CC BY
50
Контролирующая функция гражданского общества заключается в процессе надзора его институтов за органами государственной власти, их функционированием, принятием ими управленческих решений как на уровне федерации, так и ее субъектов. Необходимость данной функции общества в правовом государстве обусловлена проблемами, возникающими при реализации гражданами своих прав и свобод, нарушением прав и злоупотреблением ими органами государственной власти.
В данной статье предполагается кратко охарактеризовать функцию гражданского контроля общества за органами государственной власти в России, предложить некоторые способы совершенствования данной функции для улучшения механизма его работы. Прежде чем приступить к анализу указанной проблематики, следует дать определение ключевой для данной статьи дефиниции. Так, на наш взгляд, представляется, что контролирующая функция гражданского общества за деятельностью государственных органов - это совокупность средств, форм и способов гражданского надзора над деятельностью органов государственной власти, осуществляемая исключительно с учетом норм законодательства, связанных с обеспечением прав и свобод человека и гражданина.
По мнению исследователей, повсеместная демократизация является приоритетной, а у государства как такового нет направляющей роли. Например, Н. Макиавелли негативно относится к стихийному пониманию гражданской ответственности в сознании масс, считая, что в основании гражданского общества должна находиться авторитарная личность, способная воспитывать (т.е. целенаправленно формировать) граждан. В наше время данное обстоятельство фактически имеет место. На современном политико-правовом этапе развития в России установлен политический режим, который можно охарактеризовать как «фиктивная демократия» или «скрытый авторитаризм».
Контролирующая функция гражданского общества в России только начинает формироваться. Актуальность гражданского контроля неоднократно подчеркивается и в выступлениях Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, в частности, во время съезда членов партии он подчеркнул, что «граждане оправданно хотят контролировать власть; всех достали коррупция, тупость системы, мы все хотим справедливости» [1].
Так, основы данного контроля заложены в Конституции Российской Федерации, а именно в ст. 3, в которой указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Фактически же данное положение имеет формальный характер, т.к. механизм работы контролирующей функции за органами государственной власти затруднен. Вместе с тем необходимо выделить следующие особенности данного механизма:
- его функционирование возможно лишь посредством использования норм права;
- лишь посредством использования норм права в указанном механизме отражается государственная воля при удовлетворении общественных интересов и отдельной личности, в частности;
- заинтересованность государства как обязательный принцип работы контролирующей функции над органами государственной власти.
Следует особо выделить такую форму контроля гражданского общества над органами государственной власти, как референдум, являющийся важнейшим институтом прямой демократии. Его основы закреплены ст. 3 Конституции РФ, в которой говорится, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Однако на практике влияние граждан на принимаемые органами государственной власти решения затруднительно. Например, при принятии Федерального конституционного закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» не был проведен референдум, т.е. не было предоставлено гражданам право на их прямое волеизъявление по наиболее важным вопросам государственного и местного значения [2]. Данный вопрос в соответствии с Федеральным конституционным законом от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» не может выноситься на референдум, однако полагаем, что с учетом значимости, масштаба данного Федерального конституционного закона, а также того, что он затрагивал основные направления государственной политики развития Российской Федерации, в какой-либо форме общественного обсуждения данный вопрос должен был получить свое отражение.
Наряду с этим Федеральным законом от 11.12.2004 № 159-ФЗ [3] также были внесены поправки в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [4], согласно которым Постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), т.е. народ был лишен права избрания глав субъектов Российской Федерации, данный вопрос не был предметом народного обсуждения.
Установление общественного контроля над законодательной деятельностью возможно с помощью общественной экспертизы, обсуждений законопроектов. Так, например, положительной тенденцией политико-правового участия гражданского общества, его контроля над органами государственной власти является Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» [5]. В рамках данного указа на общественное обсуждение был представлен проект Федерального закона «О полиции», который был опубликован в Интернете. К проекту закона поступило более 20 тыс. комментариев, часть из которых была учтена при подготовке окончательного текста документа [6]. Из содержания названного указа следует также, что могут быть вынесены на общественное обсуждение и иные проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации. Таким образом, в этом русле государству следует продолжать вовлекать современное общество в участие в управление делами государства.
Использование гражданами всего массива законодательно предоставленных им прав и свобод является немаловажным условием реализации работающей функции гражданского контроля над деятельностью государственных органов власти, формирования самоуправленческих основ, развивающихся внутри государственности. Очевидно, что все политические права и свободы граждан тесно связаны в своем единстве с государственной деятельностью [7, с. 15]. В Основном законе государства - Конституции РФ - заложен ряд указанных прав и свобод. Так, каждому гарантируются свобода мысли и слова, свобода массовой информации; цензура запрещается; каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов; свобода деятельности общественных объединений гарантируется; право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование; граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; равный доступ к государственной службе; право участвовать в отправлении правосудия. Перечисленные права являются основой для реализации контролирующей функции гражданского общества. Однако в данном списке прав и свобод отсутствует право на осуществление контроля над деятельностью органов государственной власти. В связи с этим необходимо в указанной части внести изменения во вторую главу Конституции РФ, дополнив ст. 32 п. 6 и 7, изложив их в следующей редакции:
Пункт 6. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения. Это право обеспечивается возможностью избирать и быть избранными во все выборные государственные органы, принимать участие во всенародных обсуждениях и голосованиях, в народном контроле, в работе государственных органов, общественных организаций и органов общественной самодеятельности, в собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.
Пункт 7. Граждане Российской Федерации имеют право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе, направлять в палаты ходатайства с требованием законодательных мероприятий или с изложением общественных нужд. Должностные лица обязаны в установленные сроки рассматривать
предложения и заявления граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. Преследование за критику запрещается. Лица, преследующие за критику, привлекаются к ответственности в установленном законом порядке.
Права и свободы, заложенные в настоящее время в Конституции РФ, имеют декларативный характер, поэтому на практике им необходимо более отчетливое раскрытие, что и должно получить отражение в действующем законодательстве. Именно заложенные на конституционном уровне нормы, наделяющие граждан правами по управлению делами государства, призваны обеспечить подлинное народовластие в стране.
Кроме предложенных преобразований, необходимо также следующее:
- нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, должны иметь только открытый характер;
- неправительственные организации, имеющие целью своей деятельности обеспечение прав человека и гражданина, должны получать всестороннюю поддержку государства;
- общественные организации в свою очередь должны регулярно проводить мониторинг социальных проблем населения с представлением в органы государственной власти информации о потребностях граждан;
- отдельно необходимо создание системы общественного гражданского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности силовых структур;
- необходимо проведение комплексного анализа действующего законодательства, затрагивающего права и свободы человека и гражданина на предмет их соответствия конституционным и международно-правовым нормам.
Важное значение при формировании гражданского контроля над органами государственной власти имеет обеспечение права граждан на информацию. В нашей стране это затруднено в связи с контролем средств массовой информации со стороны государства. Большинство телепрограмм не выпускаются в эфир без тщательной фильтрации на предмет корректности с точки зрения деятельности государственных органов. «Независимые» СМИ откровенно служат тем, кто их содержит. Статьи публикуются за плату с той же легкостью, что и реклама. Тенденции в сторону концентрации капитала в средствах массовой информации усиливаются в результате «дерегулирования» в этой сфере деятельности [8, с. 71]. Фактически в стране происходит процесс монополизации действующей властью информационного пространства, что ограничивает право на свободу слова. В связи с этим представляется необходимым принять законопроект, который бы закреплял информационную открытость государственных органов власти, чтобы в средствах массовой информации в полной мере учитывались потребности гражданского общества. Кроме того, данный закон должен расширить полномочия Общественной палаты по осуществлению общественного контроля над соблюдением всеми средствами массовой информации свободы слова.
Сегодня важную роль в формировании обратной связи между обществом и государством занимают гражданские форумы, ассамблеи, возлагаются значительные надежды на Общественную палату РФ и общественные палаты субъектов. Так, как следует из Ежегодного доклада Общественной палаты Российской Федерации за 2010 г., в рамках системы общественного контроля на региональном уровне действуют общественные палаты субъектов Федерации. Они осуществляют экспертизу законодательных актов и важнейших проектов исполнительной власти, проводят слушания и вырабатывают рекомендации по проблемам, затрагивающим интересы общественности. К концу 2010 г. в российских регионах было сформировано и действовало 60 общественных палат, из них 9 региональных палат приступили к работе в 2010 г. Основные проблемы формирования региональных общественных палат - опасение местных властей, видящих в общественных палатах дополнительные контролирующие структуры, недостаток бюджетных средств, пассивность некоммерческого сектора, в ряде регионов - малочисленность населения, а также то, что данные о социально-экономической ситуации и состоянии гражданского общества в регионах, собираемые в результате проведенных мониторингов, не используются властью в надлежащей степени [9].
В рамках программы создания общественных палат субъектов Законодательным собранием Ростовской области был принят областной Закон от 6 июля 2011 г. № 619-ЗС «Об Общественной палате Ростовской области», закрепивший, что Общественная палата Ростовской области призвана
обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и иных некоммерческих организаций, их региональных отделений, осуществляющих деятельность и зарегистрированных в установленном порядке на территории Ростовской области для решения наиболее важных вопросов социально-экономического и культурного развития, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Ростовской области [10]. Анализ указанного закона показывает, что он призван всесторонне способствовать развитию всех сфер жизни общества.
Кроме того, все более актуальными становятся различные интернет-сообщества для поддержки эффективности народного контроля.
Также немаловажным является парламентский контроль как одна из форм государственного контроля над деятельностью правительства. В основе данного контроля должен быть заложен принцип прямого взаимодействия с гражданами и общественными объединениями, т.к. после принятия закона необходим механизм его работы и исполнения предписанных им норм. Так, в данном русле еще в 2003 г. был разработан проект федерального закона № 283098-3 «О парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов» [11], а 3 декабря 2011 г. на сайте совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека опубликованы концепции федерального закона «Об общественном контроле» в новой версии, а также концепция федерального закона «Об общественном телевидении и радио» [12], однако до сих пор данные законы не были приняты.
В настоящее время в России не развита система ее неправительственных и негосударственных институтов, что отрицательно влияет на демократические начала в обществе. Одной из причин данного обстоятельства является чрезмерно низкий уровень гражданской активности. Ее отсутствие порождает невозможность результативного осуществления гражданского контроля. Необходимо, чтобы существующий механизм официального контроля, идущий снизу вверх, проходящий через всю политико-правовую систему, представлял возможности разрешать государственно-гражданские проблемы через законодательно установленные правовые методы. Эффективная работа данных методов даст возможность обществу выражать собственные суждения и критику всех органов государственной власти, обращая внимание власти на приоритет вопросов, имеющих социальный характер, что окажет значительную поддержку по недопущению процесса разрушения общества. Официально существующая контролирующая функция гражданского общества наладит цивилизованную обратную связь между государством и гражданским обществом и в данных условиях с учетом приведенных необходимых законодательных преобразований позволит более эффективно решать проблемы между ними.
