CC BY
2
Научная статья УДК 342.9
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-5-213-218 EDN: https://elibrary.ru/ubvmjt NIION: 2003-0059-5/23-808 MOSURED: 77/27-003-2023-05-007
Актуальные вопросы реализации института реадмиссии в Российской Федерации
Юлия Николаевна Сосновская1, Элеонора Викторовна Маркина2
'■2 Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия
1 lisenok1214@yandex.ru
2 swin-90@mail.ru
Аннотация. Рассматриваются актуальные вопросы реализации административно-правового института реадмиссии, целью которого является урегулирование миграционных процессов, а также борьба с незаконной миграцией. Исходя из анализа ряда позиций определения содержания реадмиссии, авторы рассматривают данное понятие как передачу запрашивающим государством, а также последующее принятие запрашиваемым государством определенной категории лиц, въезд, пребывание, а также проживание которых не соответствовали нормам законодательства страны пребывания. Отмечается, что при определенных обстоятельствах обе договаривающиеся стороны могут согласиться сотрудничать в вопросах реадмиссии без обязательного официального оформления своего сотрудничества. Они могут выбрать различные способы решения проблемы реадмиссии путем обмена письмами и меморандумами о взаимопонимании, решив оформить свое сотрудничество с помощью других видов сделок (например, соглашений о сотрудничестве с полицией, договоренностей и пактов).
Ключевые слова: миграционная политика, миграционные процессы, реадмиссия, иностранные граждане, лица без гражданства, незаконные мигранты, иммигранты, сотрудничество, политический экстремизм, теневая экономика
Для цитирования: Сосновская Ю. Н., Маркина Э. В. Актуальные вопросы реализации института реадмиссии в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2023. N° 5. С. 213-218. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-5-213-218. EDN: UBVMJT.
Original article
Topical issues of implementation of the readmission institute in the Russian Federation
Yulia N. Sosnovskaya1, Eleonora V. Markina2
'■2 Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia
1 lisenok1214@yandex.ru
2 swin-90@mail.ru
Abstract. Topical issues of the implementation of the administrative and legal institute of readmission, the purpose of which is to regulate migration processes, as well as the fight against illegal migration, are considered. Based on the analysis of a number of positions in determining the content of readmission, the authors consider this concept as a transfer by the requesting State, as well as the subsequent acceptance by the requested State of a certain category of persons whose entry, stay, and residence did not comply with the norms of the legislation of the host country. It is noted that under certain circumstances, both Contracting parties may agree to cooperate on readmission issues without necessarily formalizing their cooperation. They can choose various ways to solve the problem of readmission by exchanging letters and memoranda of understanding, deciding to formalize their cooperation through other types of transactions (for example, agreements on cooperation with the police, agreements and pacts).
Keywords: migration policy, migration processes, readmission, foreign citizens, stateless persons, illegal migrants, immigrants, cooperation, political extremism, shadow economy
For citation: Sosnovskaya Yu. N., Markina E. V. Topical issues of implementation of the readmission institute in the Russian Federation. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2023;(5):213-218. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-5-213-218. EDN: UBVMJT.
В современных реалиях вопросы миграционной политики являются наиболее приоритетными как на мировой арене, так и в нашей стране. Миграция — это сложный общественный процесс, кото© Сосновская Ю. Н., Маркина Э. В., 2023
рый затрагивает многие стороны социально-экономической жизни общества. Данный процесс актуализировался в условиях пандемии коронавирусной инфекции, что было отражено в докладе Организа-
ции экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), обнародованном в 2020 г. [8]. В отличие от большинства других развитых стран, России удалось пережить локдауны с наименьшими последствиями. Однако быстрого экономического восстановления ждать не представлялось возможным по причине закрытия границ [9].
Следует отметить, что миграционные процессы всегда играли особую роль в социальной и экономической жизни Российской Федерации и ее субъектов. Они оказывают существенное влияние на развитие гражданского общества. В связи с этим одной из приоритетных задач являлась модернизация системы государственного управления миграционной политикой в Российской Федерации. Появление и реализация института реадмиссии объясняются целесообразностью урегулирования всех миграционных процессов, в том числе и борьбой с незаконной миграцией.
Реадмиссия представляет собой передачу запрашивающим государством, а также последующее принятие запрашиваемым государством определенной категории лиц, въезд, пребывание, а также проживание которых не соответствовали нормам законодательства страны пребывания.
Реадмиссия может применяться в отношении граждан запрашиваемого государства; граждан, которые прибыли из третьих государств; лица без гражданства.
Задачи, стоящие перед институтом реадмиссии, находят свое отражение в том, что он выступает средством, направленным на осуществление борьбы с незаконной миграцией в заинтересованных странах, а также способствует сохранению на территории заинтересованных стран либерального режима, установленного в отношении пересечения границ государств.
Реадмиссия может быть реализована на основании разнообразных международных соглашений и договоров, которые ранее были заключены между государствами участниками этих соглашений.
Институт реадмиссии выступает средством, направленным на осуществление борьбы с незаконной миграцией, а также способствует сохранению на территории заинтересованных стран либерального режима, установленного в отношении пересечения границ государств.
Исследование структуры и особенностей миграционных процессов связано с острой необходимос-
тью активно поддерживать в равнозначном соотношении как местные трудовые ресурсы, так и постоянно трудоустраивать лиц, которые не имеют российского гражданства. Так, например, на данный момент РФ активно прибегает к разноплановым двусторонним механизмам процедуры реадмиссии. С этой целью были заключены соответствующие договоры и акты с государствами, которые входят в Шенгенскую зону (Испания, Италия, Франция, Бельгия Швейцария, Португалия и др.) и государствами-участниками СНГ [7].
В настоящее время для этих целей реализуется Соглашение о реадмиссии 2006 г., сторонами которого выступают Россия и страны Евросоюза. В 1998 г. было подписано дополнительное Соглашение о всестороннем сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконными миграционными процессами на их территории,в ст. 6 которого стороны обязывают обмениваться актуальной информацией обо всех соглашениях о въезде, выезде и иных миграционных процессах с третьими государствами [3].
Положение о законных основаниях для последующего выдворения лица выступает универсальным международно-правовым стандартом для любого принимающего государства по отношению к лицам, нарушившим миграционное законодательство. Определенную норму о запрете коллективной высылки лиц, нарушивших миграционное законодательство, содержится и в ст. 4 Протокола № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее — ЕКПЧ) [1].
Безвизовое передвижение местного населения внутри Шенгенской зоны или стран СНГ абсолютно не отменяет действующего требования взаимного миграционного учета лиц, прибывших в страну с территории соседнего государства и заполнения ими необходимых миграционных карт установленного законодательством образца.
Нахождение таких безвизовых мигрантов в РФ уже после проведения процедуры их реадмиссии не может считаться законным, если заявленной целью их первого въезда было пребывание в России только с целью получения образования, официального трудоустройства, по семейным обстоятельствам и т. д.
Исключение из данного правила составляет только правомерный транзит иностранных граждан и лиц без гражданства через границы стран-участниц подписанных соглашений о реадмиссии, когда выше-
названные лица находятся на территории страны только проездом в другое государство, без остановки на его территории.
Иностранные граждане и лица без гражданства, указав транзитный проезд как цель въезда на территорию РФ, подтвердив это документально, реально могут скрывать цели нахождения на территории нашего государства. Данные цели могут быть выражены в использовании нашей страны как некоего коридора для дальнейшего незаконного выезда в соседние государства без согласия на это миграционных служб этих государств, что приводит к использованию в отношении данной категории лиц процедуры реадмиссии.
Отметим, что реальной и действенной общей целью международно-правового регулирования процессов реадмиссии является придание уравновешенности и цивилизованности всем видам миграции.
Основополагающим принципом миграционной политики в РФ в настоящее время является обеспечение глубокой государственной защищенности, трудоустройство в первую очередь граждан Российской Федерации, а также определенный баланс всех трудовых ресурсов в стране.
Цель любого из направлений миграционной политики должна содержать в себе более точные и конкретные позиции, такие как: постоянное сокращение эмиграционного оттока из государства, а также поддержание межнационального и межрелигиозного мира в стране.
Механизмы сотрудничества могут быть формализованы, как это часто бывает, путем заключения стандартных соглашений о реадмиссии, если обе договаривающиеся стороны считают это ценным для интересов друг друга.
При определенных обстоятельствах обе договаривающиеся стороны могут согласиться сотрудничать в вопросах реадмиссии без обязательного официального оформления своего сотрудничества. Они могут выбрать различные способы решения проблемы реадмиссии путем обмена письмами и меморандумами о взаимопонимании, решив оформить свое сотрудничество с помощью других видов сделок (например, соглашений о сотрудничестве с полицией, договоренностей и пактов).
Главным и важнейшим обоснованием для принятия нестандартных миграционных соглашений является обеспечение качественного и аргументиро-
ванного двустороннего сотрудничества в области управления миграционными процессами и потоками, включая и реадмиссию.
Из-за неопределенностей, связанных с конкретным осуществлением кооперативных соглашений, со временем государства могут выразить желание обеспечить свой авторитет с помощью соглашений, «которые включают надлежащую степень гибкости и тем самым создают для себя своего рода международную страховку».
Что касается сотрудничества в области реадмис-сии, следует отметить, что государства не берут на себя никаких заслуживающих доверия обязательств при подписании соглашений.
Напротив, именно из-за стремления к доверию они могут предпочесть гибкие формы сотрудничества, когда речь заходит о решении весьма деликатных вопросов, таких как реадмиссия или выдворение.
Во-первых, нестандартные соглашения, как правило, снижают стоимость отхождения или отказа от соглашения, поскольку их можно легко пересмотреть, чтобы реагировать на новые непредвиденные обстоятельства. В отличие от стандартных соглашений о реадмиссии, они не требуют длительного процесса ратификации при проведении повторных переговоров. Во-вторых, нестандартные соглашения снижают публичную видимость сотрудничества по реадмиссии путем помещения его в более широкие рамки взаимодействия.
В настоящее время, действующие в государстве процедуры законной реадмиссии дают широкие возможности стране возвращать всех обнаруженных на своей территории незаконных мигрантов не только непосредственно в государства их гражданства, но и в то государство, с территории которого данные незаконные мигранты въехали.
Главным основанием для последующего проведения процедуры реадмиссии является официальный запрос (или ходатайство), адресованные одной стороной договора другой, проверка его правомерности и принятие ГУВМ России и его структурными элементами объективного решения, с которым лицо должно быть ознакомлено в установленный законодательством срок, после чего возможно применение процедуры реадмиссии при соблюдении всех предписанных норм проведения.
Достаточно сложно был реализован процесс принудительной реадмиссии по выдворению с тер-
ритории Италии, его подконтрольного острова Лампедуза, всех вынужденных мигрантов. Данные лица прибыли на остров исключительно морским путем из Ливии еще в 2011 г. в связи со сложной политической обстановкой в стране. Небезызвестные события гражданской войны и дальнейшее проведение силами военного альянса миротворческой операции ООН в Ливии привели к значительному увеличению незаконных миграционных процессов, которые затронули многие государства, вынужденные принимать и размещать на своей территории остаточное большое количество беженцев из данного государства.
В связи с этим необходимо выделить тот факт, что согласно содержанию Директивы 2008/115/ЕС [2] беженцы и лица, ищущие убежище, автоматически исключаются из-под действия договоров о реад-миссии и не подлежат иным видам выдворения (п. 9 и 23, ст. 1 и ч. 5 ст. 11).
Проанализировав практику ЕСПЧ по делам о высылке иностранных граждан и лиц без гражданства с территории Российской Федерации, отметим, что российские судьи при разрешении дел о нарушениях миграционного законодательства должны исходить из действительной необходимости применения к иностранному гражданину или лицу без гражданства установленной меры ответственности, а также из ее соразмерности целям миграционного законодательства с тем, чтобы обеспечить достижение справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках административного судопроизводства [6].
Отметим, что реадмиссия, административное выдворение и депортация лиц, нарушивших как миграционные правила, так и нормы иных видов прав, не могут рассматриваться как достаточно эффективные меры предупреждения незаконной миграции.
На сегодняшний день существуют международно-правовые основания, способные противодействовать автоматическому возвращению иностранных граждан или лиц без гражданства, к которым относятся: принцип единства (воссоединения) членов семьи (п. «Ь» ч. 1 «Контакты между людьми» раздела «Сотрудничество в гуманитарных и других областях» ЗА СБСЕ), а также опасение преследования в своей стране (ч. 1 ст. 33 КСБ). Наличие у лица подобных оснований должно отменять саму возможность принудительного возвращения, так как
предполагает применение особой международно-правовой защиты.
18 июля 2006 г. на территории Российской Федерации вступил в силу Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [4]. Основными целями федерального закона является: четкое урегулирование правовых отношений, которые сегодня возникают в сфере миграционных процессов; обеспечение свободного передвижения граждан эмигрантов по территории Российской Федерации; соблюдение установленных положениями Конституции РФ гарантий, которые распространяются не только на граждан Российской Федерации, но также и на лиц, которые пребывают на территорию России из других стран; обеспечение реализации всех без исключения законных интересов граждан, прибывших на территорию России в области процессов миграции и иммиграции.
В Федеральном законе № 109 законодатель регулирует вопросы реализации режима пребывания граждан, прибывших на территорию России из иностранных государств.
В данном нормативном правовом акте определены сроки и порядок постановки на учет в Российской Федерации граждан, прибывших с территории иных государств, которые на постоянной основе имеют право на законных основаниях проживать на территории Российской Федерации.
Отметим, что одной из наиболее приоритетных, по нашему мнению, обязанностей, выступает именно обязанность, предусматривающая необходимость выезда с территории Российской Федерации в установленные законом порядке и сроки.
Следует обратить внимание на то, что одной из необходимых мер по регулированию и организации миграционных процессов является разработка и принятие такой нормы законодательства, которая разрешила бы мигранту, осуществляющему трудовую деятельность в Российской Федерации, продолжить ее в пределах срока действия, выданного ему разрешения, если по независящим от него причинам производится процесс увольнения. В современных реалиях нормы российского законодательства запрещают перевод иностранного гражданина (работника) от одного работодателя к другому. Принятие такой нормы сделало бы возможным обеспечение реализации международных договоров, предусмат-
JURISPRUDENCE
ривающих перевод работника с его письменного согласия к другому работодателю [5].
Отметим, что иммиграционные процессы могут нести в себе как риски, так и неблагоприятные последствия для региона пребывания иммигрантов. Так, на территорию Российской Федерации сегодня осуществляется массовая иммиграция с регионов Южного Кавказа, а также Центральной и Восточной Азии.
На основе проведенного нами анализа, в ряде районов Российской Федерации можно наблюдать довольно сложную социальную обстановку, поскольку как незаконные мигранты, так и иммигранты могут выступать в качестве фундамента для образования на территории страны террористических организаций, а также процветания политического экстремизма. Данное обстоятельство оказывает существенное влияние на безопасность страны, а также способствует росту теневой экономики.
В связи с вышеизложенным на территории Российской Федерации в ближайшие годы целесообразно предпринять такие приоритетные меры, направленные на непосредственное регулирование всех миграционных процессов, как: разработка и принятие уполномоченными органами мер, которые были бы направлены на упрощение процедуры, установленной для получения гражданства лицам, прибывшим из стран СНГ; разработка и принятие мер, которые были бы направлены на налаживание эффективной системы контроля и учета, а также последующего процесса регистрации всех иностранных граждан и лиц без гражданства; разработка и принятие мер, которые были бы направлены на эффективное регулирование на территории Российской Федерации трудовой миграции, учитывая при этом, прежде всего, интересы внутреннего рынка труда нашего государств и т. д.
Отметим, что большая часть действующих в мире двусторонних международных договоров о реадмис-сии предусматривают всестороннее сотрудничество стран по возвращению иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушающих миграционное законодательство принимающей стороны.
Независимо от того, что при осуществлении миграционной политики в Российской Федерации было принято достаточно большое количество нормативных правовых актов, деятельность по совершенствованию законодательства в данной сфере в
целях регулирования миграционных процессов и всестороннего взаимодействия с другими странами мира в данной области необходимо продолжить.
Список источников
1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.) (с изм. от 24 июня 2013 г.) (вместе с «Протоколом № 1» (подписан в г. Париже 20 марта 1952 г.), «Протоколом № 4» об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (подписан в г. Страсбурге 16 сентября 1963 г.), «Протоколом № 7» (подписан в г. Страсбурге 22 ноября 1984 г.)) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
2. Директива Европейского Парламента и Совета ЕС 2008/115/ЕС от 16 декабря 2008 г. «Об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах для возврата незаконно пребывающих граждан третьих стран» // URL://http:// www.conventions.ru/view_base.php?id=8080.
3. Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. // URL://https://docs.cntd.ru/docu-ment/8313634.
4. Федеральный закон от 18 июня 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
5. Балашова Т. Н. Миграция в современной России (конституционно-правовой анализ). Елец : ЕГУ им. И. А. Бунина. 2010.
6. Переплеснина Е. М. Теоретические основы и формы применения международного права в судах Российской Федерации при защите прав и свобод человека. М. : Юрист, 2016.
7. Столярова З. Н., Сабурова А. А. Международные соглашения о реадмиссии как правовой механизм противодействия незаконной миграции в Российской Федерации // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии. 2020. № 6-2.
8. Как пандемия повлияла на миграцию и мигрантов: неутешительный доклад ОЭСР // URL:// https://www.dw.com/ru/kak-pandemija-povlijala-na-migraciju-i-migrantov-doklad-ojesr/a-55318321.
9. Нерабочая сила. Коронавирус ударил по российской экономике. Почему ее восстановление зави-
сит от гастарбайтеров? // URL://https://lenta.ru/artic-les/2021/02/25/raboch/
References
1. Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (concluded in Rome on November 4, 1950) (with amendments. dated June 24, 2013) (together with «Protocol No. 1» (signed in Paris on March 20, 1952), «Protocol No. 4» on ensuring Certain Rights and Freedoms in addition to those already included in the Convention and the First Protocol thereto» (signed in Strasbourg on September 16, 1963), «Protocol No. 7» (signed in Strasbourg on November 22, 1984)) // SZ RF. 2001. No. 2. St. 163.
2. Directive of the European Parliament and of the Council of the EU 2008/115/EC of December 16, 2008 «On common standards and procedures to be applied in Member States for the return of illegally staying third-country nationals» // URL://http://www.conven-tions.ru/view_base.php?id=8080.
3. Agreements on cooperation of the CIS member States in combating illegal migration dated March 6, 1998 // URL://https://docs.cntd.ru/document/8313634.
4. Federal Law No. 109-FZ of June 18, 2006 «On migration registration of foreign citizens and stateless persons in Russia» // CL RF. 2006. No. 30. Art. 3285.
5. Balashova T. N. Migration in Modern Russia (constitutional and legal analysis). Yelets : I. A. Bunin YSU. 2010.
6. Pereplesnina E. M. Theoretical foundations and forms of application of international law in the courts of the Russian Federation in the protection of human rights and freedoms. M. : Lawyer, 2016.
7. Stolyarova Z. N., Saburova A. A. International agreements on readmission as a legal mechanism for countering illegal migration in the Russian Federation // Public safety, legality and law and order in the III millennium. 2020. No. 6-2.
8. How the pandemic affected migration and migrants: a disappointing OECD report // URL://https:// www.dw.com/ru/kak-pandemija-povlijala-na-migra-ciju-i-migrantov-doklad-ojesr/a-55318321.
9. Non-working power. The coronavirus has hit the Russian economy. Why does her recovery depend on migrant workers? // URL://https://lenta.ru/articles/2021/ 02/25/raboch/
Информация об авторах
Ю. Н. Сосновская — доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент;
Э. В. Маркина — доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент.
Information about the authors
Yu. N. Sosnovskaya — Associate Professor of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot',Candidate of Legal Sciences, Associate Professor;
E. V. Markina — Associate Professor of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 27.03.2023; одобрена после рецензирования 22.05.2023; принята к публикации 10.07.2023.
The article was submitted 27.03.2023; approved after reviewing 22.05.2023; accepted for publication 10.07.2023.
