CC BY
43
УДК 342 ББК 67.301
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭФФЕКТИВНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ С ПРИВЛЕЧЕНИЕМ РАЗЛИЧНЫХ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
маргарита владимировнА яковлева,
аспирант кафедры правоведения Института экономики, управления и права Московского государственного университета культуры и искусств Научная специальность 12.00.14 — административное право,
административный процесс E-mail: [email protected] Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Любимов А.П Рецензент: доктор юридических наук, профессор Малахов В.П
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются взаимосвязи двух важнейших категорий — государственного управления и гражданского общества. Рассматривается вопрос использования института гражданского общества в процессе управления государством для достижения наибольшего полезного эффекта. Предлагается использование лоббизма как инструмента влияния общества на различные органы государственной власти.
Ключевые слова: административная деятельность, государственное управление, институт гражданского общества, лоббизм.
Annotaion. The article is devoted to the analysis of the interplay of two major categories — public administration and civil society. It discusses using of the institute of civil society in the process of governance to achieve the greatest benefit. It is also suggested using lobbying as a tool of influence of society on various public authorities.
Keywords: administrative activities, state administration, civil society groups, the lobbying.
Вопрос эффективного государственного управления — это тема, волнующая абсолютное большинство государств в мире. Идеального рецепта для выбора системы управления не существует, каждое государство должно самостоятельно найти свои оригинальные идеи либо использовать уже известные и успешные проекты. Г.В.Ф. Гегель рассматривает государство как единый организм, целостную систему, не сводимую только к власти и тем более к управленческому аппарату. Вот что он прямо говорит по этому поводу: «Государство есть организм, т.е. развитие идеи в свои различия. Эти различенные стороны образуют различные власти, их функции и сферы деятельности, посредством которых всеобщее беспрестанно необходимым образом порождает себя, а поскольку оно именно в своем порождении предпослано, то и сохраняет себя. Этот организм есть политический строй: он вечно исходит из государства, так же, как государство, в свою очередь, сохраняется благодаря ему; если оба они расходятся, если различенные стороны становятся свободными, то единство, которое их порождает, больше уже не положено. К ним применима басня о желудке и других частях тела. Природа организма такова, что если не все его части переходят в тождество, если одна
из них полагает себя самостоятельной, то погибнуть должны все»1.
В новейшей истории Российской Федерации уже появились свои особенности государственного управления. Конституция Российской Федерации в главе четвертой достаточно ясно дает понять, что фигура Президента в нашем государстве ключевая в вопросах выбора и формирования государственного управления. Для этого Конституцией ему предоставлены особые полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Защищая права и свободы человека и гражданина, Президент опирается на всю систему органов государственной власти. Функции гаранта прав и свобод человека и гражданина требуют от Президента постоянной заботы об эффективности исполнительной, законодательной и судебной властей, разумеется, без вторжения в сферу их компетенции. «Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет функции конституционного контроля. Реализуя полномочия по защите прав и свобод, глава государства взаимодействует с Правительством, федеральными судами, прокуратурой, правоохранительны-
ми органами, общественными объединениями».2 Он выступает в качестве объединяющего начала в конституционном строе РФ и осуществляет функцию координации и единения всех ветвей власти. Правительство, в свою очередь, возглавляет исполнительную власть. Исполнительная власть — это сложное структурное государственное образование, которое представляет собой совокупность государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями. В юридической науке исполнительную власть принято определять как самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством. Исполнительная власть решает и иные основные задачи: а) обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики; б) реализация конституционно-правовых норм, обеспечивающих развитие государственных институтов; в) обеспечение основных прав и свобод человека; г) реализация государственной социальной политики; д) выполнение международно-правовых обязательств государства; е) реализация государственной политики по обороне и безопасности государства. Среди основных институционально-правовых признаков исполнительной власти называются такие, как: а) подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти; б) вертикальная иерархия системы органов исполнительной власти; в) комплексный характер деятельности исполнительной власти; г) непрерывный характер деятельности органов исполнительной власти; д) предметный характер деятельности исполнительной власти; е) принудительный характер деятельности исполнительной власти. В современном государстве исполнительная власть носит организующий характер, имеет возможности применять для решения стоящих перед ней задач средства принуждения и при этом она должна быть легитимной и легальной. Исполнительная власть носит подзаконный характер, поскольку реализующие ее государственные органы обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно законом. Существенный признак исполнительной власти усматривается и в ее предметном характере, который означает, что в отличие от законодательной и судебной исполнительная власть опирается на человеческие, материальные, финансовые ресурсы, обеспечивающие функционирование государства, обладает армией, органами безопасности, органами охраны правопорядка, други-
ми государственными органами, обеспечивающими безопасность общества. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, осуществляясь постоянно и везде на всей территории государства. Правительство РФ является органом исполнительной власти и реализует на практике решения Президента. В систему органов исполнительной власти федерального уровня входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 01.11.2013) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» установлена система, включающая в себя такие элементы, как министерства, службы и агентства. Структура достаточно ясная и понятная. Каждая структурная единица исполнительной власти должна заниматься своим сегментом общественной жизни и быть подотчетной Правительству, в частности Председателю Правительства РФ. Взаимодействие исполнительной и законодательной ветвей власти базируется на ст. ст. 94, 101-104, 106, 117 Конституции РФ. Анализ Основного закона и Регламента палат парламента Российской Федерации позволяет выделить такие направления взаимодействия законодательной и исполнительной властей, как:
1. Решение вопроса о назначении Председателя Правительства;
2. Процедура выражения недоверия правительству;
3. Согласование бюджета РФ;
4. Рассмотрение федеральных законов;
5.Участие в Председателя Правительства и членов Правительства в заседаниях Федерального собрания.
Надо заметить, что Конституция 1993 г. достаточно усилила самостоятельность исполнительной власти. В основном органы исполнительной власти формируются и функционируют при решающем участии Президента РФ.
Конституции Российской Федерации 20 лет. Много это или мало для Основного закона страны?
Конституции США почти 300 лет, Конституции Франции и Германии действуют с послевоенного времени. История не стоит на месте, страны меняются, меняются режимы и формы государственного управления — меняются и Основные законы. Главное — ни сколько лет Конституции, а как ее положения выполняются на практике.
Основные положения, закрепляющие права и свободы граждан, содержатся в Главе 2 Конституции РФ и особо в данном контексте можно выделить статьи 30 и 32: «Каждый имеет право на объединение, ... для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется» и «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». Таким образом, можно предположить, что не последнюю роль в государственном управлении играют сами граждане или (правильнее сказать) могут играть. Могут, но участие это в настоящий момент минимально, так как для участия в управлении государством надо знать или представлять себе его устройство и механизм функционирования. Для этого надо формировать такое понятие как, гражданское общество.
Гражданское общество — это в теории конституционного права совокупность отношений в экономике, культуре и других сферах, развивающихся в рамках демократического общества независимо, автономно от государства. Основными элементами гражданского общества являются: разнообразие и равенство форм собственности, свобода труда и предпринимательства, идеологическое многообразие и свобода информации, незыблемость прав и свобод человека, развитое самоуправление, цивилизованная правовая власть.3 Одним из важнейших факторов развития гражданского общества, позволяющих вовлечь как можно большее число людей в процесс принятия властных решений, является законодательное оформление его отношений с различными органами власти. Основная задача — превратить обычные ассоциации граждан в полноценные конституционно- правовые институты. А.И. Подберезкин и С.А. Абакумов под гражданским обществом понимают совокупность негосударственных общественных институтов и отношений, которые позволяют и отдельным гражданам, и их группам ре-ализовывать частные и групповые интересы, которые им гарантированы Конституцией РФ. «Гражданское общество — это общество экономически и духовно свободных граждан и их объединений, которые кроме прав имеют и обязанности перед государством, четко определенные в основном законе»4.
К сожалению, в нашей стране институты гражданского общества не используют весь свой возможный потенциал. Между тем их существование и функционирование предопределены демократическим характером устройства общества и государства и известными конституционными положениями о народе как источнике власти и носителе суверенитета, о призна-
нии человека и его прав и свобод высшей ценностью. Согласно ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Широкий перечень конституционных прав и свобод открывает гражданам возможность для выражения своих интересов и активного участия в общественных делах.
Но реализация конституционного потенциала требует институциональных форм, которые обеспечивали бы стабильное и широкое участие граждан и их объединений в решении частных и публичных вопросов.
Следовательно, институты гражданского общества порождены природой общественного и конституционного строя и призваны непосредственно выражать интересы, мнения и позиции как отдельных граждан, так и их объединений.
Как можно определить природу института гражданского общества? Это обусловленный конституционными принципами народовластия и приоритета прав и свобод человека и гражданина структурно-правовой способ легального самовыражения и социализации личности; способ непосредственного выражения мнений, предложений, позиций граждан по вопросам общественной жизни; способ прямого участия в принятии социально значимых решений.
Институты гражданского общества можно условно поделить на группы: местное самоуправление; объединения на основе членства — партии, профсоюзы, общественные организации, творческие союзы; институты непосредственного принятия решений — выборы, референдум, публичные обсуждения и слушания, народное собрание (сельские сходы); ситуационные институты гражданской инициативы; ассоциации — профессиональные, по интересам; средства массовой информации; митинги, шествия, демонстрации; общественные движения; фонды, центры, советы по вопросам гражданского общества; смешанные институты — общественная палата, общественные советы при исполнительных органах, саморегулируемые организации, некоммерческие организации, семья.
Каковы юридические основания для возникновения и функционирования институтов гражданского общества? Во-первых, первичным основанием служат названные выше конституционные нормы о правах и свободах граждан и другие конституционные положения. Во-вторых, в законодательстве есть нормы о гражданских институтах, например, ст. 68 об общественном контроле Федерального закона от 10.01.2002. № 7-ФЗ
«Об охране окружающей среды», статьи федеральных законов об образовании и здравоохранении, об общественных советах при социальных учреждениях.
Особое значение для определения правового статуса гражданских институтов имеют федеральные законы о выборах, о референдуме, о местном самоуправлении, о политических партиях, об общественных объединениях, об объединениях работодателей, о порядке рассмотрения обращений граждан, о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании и др.; положения об общественных образованиях, утверждаемые Правительством, исполнительными и муниципальными органами.
Основанием возникновения институтов гражданского общества служит непосредственная инициатива граждан для решения тех или иных актуальных задач.
К уже имеющимся институтам гражданского общества можно отнести политические партии, профсоюзы, условно можно отнести институты профессиональной помощи, такие, как, нотариат и адвокатура. И конечно общественные объединения во всем их многообразии. Как заметил А.П. Любимов: «Неправительственные организации играют важнейшую роль в процессе социального развития и составляют фундаментальную основу гражданского общества. Их полноценная деятельность является фактором, создающим благоприятные условия для развития экономики, социальной сферы, некоммерческого предпринимательства и укрепления гражданского общества, в лице так называемого «третьего сектора», в который входят наряду с НПО еще и некоммерческие организации5.
Искусство управления в том-то и состоит, чтобы посредством многообразных форм, методов, процедур, технологий, умело добиваться эффективного функционирования управляемых объектов. И использовать для этого все имеющиеся инструментарии. По своей сути общество в той или иной степени для того чтобы донести нужную информацию до органов власти образуется в группы давления для реализации групповых интересов. Это явление в западной науке имеет название «лоббизма». В официальных документах лоббизм рассматривается в рамках противодействия коррупции. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 31.07.2008., которым утвержден Национальный план противодействия коррупции, предлагалось рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность. Согласно п. 15 Национального плана противодействия коррупции на 2012 — 2013 гг., утвержденного Указом Президента РФ от 13.03.2012. № 297, Министерству экономического развития РФ совместно с Министер-
ством юстиции РФ и другими ведомствами было поручено провести публичное обсуждение проблем формирования в стране института лоббизма.
Одним из факторов, способствующих существованию коррупционного лоббизма, является бездеятельность представителей исполнительной либо законодательной власти, которые не в состоянии решить возникшую социальную проблему легитимным способом. Признавая необходимость правового воздействия на коррупционный лоббизм, следует учитывать, что такого рода неправомерная деятельность иногда является ответом на бездействие властей. Поэтому борьба с коррупционным лоббизмом эффективна лишь при одновременной оптимизации функционирования органов государственной власти.
Десятилетия негативного освещения лоббизма как явления, чуждого России, связанного напрямую с коррупцией и с олигархическим правлением, выработали у общества стойкую реакцию неприятия. Хотя на практике лоббирование используется очень часто. Российской науке изучение лоббизма как политического и юридического явления открыл Н.Г. Зяблюк в 1978 г. С течением времени эта тема рассматривалась с определенным постоянством, так как явление было, а его юридического обоснования и институализаци-ии нет. Безусловно, речь идет о конкурентной модели лоббизма. Необходимо отметить, что российские и зарубежные исследователи делают различный акцент, определяя и рассматривая понятие «лоббизм». Российские ученые понимают это явление более широко. Они рассматривают лоббизм как воздействие крупных компаний на законодателей и государственных чиновников при принятии того или иного решения или закона, останавливаясь далее на влиянии лоббизма на экономическую и политическую системы в целом. В то же время зарубежные исследователи рассматривают лоббизм в более узком смысле. Они, как и их российские коллеги, понимают под лоббизмом воздействие частных лиц или групп интересов на систему принятия государственных решений, но при этом трактуют его как особый вид профессиональной деятельности сотрудников либо независимых консультантов, нанятых компаниями для представления их интересов. Использование лоббистской деятельности в работе с органами управления государства и институализация данного процесса позволят решить ряд серьезных задач:
1. Придать правовую форму явлению, уже существующему, в реальности;
2. Позволить людям, занимающихся лоббизмом, высоко держать свою голову, создать свою саморегу-
лируемую организацию, которая могла бы регулировать процессы внутри общества лоббистов;
3. Сделать функцию «переговорщиков» открытой для контроля государства и общества;
4. Привлечь в данную сферу не «родственников» высокопоставленных лиц, а профессионалов в различных областях права и экономики;
5. Предоставить равные условия доступа к власти различным заинтересованным группам в обществе;
6. Разделить в сознании людей понятия лоббизма и коррупции.
Привлечение в государственное управление различных институтов всегда должно исходить из принципа, что лучше законодательно закрепить позитивное явление, развить его в нужном ключе, чем запретить или игнорировать и тем самым вытолкнуть за пределы правового поля. Во многих развитых странах институт лоббирования нашел свое законодательное закрепление и не просто формально закреплен, а введен в очень строгие рамки, учитывая его неоднозначность. В России к вопросу института лоббирования возвращаются с завидным постоянством и государственные органы, и депутаты Государственной Думы. Депутат Государственной Думы Н.В. Левичев, руководитель фракции «Справедливая Россия», внес в порядке законодательной инициативы в 2013 г. проект федерального закона № 410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления», но эта тема встречает стойкую негативную реакцию оппонентов и части общества то есть, установление правовых рамок и правил лоббирования — это путь к открытости принятий решений, к прозрачности в управлении, к принятию более взвешенных и объективно рассмотренных решений.
1 Гегель Г.В.Ф. Философия права. — М: Изд-во «Мысль», 1990 . с. 287.
2 Официальный ресурс Президента РФ: М1р:/Ыа1е.кгетНп. ru/president/human_rights
3 Энциклопедический юридический словарь / Авт.колл.: В. Н . Додонов, А. С. Пиголкин, В. П. Панов и др. ; Под общ. ред . В. Е. Крутских. -2-е изд., испр. и доп. — М.: Инфра-М, 1999. с 48.
4 Подберезкин А.И., Абакумов С.А. Гражданское общество и будущее Российского государства: В поиске эффективного алгоритма развития. — М.: Имидж — Пресс, 2004. с.15.
5 Любимов А.П. Представительная власть // XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. — 2004. — № 1(55). с. 28.
Литература
1. Гегель Г.В.Ф. Философия права. — М: Изд-во «Мысль», 1990.
2. Любимов А.П. Представительная власть // XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. — 2004. — № 1(55).
3. Официальный ресурс Президента РФ: http:// state.kremlin.ru/president/human_rights.
4. Подберезкин А.И., Абакумов С.А. Гражданское общество и будущее Российского государства: В поиске эффективного алгоритма развития. — М.: Имидж — Пресс, 2004.
5. Энциклопедический юридический словарь / Авт. колл.: В.Н. Додонов, А.С. Пиголкин, В.П. Панов и др. ; Под общ. ред . В. Е. Крутских. -2-е изд., испр. и доп. — М.: Инфра-М, 1999.
References
1. Hegel C. F. The Philosophy of law. — Moscow: Mysl, 1990 (RUS).
2. Lyubimov A. P. Representative power // XXI century: legislation, commentaries, problems. — 2004. — № 1 (55) (RUS).
3. Official site of the President of the Russian Federation — http: // state.kremlin.ru/president/human_ rights (RUS).
4. Podberyozkin A. I., Abakumov S. A. Civil society and the future of the Russian state: In search of efficient algorithm development. — Moscow: Image Press, 2004 (RUS).
5. Encyclopedic dictionary of law / Ed. roll.: C.N. Dodonov, A.S. Pigolkin, V.P. Panov and others ; edited by ed . C. E. Krutskikh. — 2-nd ed., corr. and extra. — Moscow: Infra-M, 1999 (RUS).
