CC BY
466
УДК 333:34 ББК 67.99 (2)5
А.П. Анисимов, М.Ю. Козлова, А.Я. Рыженков
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОВЕДЕНИЯ ТОРГОВ ПО ПРОДАЖЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ (ПРАВА ИХ АРЕНДЫ) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье анализируются различные основания для проведения торгов по продаже земельных участков, а также типовые нарушения, допускаемые органами публичной власти, при проведении таких торгов. Авторы высказывают ряд рекомендаций, позволяющих преодолеть данные негативные тенденции, анализируют правоприменительную практику.
Ключевые слова: торги, земельный участок, конкурентное законодательство, земельное законодательство, недобросовестность, жилой дом.
A.P. Anisimov, M.U. Kozlova, A.J. Rizhenkov
ACTUAL PROBLEMS OF BIDDING FOR THE SALE OF LAND (THE RIGHTS OF THEIR LEASE) IN THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation. This article analyzes the various reasons for the conduct of bidding for the sale of land, as well as standard violations, admits the public authorities, in carrying out such trading. Carry makes a number of suggestions on how to overcome these negative trends, analyze legal practice.
Keywords: auction, land, competition legislation, land law, bad faith, a house.
На определенном этапе проведения в России земельной реформы возникла необходимость в появлении такой правовой конструкции, как заключение договора купли-продажи (аренды) земельного участка на торгах. При этом законодатель преследовал, как минимум, две цели: во-первых, создать эффективный инструмент борьбы с коррупцией (поскольку предполагалось, что публичное проведение торгов исключит возможность преступных махинаций), и, во-вторых, увеличить бюджетные доходы от проведения торгов. Как это обычно бывает в России, прекрасная идея, которая успешно работает в европейских странах, не дала ожидаемого эффекта, столкнувшись с «сабытностью» и «особыми условиями» российской действительности. Для того, чтобы понять причины этого и выработать необходимые рекомендации, необходимо разобраться с теорией и практикой проведения торгов в России.
Земельный кодекс России (ЗК РФ) различает три процедуры предоставления земельного участка для строительства: с предварительным согласованием мест размещения объекта (торгового, промышленного и т.д.); без предварительного согласования места размещения объекта, то есть на торгах (для жилищного строительства); без предварительного согласования мест размещения объектов и без торгов (применяется в специально оговоренных законом случаях, например, для строительства олимпийских объектов в Сочи).
В обязательном порядке земельные участки должны быть предоставлены в собственность (аренду) на торгах для жилищного строительства, сельскохозяйственного
использования, при продаже в ходе банкротства и в некоторых других случаях. Если говорить о процедуре продажи земельных участков (права их аренды) на торгах, то в ее рамках следует выделить три разновидности. Во-первых, это так называемая «точечная застройка», когда в границах застроенной территории должностными лицами местных органов архитектуры и градостроительства выявляются «относительно свободные» участки (занятые, например, детскими площадками), которые предоставляются под строительство многоквартирных жилых зданий. Порядок предоставления участков под такое строительство регламентируют ст.ст.30.1 и 38.1 ЗК РФ.
Во-вторых, это предоставление земельного участка для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории. Указанный земельный участок по выбору лица, с которым заключен такой договор, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду (п.2.1 ст.30 ЗК РФ). Согласно п.3 ст.46.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, решение о развитии застроенной территории может быть принято, если на такой территории расположены многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу или многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.
Следовательно, особенностью данного договора является тот факт, что сам по себе земельный участок предоставляется застройщику без торгов, однако выбор застройщика происходит путем проведения специальных торгов.
В-третьих, предоставление земельного участка в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства. В данном случае земельный участок по итогам торгов предоставляется для строительства не одного отдельно взятого дома, а целого квартала (микрорайона) со всеми необходимыми социальными и инфраструктурными объектами.
Что же понимается в ГК РФ и ЗК РФ под «торгами»? Из ст. 447 ГК РФ следует, что торги - это способ заключения договора. Однако такой вывод в литературе часто оспаривается. В.В. Груздев отмечает, что в широком значении торги - это весь механизм возникновения договора, представляющий собой упорядоченное взаимодействие составляющих его элементов. В узком (собственном) смысле слова под торгами следует понимать процедуру выявления победителя среди субъектов имущественного оборота, желающих вступить в договор и подавших заявки на участие в торгах [1]. По мнению Д.Ю. Борисова, торги - это способ заключения договора, содержащий правовой механизм, обеспечивающий определенный порядок в действиях организатора и конкуренцию среди участников торгов с целью выявления победителя, предложение которого может быть признано лучшим среди других [2, С. 79-83].
Поскольку необходимость проведения торгов может быть обусловлена различными причинами (это может быть и императивное требование законодательства, и желание продавца получить наиболее высокую цену за свой товар), мы полагаем, что торги - это способ заключения договора, предписываемый законом, или применяемый по свободному усмотрению заинтересованного лица в целях установления наиболее выгодных для себя условий.
Правила ГК РФ, касающиеся проведения торгов, весьма лаконичны. В зависимости от целей проведения торгов, и их субъектного состава, к торгам могут применяться также и нормы специальных законов, определяющие цель их проведения, процедуру, состав участников, и т.п. Так, основной задачей законодательства, регулирующего
проведение торгов на размещение заказов для государственных или муниципальных нужд, является не столько обеспечение широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов [3].
Довольно сложными представляются практические ситуации, которые требуют комплексного применения норм нескольких отраслей законодательства - о защите конкуренции, земельного законодательства, о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Спорные ситуации, в том числе, могут касаться вопроса о необходимости проведения торгов. Например, использование механизма торгов для заключения договора с их победителем может не следовать из норм закона, однако, их необходимость может быть обусловлена иными причинами, например, правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по этому поводу.
Так, антимонопольные органы рассматривают предоставление местной администрацией земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, без проведения торгов, как нарушение ч. 1 ст.15 Закона РФ от 6.07.2006 «О защите конкуренции» [4]. При этом Земельный кодекс РФ не предусматривает необходимости проведения торгов в таких ситуациях. Между тем, судебная практика выработала позицию, согласно которой право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 ЗК РФ.
Как отмечается в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ по делу № А76-4758/2009, такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в п. 11 ст. 1 ЗК РФ, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу [5].
На первый взгляд, такой подход обеспечивает конкуренцию в сфере оборота земельных участков. Однако, мы полагаем, что фактически в упомянутом Постановлении Президиум применил аналогию закона, рассуждая следующим образом. Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, ЗК РФ не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным ст. 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.
Вместе с тем, Земельный кодекс Российской Федерации не предусматривает возможности аналогии закона. Кроме того, ст. 30 ЗК РФ определяет два варианта предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта не предусматривает проведение торгов. Порядок, установленный ЗК РФ, весьма исчерпывающе определяет отношения, возникающие между органом местного самоуправления и лицом, обратившимся с заявлением о предоставлении участка. В связи с этим, правовая позиция Президиума фактически выходит за рамки толкования нормы права, и создает
новую норму. Представляется, что выявленный пробел в земельном праве требуется восполнить посредством дополнения ст.30 ЗК РФ специальным пунктом, предусматривающим обязательность проведения аукциона, если на земельный участок, проведение по которому в силу закона торгов не обязательно, заявилось два и более лица. Вплоть же до разработки и принятия таких поправок суды и антимонопольные органы будет продолжать руководствоваться позицией, изложенной Президиумом. Последнее обстоятельство, кстати говоря, подтверждает постепенное развитие судебного прецедента как источника права, официально не признаваемого доктриной.
Следует учитывать, что торги - это не единственный в России способ заключения договора при наличии нескольких потенциальных контрагентов. Так, при рассмотрении дела № А12-9036/2009 было установлено, что имеется Положение, утвержденное органом местного самоуправления, которое определяет правила поведения в случае подачи нескольких заявок. Пунктом 2.2.11 «Положения о предоставлении земельных участков для строительства в Волгограде», утвержденным постановлением администрации города Волгограда от 11.06.2004 № 790 было предусмотрено, что при поступлении двух и более обращений о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта на одной и той же территории, в отношении которой до этого момента какие-либо решения не принимались, администрация Волгограда самостоятельно определяет лицо, которому будет предварительно согласовано место размещения объекта капитального строительства, исходя из следующих критериев: градостроительная ценность и социальная значимость предполагаемого к строительству объекта; его соответствие архитектурному контексту и сложившейся градостроительной ситуации, перспектива развития территории [6].
Между тем, отсутствие прозрачных и публичных критериев выбора претендентов при наличии расплывчатых критериев (как оценить «градостроительную ценность» объекта?) является не чем иным, как созданием условий для роста коррупции в строительстве. Кроме того, такой акт должен принимать местный представительный, а не исполнительный орган власти, а значит имеет место превышение полномочий.
М. Попов обоснованно обращает внимание на такой аспект рассматриваемой темы, как финансирование проведения работ по формированию земельного участка: осуществляя целый ряд дорогостоящих и длительных по времени мероприятий, заявитель вправе рассчитывать на то, что участок, выбранный лишь благодаря его усилиям, будет предоставлен только ему [7, С. 9]. Однако сегодня этот аспект проблемы в России не урегулирован.
В настоящий момент в России нельзя гарантировать, что само по себе проведение торгов обеспечит понятную и доступную для всех заинтересованных лиц процедуру. В связи с необходимостью проведения торгов в рамках исполнительного производства, для получения права на заключение государственного или муниципального контракта, сложилась целая система недобросовестных действий со стороны участников торгов, а также их организаторов. В научной юридической литературе отмечается, что в связи с возрастанием детализации законодательства о размещении заказов и антимонопольного законодательства, недобросовестные заказчики и участники торгов изобретают все более завуалированные способы манипулирования процедурой проведения торгов, обнаружение которых становится еще более затруднительным как для других участников, так и для контролирующих государственных органов [8, С. 30-33]. Создание преимущественных условий участия в торгах может осуществляться различными субъектами и выражаться в различных действиях, в результате которых возникает неравенство участников торгов [9, С. 4].
Так, например, суды отмечали случаи, когда организатор торгов для обхода запрета на ограничение доступа к участию в торгах, предпринимал следующие действия: установление необоснованно короткого периода времени на подачу заявок (без учета большого количества желающих принять участие в аукционах); запрет на возможность подачи заявок посредством почтовой связи; нарушение открытой формы торгов; отказ от принятия заявок через канцелярию. При этом, не предусмотренное законом ограничение организатором торгов доступа к участию в торгах хотя бы одного потенциального участника является безусловным основанием для признания действий организатора торгов нарушением Закона о защите конкуренции [10].
В своей юридической практике авторы неоднократно наблюдали случаи, когда антимонопольные органы и органы прокуратуры фиксировали следующие нарушения конкуренции: опубликование извещения о земельных торгах в не надлежащем печатном органе (например, вместо газеты с тиражом 3000 экземпляров в газете с тиражом 50 экземпляров); отсутствие регистрации заявок и выдвижение дополнительных требований к участникам; выставление на торги земельных участков, в отношении которых не определены технические условия их подключения к инженерным сетям и не установлена плата за такое подключение; попытки местной администрации предоставлять земельные участки без предварительного согласования мест размещения объекта и без торгов (хотя такая процедура носит крайне локальный характер и только в случаях, прямо указанных федеральным законом); взимание дополнительных и незаконных сборов с граждан и юридических лиц за участие в торгах; проведение торгов в случаях, когда по закону они не проводятся (огородничество, сенокошение); занижение цены участка и т.д.
Иногда участники торгов нивелируют саму идею торгов, осуществляя сговор между собой. Его признаками могут являться: выигрыш большинства торгов одной и той же компанией; выигрыш рядом компаний торгов по очереди; участие в торгах минимального числа участников; хорошая осведомленность участников торгов о конкурентах и их предложениях; незначительное снижение начальной цены; неявка участников торгов на процедуру торгов; присутствие на торгах участников, ни разу не заявивших своего предложения; ограничение доступа к информации о предстоящих торгах; существенное отличие цен торгов по результатам от рыночных [11, С. 20-26].
Оценивая законодательство и судебную практику в целом, можно прийти к выводу о том, что «идеальная» процедура торгов должна обеспечивать: информационную открытость торгов, единый подход ко всем участникам, понятные требования к конкурсной документации, заранее определенные условия выбора победителя торгов. Не предусмотренное законом ограничение организатором торгов доступа к участию в торгах хотя бы одного потенциального участника является безусловным основанием для признания действий организатора торгов нарушением Закона о защите конкуренции.
На наш взгляд, совершенствование процедуры торгов должно включать:
1) при организации земельных аукционов в настоящий момент присутствует один неустранимый минус - чем больше цена земельного участка, тем дороже будет стоимость квартир в возведенном на нем многоквартирном доме. Однако если сконструировать процедуру аукциона с расчетом не на повышение, а на понижение цены квадратного метра жилья, то такая методика позволит стимулировать социальное жилищное строительство.
2) процедура торгов императивно предусмотрена для многоквартирного жилищного строительства, но предоставление участка для индивидуального жилищного строительства (далее - ИЖС) возможно и без торгов. Речь в данном случае идет о
коммерческих земельных участках для ИЖС, а не о гражданах, имеющих трех и более детей, которым такие земельные участки предоставляются бесплатно и без торгов. Так вот, говоря о таких коммерческих участках, заметим, что такая двойственная позиция законодателя не обоснована (одни граждане получают участки для ИЖС без торгов, другие - на торгах). В этом смысле в целях развития здоровой конкуренции на рынке земли в Земельный кодекс РФ целесообразно добавить норму об обязательности проведения торгов при продаже участка для ИЖС. Примечателен здесь опыт Республики Казахстан, где в ст.48 Земельного кодекса содержится четкий и исчерпывающий перечень случаев предоставления земли без торгов.
3) торги по отдельным категориям земель (сельскохозяйственного и рекреационного назначения) следует проводить в два этапа: сначала в форме конкурса для отбора участников, а затем посредством проведения «классического» аукциона. Необходимость введения такой меры обусловлена тем, что указанные категории земель требуют особого ухода и отношения, а потому к их покупке (аренде) целесообразно допускать лишь подготовленных участников. При проведении конкурсов следует руководствоваться принципом равного доступа, прозрачности и состязательности его участников.
4) необходимо расширение возможности общественного контроля за проведением земельных торгов посредством не только размещения на сайтах органов публичной власти информации о намечающихся торгах, но и об их ходе, участниках, победителях, окончательной цене и т.д.
5) на сегодняшний день проведение торгов по продаже земельных участков (права их аренды) никак не связано с нормативами градостроительного проектирования, предусмотренными ст.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Что это означает?
Предположим, городской микрорайон был построен в 70-е годы прошлого века, и предполагалось, что число его жителей будет 100 тысяч человек. Исходя из этого, советскими архитекторами планировалось (и было построено) определенное количество школ, больниц, поликлиник, детских садов, бань, прачечных и иных социальных объектов. Когда застройщик в порядке «точечной застройки» добавляет в таком микрорайоне несколько десятков многоквартирных домов, то единственно, что его интересует - это извлечение прибыли. В свою очередь, граждан интересует, как быстрее вселиться в новое комфортабельное жилье. Казалось бы, все довольны. Однако вскоре выясняются парадоксальные вещи. Оказывается, детей в микрорайоне живет вдвое (или впятеро) больше, чем в состоянии принять детский сад; школа советской постройки не рассчитана на такое количество учеников; в поликлинике выстраиваются огромные очереди, поскольку число врачей и кабинетов рассчитывалось для обслуживания совсем другого количества населения и т.д. Кто же виноват в этой ситуации? Ответ очевиден: орган местного самоуправления не вправе предоставлять земельный участок под жилищное строительство, если в результате постройки дома нарушатся нормативы регионального и местного градостроительного проектирования. Прямо это в ЗК РФ не закреплено, однако есть насущная необходимость сделать это.
Таким образом, эффективность торгов должна быть обеспечена установлением в законе процедуры, исчерпывающе и однозначно определяющей регламент проведения торгов, требования к участникам, порядок заключения договора. Контроль со стороны антимонопольных органов, безусловно, позволяет сформировать барьеры для недобросовестных участников торгов.
Однако мы полагаем, что мерами принуждения добиться отсутствия злоупотреблений в этой сфере довольно трудно. Торги только в том случае могут привести к заключению договора на справедливых условиях, если все участники рассматриваемых отношений будут исходить из принципа добросовестности при определении вектора своего поведения.
Список литературы
1. Груздев В.В. Возникновение договорного обязательства по российскому гражданскому праву: монография // Справочная правовая система «Консультант плюс», 2010. Дата обращения 15 апреля 2013 г.
2. Борисов Д.Ю. Проблемы определения понятия торгов в российском законодательстве // Современное право. - 2009. - № 12. - С.79-83.
3. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 № 11017/10 по делу № А06-6611/2009 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - 2011. - № 3.
4. Решение Арбитражного Суда Белгородской области от 29.01.2013 по делу № А08-7556/2012. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://kad.arbitr.ru/ PdfDocument/4d009ae0-95e5-41e3-ad45-dd0d6272e393/A08-7556-2012_20130129_ Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf (дата обращения: 27.03.2013).
5. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 № 4224/10 по делу № А76-4758/2009-63-92 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - 2010. - № 11.
6. Постановление Федерального Арбитражного Суда Поволжского округа от 24.12.2009 по делу № А12-9036/2009 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/7631bbe9-23c8-49d8-a30e-7b658aaaf638M.12-9036-2009_20100916_Postanovlenie%20kassacii.pdf (дата обращения: 28.03.2013).
7. Попов М. Да здравствуют торги? // Газета «ЭЖ-Юрист». - 2010. - № 41. - С. 9.
8. Лыков А.Ю. Свобода договора как механизм сговора при проведении торгов // Юрист. - 2011. - № 18. - С. 30-33.
9. Петров Д.А. Антимонопольные требования к торгам: запреты и их правовая квалификация // Право и экономика. - 2010. - № 6. - С.4-13.
10. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.09.2011 № 7905/09 по делу № А40-40222/08-153-445. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/7a378e19-161e-4a12-86c5-bff7671636ff/A40-40222-2008_20110920_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf (дата обращения: 02.04.2013).
11. Кинев А.Ю. Антимонопольный «заслон» сговорам на торгах // Юрист. - 2011. - № 16. - С. 20-26.
