран. В некоторых странах режим несостоятельности банков включает четкую цель защиты вкладчиков, и там, где это имеет место, защита вкладчиков имеет приоритет над традиционной целью - максимизации ценности для кредиторов. Данный механизм лежит в основе системы страхования депозитов, встроенной в банковские системы многих стран, в том числе и в России. Анализ зарубежного опыта защиты вкладчиков свидетельствует, что роль Агентств по страхованию депозитов при ликвидации банков может сильно различаться между странами. В большинстве европейских юрисдикций Агентство по страхованию депозитов управляет фондом страхования вкладов и не играет никакой роли в ликвидации банков, кроме как кредитор. В других странах схемы гарантирования вкладов по закону обязаны сотрудничать с ликвидаторами в достижении цели управления банкротством - своевременное погашение обязательств перед застрахованными вкладчиками, например, такой механизм действует в Ирландии и Великобритании. Однако в некоторых государствах, например, в США, а также на Филиппинах, страховщик депозитов играет ведущую роль в ликвидации банка в качестве при-
сз о со от m Р от
от А
=Е
емника. В США вопросами урегулирования несостоятельности коммерческих банков1 занимается Федеральная корпорация по страхованию вкладов (FDIC). Главная цель ее деятельности при этом -сохранение или возврат средств вкладчиков. FDIC осуществляет ведение бизнеса несостоятельных банков для их дальнейшей продажи, иного отчуждения, или как приемник. Вследствие этого FDIC может передать депозиты вместе с определенными активами обанкротившегося банка принимающему учреждению путем сделки «купли-продажи». Он также может привлечь другой банк в качестве санатора для продолжения операций несостоятельного банка. Эти действия разрешают банкротство банка путем передачи части или всей его деятельности. Альтернативно в качестве получателя несостоятельного застрахованного депозитного учреждения FDIC может также использовать свои широкие возможности - установленные законом полномочия по ликвидации активов обанкротившейся организации и выплате средств вкладчикам и другим кредиторам. Несколько иной порядок действует для инвестиционных банков и банковских холдинговых компаний. В отличие от застрахованных депозитных учреждений их банкротство регулируется Кодексом США о банкротстве. Судебное разбирательство в соответствии с Кодексом о банкротстве может привести к реорганизации или ликвидации банковской холдинговой компании без привлечения FDIC в качестве управляющего или приемника. Вместе с тем банковские холдинговые компании США, банкротство и санация которых в соответствии с Кодексом о банкротстве будет иметь серьезные неблагоприятные последствия для финансовой стабильности США, может быть осуществлено с привлечением FDIC в соответствии с законом Додда-Франка.
Хотелось бы особо подчеркнуть, что в международной практике на современном этапе при принятии решения о санации банка решающее значение приобрел вопрос системной значимости кредитной организации. В этом случае основные функции банка сохраняются и не исчезают в результате вмешательства компетентного органа. Основная цель такого решения - свести к минимуму влияние несостоятельности банка на финансовую систему и экономику в целом. В случае отсутствия системной значимости банк ликвидируется и не сохраняет своих основных функций в обществе. Даже если банк поддерживается - например, потому что часть бизнеса продается при ликвидации - руководящей целью такой продажи является максимальное увеличение стоимости для кредитора или минимизация затрат, в частности, для страховщика депозитов, но не для сохранения функций как таковых. Это связано с тем, что межЕ дународное сообщество придает первостепенное значение устранению рисков и проблем банкрот-£ ства международных банков.
еч _
о
ем 1 Имеются в виду депозитные учреждения, вклады в кото-
т^ рых застрахованы согласно Федеральному закону о страхова-
^ нии вкладов.
В ответ на мировой финансовый кризис Европейский Союз в 2014 году принял Директиву о восстановлении и санации банковской деятельности (BRRD)2, которая установила общеевропейскую систему урегулирования банкротств банков. В данной Директиве дается понятие санации и определяются условия для ее инициации. Санация - это комплекс специальных мер, которые необходимо использовать уполномоченному органу по урегулированию несостоятельности только в том случае, если банк-банкрот имеет серьезное общественное значение (финансовые проблемы стабильности для банковского сектора, что влечет необходимость сохранения его основных функций)3. В регулирующих документах банки, имеющие серьезное общественное значение, получили название «системно значимые кредитные организации». В случае, когда банкротство банка не нанесет урон общественным интересам, используются режимы несостоятельности и последующей ликвидация. Соответственно, одномоментно принимается решение о том, будет ли банк подвергаться санации или будет применен национальный режим несостоятельности - ликвидация. Процедуры ликвидации остаются исключительно в компетенции национальных органов. Эта архитектура для расширенного сотрудничества между странами еврозоны (с возможностью присоединения для стран, не входящих в еврозону) состоят из единого надзорного механизма (SSM) и единого механизма урегулирования несостоятельности для банков, находящихся в государствах-участниках. Внутри Европейского Банковского Союза, Европейский Центральный Банк, наряду с национальными надзорными органами, несет ответственность за планирование восстановления и меры раннего вмешательства для системно значимых учреждений.
В России урегулирование несостоятельности системно значимых кредитных организаций также осуществляется в особом порядке - финансовое оздоровление при помощи механизма Фонда консолидации банковского сектора, управляемого Банком России. В тоже время вопрос помощи не системно значимым банкам, попавшим в трудное экономическое положение, сейчас отдается на откуп акционерам, кредиторам и вкладчикам. Ранее, когда использовался механизм финансового оздоровления при помощи Агентства по страхованию вкладов, более широкий круг банков мог рассчитывать на помощь при возникновении признаков несостоятельности из Фонда страхования вкладов.
Таким образом, основной схемой управления несостоятельностью банков на современном этапе все-таки является ликвидация и оплата требований
2 Директива 2014/54/ЕС от 15 мая 2014 года, устанавливающая основу для восстановления и урегулирования несостоятельности кредитных организаций и инвестиционных компаний (Директива по восстановлению и урегулированию несостоятельности банков, или BRRD).
3 В российской практике к данной категории банков принято относить системно значимые кредитные организации, социально значимые банки.
кредиторов, включая выплату вкладчикам, застрахованным любой схемой защиты депозитов, это процесс по умолчанию, который все еще применяется для большинства случаев банкротств банков.
Подводя итоги проведенного исследования, хотелось бы выделить следующие основными тренды, сложившиеся в вопросах урегулирования несостоятельности банковских институтов в разных странах на настоящем этапе:
1. После мирового финансового кризиса интерес к процедурам урегулирования несостоятельности банков серьезно возрос.
2. Эффективное обеспечение работы с банками, попавшими в трудное экономическое положение, является важным блоком в правовом регулировании банковской деятельности в разных странах. Если банк станет слишком слабым, чтобы продолжать свою деятельность, власти вмешиваются, чтобы закрыть его, возможно, сохранив некоторые из его функций. Закрытие банка, однако может оказать существенное влияние на его клиентов, в частности, на его вкладчиков и заемщиков, а также на более широкий банковский и финансовый сектор. Таким образом, правовые механизмы для урегулирования банкротства банков являются важным элементом системы регулирования банковской деятельности.
3. В зависимости от обстоятельств управление банкротством банка может осуществляться путем ликвидации или при помощи других механизмов урегулирования несостоятельности, финансового оздоровления, частным случаем которого является санации.
4. При принятии решения о санации банка важное значение имеет вопрос системной значимости кредитной организации. В этом случае основные функции банка сохраняются и не исчезают в результате вмешательства компетентных органов.
5. Социально-экономическая значимость банковской деятельности подразумевает, что даже банкротство небольших несистемных банков может вызывать серьезные последствия.
6. В то время как в некоторых странах разработаны специальные процедуры для управления банкротством банков, в других несостоятельность малых банков регулируется общими нормами корпоративного права.
7. Режимы несостоятельности банков имеют много общих черт со стандартными процедурами корпоративных банкротств, но отличаются по следующим ключевым аспектам: в обоих случаях цель управления несостоятельностью -реализация активов должника для удовлетворения требований кредиторов в установленной законодательством очередности, однако процедуры банкротства банков имеют особенности, связанные со специфичностью банковской деятельности и их ролью в финансовой системе и реальной экономике. Эти специфические для банка особенности влияют на цели бан-
кротства, основания для открытия соответствующего производства, роль административных органов, судов и роль кредиторов 8. В условиях долгосрочной финансовой нестабильности повышается значимость обеспечения эффективного урегулирования несостоятельности банков, не имеющих системного значения.
Литература
1. How to manage failures of non-systemic banks? A review of country practices. Financial Stability Institute (FSI) of the Bank for International Settlements (BIS), Октябрь, 2018, (дата обращения: 20.04.2021) URL: - https://www.bis.org/ fsi/publ/insights10.htm
2. Андрюшин, С.А. Санация банков: международный опыт и российская практика / С.А. Андрюшин, В.В. Кузнецова // БАНК РОССИИ -2017 г. - № 7 (149) - С. 52-67.
3. Moss, G, B Wessels and M Haentjens (2017): EU banking and insurance insolvency, second edition, Oxford University Press
4. Supervisory Guidance on Dealing with Weak Banks // Basel Committee on Banking Supervision. -2002 (дата обращения: 20.04.2021).
5. Мушба, Б.В. Санация банков: международный опыт / Б.В. Мушба // Санация банков - 2019 г. -№ 4 (34) - С. 119.
ACTUAL INSOLVENCY REGIMES IN THE BANKING SECTOR: FOREIGN PRACTICE AND RUSSIAN IMPLEMENTATION
Kovaleva N.A.
Financial University under the Government of Russian Federation
The article analyzes the international and Russian practice of resolving bank insolvency, which has received serious development during the period of financial instability. Modern mechanisms for resolving the insolvency of banking organizations were formed after the 2008 global financial crisis. Point mechanisms, which are of a short-term nature, were introduced during the COVID-19 pandemic, which damaged and changed banking technologies. During the study, modern instruments of financial recovery are summarized, special attention is paid to the recovery mechanism. In conclusion, the current trends in the resolution of the insolvency of banking institutions are presented.
Keywords: bank insolvency, resolution of insolvency, financial rehabilitation of the bank, recovery, liquidation of the bank.
References
1. How to manage failures of non-systemic banks? A review of country practices. Financial Stability Institute (FSI) of the Bank for International Settlements (BIS), October 2018, (date accessed: 20.04.2021) URL: - https://www.bis.org/fsi/publ/in-sights10.htm
2. Andryushin, S.A. Bank resolution: international experience and Russian practice / S.A. Andryushin, V.V. Kuznetsova // BANK OF RUSSIA - 2017 - No. 7 (149) - pp. 52-67.
3. Moss, G, B Wessels and M Haentjens (2017): EU banking and insurance insolvency, second edition, Oxford University Press
4. Supervisory Guidance on Dealing with Weak Banks // Basel Committee on Banking Supervision. - 2002 (date of access: 20.04.2021).
5. Mushba, B.V. Bank resolution: international experience / B.V. Mushba // Bank resolution - 2019 - No. 4 (34) - P. 119.
C3
о
CO
от
m Р
от
от А
IE
