CC BY
92
states // Belarusian journal of international law and the international relations. 1999, No. 3.
17. "The European Commission initiated against Estonia 16 proceedings" // Regnum. On January 29 2007//http:// www.regnum.ru/news/ 773327.html
18. Annual Report on the implementation of the Gas and Electricity Internal Market, Brussels, 5.1.2005. COM (2004)863 final, p.3.
19. Basic law of the Federal Republic of Germany // Constitutions of the states of the European Union. Under edition of L.A.Okunkov. M: The INFRA publishing group M - Norm. 1997
УДК X410.115.1 (2РОС) В.А. ТЕЛЕГИНА
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и муниципального права Орловского государственного университета Е-mail: [email protected],
UDC X410.115.1 (2РОС) V.A. TELEGINA
сandidate of Law, Associate Professor, rofessor of the Department "Administrative and Municipal Law", Orel
State University Е-maiI: [email protected],
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АПЕЛЛЯЦИОННОГО ПРОИЗВОДСТВА В СИСТЕМЕ СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
CURRENT ISSUES OF IMPLEMENTING APPELLATE PROCEEDING IN SYSTEM OF THE COURTS OF GENERAL JURISDICTION
В статье рассматриваются проблемы осуществления апелляционного производства в системе судов общей юрисдикции, анализируются различные организационные и процессуальные вопросы. Приводятся мнения ученых и практиков о возможных путях решения этих вопросов.
Ключевые слова: судебная реформа, апелляционная инстанция, апелляционное производство, организационно-правовые вопросы.
This article deals with the problems of appellate proceeding in courts ofgeneral jurisdiction; various organizational and procedural questions are analyzed. The opinions of legal theorists and practicians on possible ways of solving these questions are also presented in this paper
Keywords: judicial reform, appeals instance, appellate proceeding, organizational and legal questions.
Осуществление судебной реформы в России - это сложный процесс, связанный непосредственно с развитием правового государства, основной задачей которого является эффективная и всесторонняя защита прав и свобод человека и гражданина. Поэтому законодательное закрепление апелляционной инстанции в судах общей юрисдикции следует рассматривать как очередной виток развития судебной реформы с учетом не только современных требований государства и общества, но и глобализации мирового пространства, создания качественной отечественной законодательной базы, соответствующей принятым мировым стандартам в этой области.
Согласно изменениям, внесенным в ГПК РФ и УПК РФ с 1 января 2012 г . по гражданским делам [1] и с 1 января 2013 г. по уголовным делам [2] все дела, рассматриваемые ранее в кассационном порядке, будут рассматриваться в апелляционном порядке. Безусловно, на сегодняшний день ни один из последующих этапов проверки судебных решений
не является столь полным и эффективным, как апелляция, поскольку суд вышестоящей инстанции вправе проверять не только правовую, но и фактическую сторону дела и принимать любое решение без направления дела на новое судебное разбирательство [10, с.63]. Такая специфика апелляционного производства полностью соответствует требованиям позиции Европейского Суда по правам человека и содержанию ст.6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым правосудность судебного приговора должна проверяться независимым, беспристрастным судом, созданным на основе закона, в гласном (публичном) судебном разбирательстве при предоставлении осужденному таких же правомочий для защиты от обвинения, как в суде первой инстанции [3, с. 232]. Таким образом, Россия не только сделала еще один шаг по реализации закрепленных в Конституции РФ положений о приоритете прав и свобод человека и гражданина, но и укрепила свою репутацию в Совете Европы.
© В.А.Телегина © V.A.Telegina
Установленный единый порядок обжалования не вступивших в законную силу судебных постановлений может в полной мере обеспечить единство судебной практики по делам, подсудным мировым судьям и федеральным судам общей юрисдикции, а также право на равный суд и справедливое судебное разбирательство.
В целях защиты прав заинтересованных лиц, согласно ст.321 ГПК РФ, увеличился срок подачи жалобы или представления в суд апелляционной инстанции с 10 дней до одного месяца. Это позволило исключить пропуск срока обжалования из-за несвоевременного получения решения суда и должным образом подготовить жалобу. Опасения возможной задержки вступления судебных постановлений в законную силу вряд ли обоснованы, так как суд апелляционной инстанции не может вернуть дело на новое рассмотрение и должен будет принять новое решение. Следовательно, такой порядок поможет уменьшить волокиту при пересмотре дел по второй инстанции.
Таким образом, введение апелляционной инстанции в судах общей юрисдикции позволяет:
1. закрепить общий порядок обжалования судебных постановлений;
2. расширить права граждан и организаций, участвующих в деле на обжалование судебных постановлений в еще одной инстанции;
3. обеспечить установление истины по делу, предоставив лицам, участвующим в деле, возможность повторного рассмотрения дела и предоставления дополнительных доказательств по правилам, действующим в суде первой инстанции;
4. сократить сроки рассмотрения дел, поскольку апелляционный суд не сможет вернуть его на новое рассмотрение и должен будет принять новое судебное постановление;
5. приблизить российское законодательство к стандартам международно-правовых норм и принципов в области прав человека.
Между тем, правоприменителям уже сейчас понятно, что при полном переходе на апелляционное рассмотрение жалоб на не вступившие в законную силу судебные решения суды общей юрисдикции ожидают определенные сложности организационно-правового характера. Не имея возможности подробно рассматривать все возникающие проблемы, остановимся лишь на основных из них.
Итак, пересмотр в апелляционном порядке не вступивших в законную силу решений районных судов, принятых ими в качестве суда первой инстанции, возложено на судебные коллегии верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов. Соответственно решения этих судов в порядке апелляции будут пересматриваться коллегиями Верховного Суда РФ. Решения самого Верховного Суда РФ, вынесенные по первой инстанции, будут пересматриваться апел-
ляционной коллегией Верховного Суда РФ. Кроме того, промежуточные решения будут в порядке апелляции рассматриваться теми судами, которыми они были вынесены. Таким образом, в Верховном Суде РФ и верховных судах субъектов РФ произошло соединение нескольких видов судебных инстанций по отношению к решениям, вынесенным этим судами. По мнению теоретиков права, в данном случае теряется смысл и назначение инстанционности, поскольку один и тот же суд не должен рассматривать дела по существу и осуществлять проверку судебных постановлений. Такие решения могут быть пересмотрены только вышестоящим судом [5,с.9],[4,с.72]. Предполагается, что вышестоящие инстанции должны быть в вышестоящих судах, по примеру арбитражных судов. Практика их работы уже доказала необходимость учреждения отдельных апелляционных судов. В связи с этим следовало бы прислушаться к мнению ученых о необходимости создания нового звена в системе судов общей юрисдикции -федеральных окружных судов [6, с.54]. Такие суды могли бы стать непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по отношению к верховным судам субъектов РФ на территории соответствующего федерального округа. Интересным представляется и предложение о создании отдельных межрайонных апелляционных судов, действующих на территории нескольких административно - территориальных образований. Это могло бы позволить построить более четкую, иерархичную систему судов различных инстанций, что будет более понятно для граждан.
Эффективность работы судебной системы во многом зависит от профессиональной подготовки судей. Именно поэтому к судьям судов различного уровня предъявляются соответствующие специальные требования. Согласно общемировой практике, законность и обоснованность решений первой инстанции должен проверять вышестоящий суд, который состоит из более подготовленных и опытных судей. Следовательно, нельзя игнорировать то, что сегодня к мировым судьям и судьям районных судов предъявляют одинаковые квалификационные требования, уровень профессионализма у них, как правило, примерно одинаковый. К судьям отдельных апелляционных судов квалификационные требования можно повысить и таким образом решить эту проблему.
Все более очевидным становится вопрос о недостаточном увеличении количества штатных единиц судей. Если в судах областного уровня предусмотрено увеличение штата на 900 человек, то в Верховном Суде увеличение штата не предусматривается. Между тем, только Верховным Судом РФ в 2010 году в кассационном порядке было рассмотрено 4657 уголовных и 1507 гражданских дел, но процедура кассационного рассмотрения гораздо проще и менее длительна, чем апелляционный порядок.
Кроме того, в настоящее время ни верховные суды субъекта РФ, ни Верховный Суд РФ не обла-
дают помещениями для размещения новых залов судебных заседаний. Решение такой проблемы не может быть быстрым, так как требует значительного финансирования. Однако при принятии решения о введении апелляционной инстанции эти вопросы не рассматривались. Лихорадочные попытки решить вышеназванные проблемы в течение года - двух неизбежно приведут либо к ухудшению качества рассмотрения, либо к отступлению от правил процедуры и непомерной нагрузке на судей, что с точки зрения значимости места правосудия в правовом государстве недопустимо.
Не был единообразно решен вопрос о единоличном и коллегиальном рассмотрении дел в апелляционном порядке. Так, в районном суде они будут рассматриваться единолично, а в вышестоящих судах - коллегиально. Хотя большинство ученых считает возможным только коллегиальное рассмотрение дел в суде второй инстанции, рассматривая это как определенный уровень гарантий правосудия [9, с.406].
Если законодатель сознательно оставил такое положение, то нужно отметить, что сочетание единоличного и коллегиального начала в рассмотрении дел судом апелляционной инстанции с приоритетом последнего существует в мировой практике (например, в Германии). При этом рассмотрение апелляционной жалобы судьей единолично допускается в случаях, если дело не отличается особыми сложностями фактического и правового характера и не имеет принципиального значения. Представляется, что возможность такого сочетания можно было бы предусмотреть в условиях рассмотрения дел апелляционной инстанцией верховным судом субъекта РФ, так как нерационально пересматривать коллегиально целый ряд несложных дел, подсудных районным судам.
Среди целей судебной реформы названы совершенствование процессуальных механизмов осуществления правосудия, включая введение новых рациональных процедур, и обеспечение доступа к правосудию на всех стадиях его осуществления. Следует сказать и о приближении правосудия к месту совершения преступления, месту проживания потерпевших, свидетелей и иных участников процесса, с тем, чтобы дело в суде было рассмотрено в разумные сроки, а заинтересованные лица имели реальную возможность принять участие в судебном заседании. С этой точки зрения пока не ясно, каким образом будет обеспечиваться устность и состязательность процесса из-за отдаленности апелляционных судов от места нахождения участников процесса. Очевидно, что большую сложность будет представлять собой возможность обеспечения их явки в суд. Особенно это затрагивает уголовное судопроизводство. Уголовные дела, рассматриваемые верховными судами субъекта РФ по первой инстанции, отличает значительная сложность и объем, привлечение широкого круга свидетелей, экспертов, на их рассмотрение уходят порой месяцы. Каким образом все это будет исследо-
ваться заново в апелляционном порядке в Верховном Суде РФ? Ведь никакое заочное или дистанционное участие, либо представление только письменных доказательств не сумеют восполнить полноценное судебное разбирательство, тем более, когда речь идет о правах и свободах граждан. Упование на возможность участия граждан в процессе в режиме видео-конференцсвязи нельзя рассматривать как решение данной проблемы. Такая связь пока существует только между Верховным Судом РФ и областными судами. Но ведь значительная часть граждан проживает в городах районного значения и сельских районах. Подобные сложности могут возникнуть и при рассмотрении дел в апелляционном порядке верховными судами субъекта РФ. При решении этого вопроса необходимо было учитывать территориальные, транспортные, экономические условия, которые могут существенно влиять на доступность граждан к правосудию в порядке апелляции.
Предвидя резкое увеличение длительности рассмотрения дел в апелляционном порядке в Верховном Суде РФ и суде областного уровня, в качестве оптимизации судопроизводства практиками предлагается сужение подсудности [8, с.8]. Так, считают, что отнести к подсудности районных судов возможно дела об убийствах и убийствах при отягчающих обстоятельствах. Однако, для этой категории дел предусмотрена возможность рассмотрения их судом присяжных. Между тем, возможность воспользоваться конституционным правом по рассмотрению его дела судом с участием присяжных заседателей предусмотрена только в верховных судах субъекта и Верховном Суде РФ. Предложений по разрешению этой проблемы пока нет. Но это вопрос не только организационного и процессуального характера. Он ставит под угрозу осуществление одной из форм участия граждан в осуществлении правосудия, которая заслуженно считается одним из достижений судебной реформы.
Новая практика апелляционного рассмотрения гражданских дел выявила проблему, связанную с установленными правилами о недопустимости возвращения дела на новое рассмотрение судом первой инстанции в случае отмены судебного решения. Основания к отмене, закрепленные в ст.330 ГПК РФ, законодателем изменены не были. Это случаи существенных процессуальных нарушений, часть из которых невозможно устранить в суде второй инстанции. Сейчас в качестве возможного решения данного вопроса предусмотрена процедура перехода суда апелляционной инстанции по правилам суда первой инстанции. Фактически заседание апелляционного суда в этом случае делится на две части : 1 - выявление оснований отмены решения суда первой инстанции ; 2 - рассмотрение дела по правилам первой инстанции. Очевидно, что это нарушает правила подсудности, так как вышестоящий суд рассматривает по существу дела, отнесенные к компетенции нижестоящих судов. Кроме того, в результате рассмотрения дела по правилам первой инстанции выносится
решение суда второй инстанции и оно сразу вступает в законную силу. Соответственно лица, участвующие в деле, лишены возможности пересмотра судебного решения до вступления его в силу, что существенно ущемляет их права. Как справедливо отмечает Б.И. Поспелов, в настоящее время почти во всех зарубежных процессуальных системах предусмотрена возможность в случае отмены решения направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции [7, с.5-17]. Вопрос этот имеет существенное значение и требует законодательного решения.
Вызывает определенные сложности процедура подготовки дела к рассмотрению в суде апелляционной инстанции. Так, возбуждается апелляционное производство судом первой инстанции. Он принимает жалобы, представления, проверяет их приемлемость и направляет в суд второй инстанции. Суд второй инстанции направляет их на своевременное рассмотрение, извещает участвующих в деле лиц, может пригласить специалистов и экспертов. На практике уже выявляются случаи, когда судом первой инстанции принимаются неприемлемые жалобы, направляются дела, не подготовленные к рассмотрению. Однако, у апелляционной инстанции нет полномочий по их возвращению, а недостатки приходится исправлять в ходе уже судебного заседания. Заслуживает внимания и разработки предложение практических работников законодательно предусмотреть для судов
возможность проведения предварительного судебного заседания [11, с.37,38], что могло бы устранить существующие недостатки этой стадии.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что выявить все достоинства и недостатки уже предпринятых шагов теперь возможно лишь путем апробации их на практике, а сегодняшние во многом компромиссные решения нуждаются в дальнейшем осмыслении и научной разработке.
Современное правосудие в России отличает постоянный поиск оптимальной модели организации судебной деятельности, которая требует наличия научно обоснованных, экономически обеспеченных, качественно выверенных отечественной и зарубежной практикой законопроектов. К сожалению, следует признать, что поспешность принятия важных решений часто обусловлена больше политическими решениями, что приводит к значительным сложностям практического применения, необходимости неоднократного редактирования законодательства. Вместе с тем, учреждение процедуры апелляционного рассмотрения не вступивших в законную силу судебных постановлений в системе судов общей юрисдикции может стать одним из ключевых элементов судебной реформы на современном этапе. Однако для этого необходима более качественная законодательная база, способная обеспечить реализацию всех организационно-правовых вопросов.
Библиографический список
1. ФЗ «О внесении изменений в ГПК РФ» от 9 12.2010. № 353 - ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 661.
2. ФЗ «О внесении изменений в ст110 УПК РФ» от 29. 12. 2010. № 434 - ФЗ // СЗ РФ. 2011. №1. Ст. 45.
3. Комментарий к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практика ее применения. Под ред. В.А.Туманова, М.: Норма, 2002.
4. Александров С.В., Бурдина Е.В. Оптимизация системы районных судов в Российской Федерации : теоретические и практические аспекты. // Российское правосудие. 2009. №8.
5. Зорькин В.Д. Выступление Председателя Конституционного Суда РФ. // Российский судья. 2009. №1.С.7-10.
6. Петухов Н.А., Мамыкин А.С. Учреждение апелляционного производства в системе судов общей юрисдикции: теоретические и практические вопросы. // Российское правосудие. 2010. №10 (54).
7. Поспелов Б.И. Проблемы правового регулирования полномочий суда апелляционной инстанции в гражданском процессе [Текст] // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. №3. С 5-17.
8. Современная апелляция постепенно взращивалась внутри существующих форм судопроизводства. Интервью с А.С. Червоткиным. // Судья. 2012. №10. с.4-9.
9. Уголовный процесс: Учебник / Под ред. И.Л.Петрухина, М.: Проспект, 2001.
10. ЧевоткинА.С. Апелляция и кассация. Пособие для судей. М.: Проспект, 2010.
11. Шакирьянов Р.В. Актуальные проблемы апелляционного производства: проверка обоснованности решений судов общей юрисдикции // Судья.2012. №4. С.36-41.
References
1. Federal Law "On Amendments to the Code of Civil Procedure of the Russian Federation" dated 12.09.2010. № 353 - FL // CL RF. 2010. Number 50. Art. 661.
2. Federal Law "On Amendments to Article 110 of the Code of Criminal Procedure" of 29. 12. 2010. № 434 - FL // CL. 2011. Number 1. Art. 45.
3. Commentary to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and its implementation / Ed. VA.Tumanov, M.: Norm, 2002.
4. Alexandrov S., Burdin E. Optimization of the system of district courts in the Russian Federation: the theoretical and practical aspects / / Russian justice. 2009. № 8.
5. Zorkin V.D. The Address of the President of the Constitutional Court // Russian judge. 2009. №1. Pp.7-10.
6. Petukhov N.A., Mamykin A.S. The establishment of appeal in the system of courts of general jurisdiction: theoretical
and practical issues // Russian justice. 2010. № 10 (54).
7. Pospelov B.I. Legal Issues of power of the court of appeal in civil proceedings // Arbitration and civil procedure. 2012. №3. Pp. 5-17.
8. Modern appeal gradually nurtured within existing forms of proceeding. Interview with A.S. Chervotkin // Sudya. 2012. №10. Pp.4-9.
9. Criminal procedure: Textbook / ed. I.L. Petruhin, M.: Prospect, 2001.
10. Chevotkin A.S. Appeal and cassation. Manual for judges. Moscow: Prospect, 2010.
11. Shakiryanov R.V Urgent problems of appeal: checking the validity of the decisions of courts of general jurisdiction // Sudya.2012. №4. Pp.36-41.
УДК 342.25 Е.Ю. ТИХАЛЕВА
ассистент кафедры административного и муниципального права Орловского государственного университета
E-mail: [email protected]
UDC 342.25 E.JU. TIKHALEVA
assistant of the Department of Administrative and Municipal Law, Orel State University E-mail: [email protected]
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ORGANIZATIONAL IMPROVEMENT OF THE MUNICIPAL UNIT
В статье рассматриваются вопросы повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Анализируются различные подходы к построению структуры местной администрации. Даются рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Ключевые слова: муниципальное образование, орган местного самоуправления, местная администрация, структура местной администрации, функциональный подход, программно-целевой подход.
The article deals with the questions of enhancing the effectiveness of the bodies of local self-government. The author analyzes different approaches to constructing the structure of local authorities. The recommendations are given with the purpose of improvement of the current legislation.
Keywords: municipal unit, body of local self-government, local authorities, structure of local authorities, functional approach, target-oriented approach.
В настоящее время на уровне местного самоуправления во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов государственной власти существует определенный управленческий и организационный дисбаланс. В этих условиях возникает необходимость совершенствования организационных структур, рационализации разграничения полномочий между главами муниципальных образований, представительными органами, местными администрациями и иными органами местного самоуправления, обеспечения единства их действий.
Это, прежде всего, относится к функционированию местной администрации. В современных условиях выделяют два основных подхода к построению структур местных администраций:
- функциональный (территориально-функциональный, линейно-функциональный);
- программно-целевой.
Следует подчеркнуть, что функциональный под-
ход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местной администрацией, и ее структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например, по отраслевому (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая), по территориальному принципу (оперативное руководство деятельностью внутримуниципальных территориальных единиц), и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд струк-
© Е.Ю. Тихалева © E.Ju. Tikhaleva
