CC BY
68
Отдельные вопросы управления публичным имуществом
А. Калинкин
юрист практики по недвижимости и инвестициям юридической компании «Качкин и Партнеры»* (город Санкт-Петербург) Д. Некрестьянов
партнер, руководитель практики по недвижимости и инвестициям юридической компании «Качкин и Партнеры», кандидат юридических наук (город Санкт-Петербург)
Алексей Евгеньевич Калинкин, [email protected]
Государственная собственность по-прежнему занимает доминирующее положение на территории Российской Федерации, и вопрос об эффективности ее использования не утрачивает своего значения. От качества управления земельным фондом и вторичными объектами недвижимости публичными собственниками во многом зависят общая экономическая ситуация, возможность вести частный бизнес в России и комфорт проживания простых граждан. Первостепенное значение вопроса об эффективном управлении государственной собственностью связано с проблемой обеспечения экономического роста.
Эффективность деятельности органов государственной и муниципальной власти в сфере использования публичной недвижимости в силу своей природы обладает врожденным дуализмом. С одной стороны, наиболее важным критерием эффективности публичных органов является степень реализации гражданами принадлежащих им прав и свобод, в первую очередь в социальной сфере. Очевидно, что только качественная работа органов государственной и муниципальной власти по использованию имущества создаст условия для удовлетворения потребностей граждан (в социальной и инженерной инфраструктуре, социальных трансфертах и т. д.). С другой стороны, управление государственным имуществом
* Информацию о компании см. на сайте www.kachkin.ru
будет эффективным, если публичный субъект как собственник получит максимально возможный доход от использования своих активов в виде продажной цены, арендной платы или фискальных платежей. Эти доходы могут использоваться в рамках бюджетного процесса на разные цели, в том числе в социальной сфере, сфере обороны и безопасности, при поддержке отечественной экономической системы и т. д. Помимо этого, следует признать, что управление публичной собственностью оказывает существенное влияние на частный бизнес. Например, уровень арендных ставок на государственное имущество формирует ценовой коридор для ставок аренды объектов частной собственности и т. д. Очевидно, что создание комфортных условий для ведения бизнеса также следует считать мерилом эффективности государства в сфере управления собственностью.
Деятельность государства по управлению публичным имуществом включает три группы отношений:
1) принятие общеобязательных правил. Публичный субъект должен установить такие общеобязательные правила, которые в наибольшей мере способствовали бы достижению названных целей управления публичным имуществом. На этом этапе перед государством стоит проблема разработки четких, прозрачных, справедливых
и эффективных правил предоставления публичного имущества в собственность или во временное пользование, его изъятия в публичных интересах и т. д.;
2) создание административного механизма по исполнению установленных правил. В сфере управления государственным имуществом возникают многочисленные административные отношения, в рамках которых реализуются нормы права. В этой сфере главной проблемой является соблюдение принятых правил на всех уровнях публичной власти. Государство очевидно является сильной стороной в административных отношениях в имущественной сфере, поэтому только при соблюдении должностными лицами соответствующих правил система использования публичного имущества и распоряжения им может нормально функционировать;
3) внедрение критериев экономической эффективности в оценку работы государственных органов.
К третьей группе отношений по управлению государственным имуществом можно отнести принятие бизнес-решений, когда уполномоченные лица действуют не в рамках исполнения общеобязательных положений закона, а руководствуются только соображениями экономической целесообразности. Сюда, например, можно отнести деятельность руководителей юридических лиц, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
В каждой из описанных сфер отношений существует множество проблем, связанных с повышением эффективности управления публичным имуществом в целом. Попробуем проанализировать наиболее очевидные из них.
Предоставление публичной
собственности частному субъекту
Предоставляя права в отношении публичной собственности частному субъекту, государство преследует цель делегирования вопросов управления этим имуществом
иному лицу в обмен на гарантированный доход в виде, например, арендной платы.
С учетом необходимости предотвращения коррупции особое значение имеют правила, регулирующие порядок предоставления объектов недвижимости частным лицам. Для земельных отношений таким нормативным правовым актом является Земельный кодекс Российской Федерации (далее - также ЗК РФ), который в настоящее время находится в стадии существенного реформирования. С 1 марта 2015 года в полном объеме вступает в силу Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 171-ФЗ), который существенно меняет правила предоставления земельных участков. Этот закон стал ответом на критику ЗК РФ как представителями академической науки, так и бизнеса.
Напомним, что в настоящее время Земельным кодексом Российской Федерации предусматриваются три процедуры предоставления земельных участков:
• на торгах;
• без торгов с предварительным согласованием места размещения объекта;
• без торгов.
В соответствии со статьей 30 ЗК РФ заинтересованное лицо может получить земельный участок в собственность или в аренду на торгах. Исключительно в аренду предоставляются земельные участки с предварительным согласованием места размещения объекта. В этом случае конкурсные процедуры не проводятся. При этом законодательно закреплено несколько ситуаций, когда предоставление земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта не допускается:
1) если земельный участок уже прошел кадастровый учет, что исключает возможность проведения процедуры выбора земельного участка по правилам, предусмотренным статьей 31 ЗК РФ;
2) если в отношении территории насе-
ленного пункта либо его части утверждены правила землепользования и застройки (п. 11 ст. 30 ЗК РФ);
3) для жилищного строительства, за исключением случаев, предусмотренных законом (п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ). Круг таких исключений весьма ограничен.
В то же время для строительства коммерческой недвижимости земельный участок может предоставляться без проведения торгов, несмотря на то, что эта сфера деве-лопмента зачастую такая же конкурентная и прибыльная, как жилищное строительство.
Непрозрачная процедура предварительного согласования места размещения объекта не всегда позволяет реализовать земельный участок на наиболее выгодных условиях для публичного собственника и не обеспечивает равный доступ частных лиц к земельным ресурсам.
Теперь поправками в Земельный кодекс Российской Федерации предусматривается исчерпывающий перечень случаев, когда земельный участок может быть предоставлен без проведения торгов. Так, законом № 171-ФЗ в ЗК РФ включается статья 39.3, которой предусмотрены десять случаев, когда продажа земельного участка осуществляется без проведения конкурса, а статьей 39.6 ЗК РФ в новой редакции установлено тридцать два основания для предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов.
К числу достоинств новых положений земельного законодательства можно отнести то, что ЗК РФ как кодифицированный акт систематизировал все случаи внеконкурсного предоставления земельных участков и устранил ряд противоречий, имеющихся сегодня в законодательстве. Например, поправками решен вопрос о проведении «двойных торгов». Эта проблема заключается в том, что в некоторых случаях законодательством предусматривается проведение торгов на право осуществления хозяйственной деятельности, которая предполагает землепользование. При этом условия торгов не предусматривают заключение
с победителем договора купли-продажи или аренды земельного участка. В силу принципа платности землепользования лицо, извлекающее полезные свойства публичной земли, обязано выплачивать арендную плату или земельный налог. Следовательно, лицо, выигравшее торги, обязано заключить с публичным собственником договор аренды либо выкупить земельный участок по общим правилам ЗК РФ. Возникает парадоксальная ситуация: лицо, получившее право на осуществление деятельности на земельном участке, может проиграть торги на приобретение прав на земельный участок.
В частности, законом № 171-ФЗ в перечень оснований для предоставления земельных участков без торгов включено предоставление земельного участка, необходимого для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, лицу, с которым заключено концессионное соглашение (п. 23 ст. 39.6 ЗК РФ в новой редакции). Указанная норма устраняет неопределенность в вопросе обоснованности предоставления земли по концессии без проведения торгов, которая существовала с момента вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Такое решение можно только приветствовать, поскольку концессионное соглашение является единственной закрепленной в федеральном законодательстве формой государственно-частного партнерства, приобретающего все большее значение в российской экономике. На основании концессионных соглашений реализуются проекты с существенным объемом инвестиций, поэтому неопределенности в таком важном вопросе, как права на землю, не должно быть.
Решена законодателем проблема «двойных торгов» и при заключении охотхо-зяйственного соглашения. Теперь лицо, получившее право на осуществление деятельности в сфере охотничьего хозяйства на основании соответствующего соглашения, имеет право на предоставление зе-
мельного участка в аренду без торгов (п. 24 ст. 39.6 ЗК РФ в новой редакции).
Помимо этого, согласно поправкам, введенным законом № 171-ФЗ, земельные участки могут быть предоставлены юридическим лицам по распоряжению Правительства Российской Федерации или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации для размещения объектов социально-культурного назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным Правительством Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации соответственно.
Указанные положения исключают необходимость проведения торгов на право заключить договор аренды земельного участка для строительства дошкольных, образовательных учреждений и т. п. Очевидно, что в большинстве ситуаций строительство таких объектов - это реализация государством социальной функции, а для приобретателя такого права - это вопрос социальной ответственности бизнеса, что делает неоправданным использование конкурсных процедур. Сейчас такая практика имеет место, поскольку земельное законодательство зачастую не дает возможности реализовать такой проект без проведения торгов. Снижение временных и финансовых затрат, связанных с проведением торгов, должно благотворно сказаться на обеспечении жителей населенных пунктов объектами социально-культурного назначения.
Наиболее значимой новеллой закона № 1 71 -ФЗ являются правила о целевом предоставлении земельных участков для реализации масштабных инвестиционных проектов. Несмотря на то, что в условиях действия сегодняшней редакции Земельного кодекса Российской Федерации на региональном уровне имелись прецеденты установления аналогичных правил, это вы-
зывало вопросы. Например, Законом Санкт-Петербурга от 17 июня 2004 года № 282-4 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции» было предусмотрено, что земельный участок может передаваться в аренду без торгов «стратегическим инвесторам». Впоследствии решением арбитражного суда соответствующие нормы были признаны недействующими как противоречащие ЗК РФ и законодательству о защите конкуренции 1.
В принципе, закрепление таких правил на федеральном уровне можно поддержать, так как, действительно, проекты, имеющие существенное значение для Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, должны реализовываться юридическими лицами, имеющими соответствующие репутацию, опыт и возможности. В практике конкурсного распределения публичной земли нередки случаи, когда торги выигрывает компания, созданная за незначительный промежуток времени до проведения такого конкурса, не имеющая никакого опыта реализации аналогичных проектов. Торги гарантируют публичному собственнику получение максимальной прибыли от заключения договора с конкретным контрагентом, но не своевременное завершение проекта. Несмотря на то, что основную выгоду от строительства получает застройщик, возведенный объект станет элементом комфортной городской среды, создаваемой в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и градостроительного зонирования. Теперь федеральное законодательство позволит обеспечить не только прибыльность, но и результативность использования публичной земли.
Кроме того, правила о целевом предоставлении земельных участков для реализации масштабных инвестиционных
1 См. постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 мая 2013 года по делу № А56-71381/2012.
проектов будут способствовать развитию государственно-частного партнерства на региональном уровне. В настоящее время федеральный закон о государственно-частном партнерстве отсутствует, однако соответствующие законы приняты во многих субъектах Российской Федерации 2. Обычно в таких законах предусматриваются правила о предоставлении земельных участков частному партнеру в аренду без проведения конкурса.
Несмотря на очевидную целесообразность таких правил, их законность с учетом действующих положений ЗК РФ вызывает сомнение. Рассматриваемая новелла позволит регионам реализовывать проекты государственно-частного партнерства без риска нарушения земельного законодательства или превышения полномочий в этой сфере. В то же время реальный эффект от поправок можно будет оценить только после принятия Правительством Российской Федерации критериев масштабных инвестиционных проектов на федеральном уровне и утверждения аналогичных критериев на региональном уровне. Если в сферу целевого предоставления земельных участков попадут только действительно важные проекты, которые могут быть реализованы лишь некоторыми участниками рынка недвижимости, введение новых правил можно будет только поддержать, однако в высококонкурентных сферах должны сохраниться правила о предоставлении участков на торгах для получения максимального дохода бюджета публичным субъектом.
В пункте 2 статьи 39.11 ЗК РФ в новой редакции законодателем дан отрицатель-
ный ответ на вопрос о возможности объединения нескольких земельных участков в один лот аукциона. Ранее однозначное регулирование по этому вопросу отсутствовало. Суды, рассматривающие соответствующие споры, приходили к противоположным выводам. Так, в постановлении Федерального арбитражного суда СевероЗападного округа от 20 февраля 2012 года по делу № А56-18722/2011 был сделан вывод о том, что объединение нескольких участков в один лот нарушает статьи 15 и 17 Федерального закона «О защите конкуренции». К аналогичным выводам пришел Федеральный арбитражный суд Уральского округа 3. Однако, по мнению Федерального арбитражного суда Центрального округа, такие действия соответствуют земельному законодательству и законодательству о защите конкуренции 4. Такую же позицию занимал Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в 2011 году 5.
Теперь закон прямо запрещает объединение нескольких участков в один лот аукциона. В то же время негативный эффект от такого регулирования несущественен, поскольку несколько земельных участков обычно требуется для реализации масштабных строительных проектов. Теперь такие проекты должны попасть в сферу целевого предоставления земельных участков, что позволит публичному собственнику предоставить необходимые участки частному лицу. В тех же случаях когда реализуется проект, не подпадающий под критерий масштабного, запрет на объединение нескольких участков благотворно скажется на конкуренции в инвестиционно-строительной сфере.
2 Например:
Закон Республики Коми от 19 июня 2014 года № 71-РЗ «О государственно-частном партнерстве в Республике Коми»;
Закон Республики Татарстан от 1 августа 2011 года № 50-ЗРТ «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан».
3 Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 9 июля 2012 года № Ф09-5605/12 по делу № А76-15010/2011.
4 Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 14 марта 2013 года по делу № А14-11439/2012.
5 Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 августа 2011 года № А56-44409/2010.
Планировка территорий
Переходя от вопросов предоставления земельных участков к вопросам их использования, нельзя не отметить проблему подготовки публичной властью градостроительной документации. Градостроительная документация, которая включает документы территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, призвана обеспечить создание комфортной среды проживания, отдыха и т. д. Среди принципов Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - также ГрК РФ) называют следующие:
1) обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;
2) осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (ст. 2 ГрК РФ).
Устойчивое развитие территорий в понимании Градостроительного кодекса Российской Федерации - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (подп. 3 ст. 1 ГрК РФ).
Принимая соответствующие градостроительные документы, публичные субъекты гарантируют устойчивое развитие соответствующей территории, определяют в полном объеме правовой режим земельных участков, которые могут быть предоставлены и застроены. С учетом того, что подавляющее большинство незастроенных
земель в черте населенных пунктов обычно находится в публичной собственности, такое регулирование имеет существенное значение.
Понимая важность разработки правил землепользования и застройки, федеральный законодатель фактически ввел санкцию для тех муниципальных образований, которые не разработают документы градостроительного зонирования. В соответствии с пунктом 3 статьи 51 ГрК РФ при отсутствии правил землепользования и застройки запрещается выдача разрешений на строительство за исключением случаев, предусмотренных законом. Утверждение правил землепользования и застройки в муниципальных районах должно было быть завершено до 30 июня 2013 года, в городских поселениях и городских округах - до 31 декабря 2013 года, в сельских поселениях - до 1 июня 2014 года 6.
Таким образом, публичное образование теряет возможность получить доход от такого земельного участка по договору о его предоставлении для строительства. Кроме того, отсутствие возможности определить вид разрешенного использования в такой ситуации лишает публичного собственника возможности самостоятельно в соответствии с законом осуществить строительство. Это препятствует реализации документов территориального планирования, государственных программ и в конечном счете созданию комфортной городской среды.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 года № 1336-р была утверждена «дорожная карта» «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», в которой были установлены четкие сроки утверждения проектов правил землепользования и застройки. Однако документы градострои-
См. пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
6
тельного зонирования до сих пор разработаны далеко не везде.
В связи с этим актуальным является более широкое применение санкций, предусмотренных для органов местного самоуправления и их должностных лиц Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации». Реальное применение таких мер создаст стимулы для муниципальной власти к исполнению нормативных правовых актов в сфере управления публичным имуществом.
Инвестиционные отчисления на инфраструктуру
Серьезной проблемой в сфере управления публичным земельным фондом является вопрос установления инвестиционных обязательств для лица, приобретшего права на земельный участок в целях капитального строительства либо реконструкции. Так, субъект Российской Федерации или муниципалитет зачастую требует от застройщика взноса на развитие инфраструктуры либо иного инвестиционного платежа или исполнения в натуре некоего общеполезного обязательства (например строительство здания дошкольного учреждения или инженерных сетей с последующей безвозмездной передачей их в публичную собственность) в качестве условия для выдачи исходно-разрешительной документации на строительство.
Несмотря на фискальный характер таких платежей 7, на федеральном уровне их регулирование отсутствует. Субъекты Российской Федерации по своему усмотрению регулируют соответствующие отношения, что создает неравные условия доступа
к строительству в разных субъектах и муниципальных образованиях. Из-за отсутствия единых правил страдают интересы застройщиков, которые, в свою очередь, перекладывают платежи на покупателей построенной недвижимости.
В настоящее время позиция Высшего Арбитражного суда Российской Федерации о правовой природе таких платежей заключается в том, что они имеют гражданско-правовой характер 8. То есть, опираясь на статью 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, публичный собственник свободен в их включении в договор аренды либо инвестиционный договор с застройщиком. Такое решение не является удачным, поскольку не соответствует положениям Налогового кодекса Российской Федерации и не стимулирует законодателя урегулировать этот платеж в установленном для фискальных сборов порядке.
Отсутствие единых и прозрачных правил установления инвестиционных обязательств, защиты частных инвесторов при предоставлении земельных участков под строительство оказывает существенное негативное влияние на возможность реализации строительных проектов на публичной земле. При этом большинство земельных участков находится в публичной собственности, а средств и возможностей для самостоятельного осуществления, например, жилищного строительства у большинства публичных образований просто нет.
Торги и целевое предоставление: баланс интересов
В сфере управления вторичными объектами недвижимости основное значение имеют статья 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О за-
7 См. пункт 2 статьи 8 Налогового кодекса Российской Федерации.
8 Смотри:
постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2013 года № 4606/13 по делу № А75-4586/2011;
постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2013 года № 12444/12 по делу № А32-24023/2011.
щите конкуренции» (далее - Закон о конкуренции), которая регулирует вопросы заключения договоров, предусматривающих владение и (или) пользование публичным имуществом, а также Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 1 78-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон о приватизации), устанавливающий нормы об отчуждении имущества в частную собственность.
Во владение и (или) пользование публичное имущество предоставляется, как правило, на торгах. Исключения из этого правила предусмотрены в пункте 1 статьи 17.1 Закона о конкуренции.
Главной проблемой в этой сфере является сохранение правоотношений между пользователем имущества и публичным субъектом по истечении срока договора. Очевидно, что добросовестный пользователь государственного имущества имеет подлежащий защите интерес в пользовании таким имуществом. Пользователь может вкладывать значительные денежные средства в улучшение имущества, он использует конкретный объект для ведения предпринимательской деятельности, к чему привыкают потребители. Сохранение договора с добросовестным контрагентом также в интересах публичного субъекта. Он может рассчитывать на надлежащее исполнение обязательств по договору. В случае неплатежей или иных нарушений собственнику придется обращаться за судебной защитой своих прав, расторгать договор, проводить новый конкурс на право заключения договора, что влечет дополнительные издержки, вызванные тем, что торги выиграло недобросовестное лицо.
В пункте 9 статьи 17.1 Закона о конкуренции установлены условия, при которых заключение договора аренды на новый срок осуществляется без проведения торгов:
1) арендатор надлежащим образом исполнял свои обязанности;
2) размер арендной платы определяется по результатам оценки рыночной стоимости объекта, проводимой в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность в Российской Федерации;
3) минимальный срок, на который перезаключается договор аренды, должен составлять не менее чем три года. Срок может быть уменьшен только на основании заявления арендатора;
4) если иное не было установлено договором.
Эта норма права была введена Федеральным законом от 6 декабря 2011 года № 401-ФЗ в рамках «третьего антимонопольного пакета». При применении рассматриваемых правил возник вопрос, может ли воспользоваться льготным порядком, предусмотренным в пункте 9 статьи 17.1 Закона
0 конкуренции, добросовестный арендатор, заключивший договор до вступления в силу этой статьи (до 1 июля 2008 года). Буквальное толкование пункта 9 статьи 17.1 приводит к выводу об обязательном проведении торгов при заключении договора аренды на новый срок, так как льготный режим предусмотрен только для арендаторов, получивших имущество в соответствии с пунктами
1 и 3 статьи 17.1 Закона о конкуренции.
Однако Тринадцатый арбитражный апелляционный суд по одному из дел пришел к выводу о том, что пункт 9 статьи 17.1 может применяться и к договорам, заключенным до 1 июля 2008 года. Решение суда было мотивировано в том числе принципом эффективного использования государственного имущества, необходимостью обеспечения стабильности деятельности добросовестных участников гражданского оборота, а также отсутствием доказательств нарушения антимонопольного законодательства 9.
Суд также опирался на разъяснения Федеральной антимонопольной службы (да-
9 Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2014 года по делу № А56-63940/2013.
лее - ФАС России) от 5 июня 2012 года 10. Антимонопольная служба пришла к выводу о том, что «договор аренды государственного или муниципального имущества может быть продлен в порядке, установленном частями 9 и 10 статьи 17.1 Закона о конкуренции, в случаях, если такой договор был заключен в соответствии с законодательством Российской Федерации, иное не установлено договором и срок действия договора не ограничен законодательством Российской Федерации». Буквально применяя такое разъяснение, можно прийти к выводу о том, что без торгов может быть продлен любой договор, заключенный без нарушений федерального законодательства.
В дальнейшем позиция ФАС России была подтверждена в письме от 24 апреля 2014 года 11. В пункте 15 письма антимонопольная служба указала, что положения частей 9-11 статьи 17.1 Закона о конкуренции применяются в отношении действующих договоров аренды государственного или муниципального имущества, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе до 1 июля 2008 года, не исключая субъектов малого и среднего предпринимательства, при условии, что иное не установлено договором и срок действия договора не ограничен законодательством Российской Федерации.
Однако Арбитражный суд СевероЗападного округа отменил постановление апелляционного суда по рассматриваемому делу 12, руководствуясь буквальным толкованием статьи 17.1 Закона о конку-
ренции, в том числе отметив, что «ссылка КУГИ на принцип эффективности использования государственного имущества и на необходимость обеспечения стабильности деятельности добросовестных участников гражданского оборота необоснованно принята во внимание апелляционным судом при решении вопроса о соответствии договора аренды требованиям статьи 17.1 Закона о конкуренции. Толкование этой нормы должно быть единообразным для всех участников гражданского оборота и не зависеть от того, каким образом органы государственной власти понимают принцип эффективности использования государственного имущества».
Позиция суда кассационной инстанции о том, что правовые нормы должны применяться буквально и единообразно, представляется разумной. Однако это законодательное решение заслуживает критики. На наш взгляд, в переходных положениях к третьему антимонопольному пакету необходимо было предусмотреть, что пункт 9 статьи 17.1 Закона о конкуренции должен применяться и в случаях, когда договор был заключен до включения в Закон о конкуренции статьи 17.1. Несмотря на важность принципа равного доступа каждого к государственному (муниципальному) имуществу в условиях конкуренции, интересы добросовестного арендатора заслуживают поддержки.
В сложившейся ситуации арендаторы могут лишиться имущества, что существенно ударит по их бизнесу. В целях сохранения арендных отношений они вынуждены
10 Разъяснения Федеральной антимонопольной службы по применению статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 06.12.2011 № 401-ФЗ) и Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 10 февраля 2010 года № 67 (с учетом изменений, внесенных приказами Федеральной антимонопольной службы от 20.10.2011 № 732 и от 30.03.2012 № 203).
11 Письмо Федеральной антимонопольной службы от 24 апреля 2014 года № ЦА/16309/14 «О направлении разъяснений применения статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
12 Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 августа 2014 года по делу № А56-63940/2013.
предлагать наибольшую цену на аукционах по продаже права на заключение договора аренды, которая может значительно превышать рыночную. При этом, заключая и исполняя договор, арендатор мог рассчитывать на применение в дальнейшем норм статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации о преимущественном праве добросовестного арендатора на заключение договора аренды на новый срок. Тем не менее федеральный законодатель счел, что такие ожидания и интересы не подлежат защите.
Еще одной проблемой, связанной с применением статьи 17.1 Закона о конкуренции, является определение размера арендной платы при продлении договора с субъектами малого (среднего) предпринимательства и некоммерческими организациями. Безусловно, публичному субъекту интересно получить арендную плату в соответствии с результатами рыночной оценки. Но малый и средний бизнес России очевидно нуждается в поддержке, поскольку по сравнению с другими развитыми странами такие предприниматели занимают в России значительно меньшую долю в экономике. Применительно к некоммерческим организациям следует отметить существенное значение их деятельности при реализации социальных прав граждан в тех случаях, когда государственная социальная инфраструктура не может обеспечить получение необходимых благ. Кроме того, поддержка некоммерческих организаций стимулирует увеличение как их числа, так и числа их участников, что в целом способствует построению гражданского общества ответственных и заинтересованных субъектов.
Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - Закон о развитии МСП) и Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Закон об НКО) предусмотрены разнообразные меры имущественной поддержки, которые в том
числе предполагают предоставление публичного имущества в аренду по льготной цене. При этом пунктом 9 статьи 17.1 Закона о конкуренции предусматривается, что размер арендной платы определяется по результатам оценки рыночной стоимости объекта, проводимой в соответствии с законодательством об оценочной деятельности.
При совместном применении рассматриваемых законов возникает вопрос, может ли публичный собственник при заключении договора аренды на новый срок предоставить имущество по льготной арендной ставке. Правоприменители могут руководствоваться следующим.
Закон об НКО и Закон о развитии МСП устанавливают общие правила имущественной поддержки соответствующих субъектов. В то же время пунктом 9 статьи 17.1 Закона о конкуренции предусмотрены специальные правила заключения договоров на новый срок без торгов, что само по себе может рассматриваться как мера поддержки. И правила об определении размера арендной платы, предусмотренные в Законе о конкуренции как специальные, не могут быть преодолены ссылкой на иные законы.
Неоднозначность толкования пункта 9 статьи 17.1 Закона о конкуренции в такой чувствительной сфере привела к тому, что Министерство экономического развития Российской Федерации и Федеральная антимонопольная служба издали специальное разъяснение по применению этой нормы. Государственные органы пришли к выводу о том, что «при заключении на новый срок договоров аренды государственного или муниципального имущества с субъектами МСП, организациями, образующими инфраструктуру поддержки субъектов МСП, и социально ориентированными НКО в рамках предусмотренной Законом о развитии МСП и Законом об НКО поддержки указанных лиц размер арендной платы может определяться, в том числе без учета оценки рыночной стоимости объекта, проводимой в соответствии с законодательством, регу-
лирующим оценочную деятельность в Российской Федерации» 13.
Продолжая рассматривать проблему обеспечения имущественной основы некоммерческих организаций, нужно отметить позицию ФАС России, заключающуюся в том, что передача государственного или муниципального имущества некоммерческим организациям, не осуществляющим деятельность, приносящую доход, может осуществляться без проведения торгов и без предварительного согласования с антимонопольным органом 14. Несмотря на то, что виды некоммерческих организаций, которым имущество предоставляется без торгов, прямо поименованы в подпункте 4 пункта 1 статьи 17.1 Закона о конкуренции, антимонопольная служба расширила этот перечень, опираясь на общее понятие конкуренции.
На практике это решение создает риск того, что некоммерческая организация получит публичное имущество в льготном порядке, которое в дальнейшем сможет использовать для ведения коммерческой деятельности. Чтобы избежать такой ситуации, необходимо подробно урегулировать вопросы предоставления имущества во владение и (или) пользование некоммерческим организациям и физическим лицам, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя, с учетом конфликта ценностей, защищаемых законодательством (защита социальных прав, обеспечение конкуренции и т. д.). По крайней мере, целесообразно закрепить право публичного собственника на расторжение договора аренды в ситуации, когда некоммерческая организация или физическое лицо, получившие имущество без
торгов, используют его для ведения предпринимательской деятельности.
Приватизация как способ эффективного управления
В сфере приватизации публичного имущества основной проблемой является реализация положений Закона о приватизации на практике. Ярким примером неудовлетворительной работы государственных органов является постоянное неисполнение прогнозных планов приватизации. Обычным мотивом для отказа от отчуждения имущества, включенного в план, является сложная рыночная ситуация. Публичный субъект хочет продать имущество по максимальной цене, поэтому ожидает, когда рынок активов начнет расти. При этом не учитывается тот факт, что в это время имущество может использоваться неэффективно. Если рассматривать ситуацию комплексно, то необходимо принимать в расчет не только стоимость имущества по договору, но и другие выгоды, получаемые публичным субъектом в результате отчуждения имущества (дополнительные налоговые отчисления в результате более качественного управления активом, создание дополнительных рабочих мест в результате роста прибыльности актива, что также обеспечивает повышение налоговых платежей, рост потребительского спроса, повышение уровня социальных благ и комфорта граждан).
Сложившаяся ситуация свидетельствует о том, что публично-правовые образования фактически отказались от идеологии, которая была заложена в «законе о монетизации льгот» 15. Этим законом были введены
13 Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации № 19491-ЕЕ/Д05 и Федеральной антимонопольной службы № АК/32618/14 от 14 августа 2014 года «О позиции Минэкономразвития России и ФАС России по вопросу об определении размера арендной платы при заключении на новый срок договоров аренды государственного и муниципального имущества с отдельными категориями арендаторов».
14 Разъяснения ФАС России по применению статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
15 Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
многочисленные нормы, предусматривающие передачу из собственности публичных субъектов имущества, не используемого для реализации их полномочий.
15 апреля 2014 года постановлением Правительства Российской Федерации № 327 была утверждена государственная программа «Управление федеральным имуществом», которая снова провозгласила курс на приватизацию «ненужного» имущества. Государственной программой предусмотрено достижение следующих целей управления федеральным имуществом:
1)однозначное определение и формирование исчерпывающего состава федерального имущества, необходимого для выполнения государственных функций федеральными государственными органами;
2) создание эффективной системы управления федеральным имуществом, обеспечивающей в соответствии с функциями органов государственной власти Российской Федерации формирование механизмов оценки востребованности и необходимости объектов управления, а также регламенты их включения и исключения из контура управления;
3) эффективное отчуждение федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте;
4) создание эффективной системы учета и контроля федерального имущества в единой системе учета и управления федеральным имуществом.
В рамках исполнения Государственной программы предусмотрена необходимость принятия двадцати двух правовых актов. Планируются, например, следующие новеллы:
• сокращение перечня предприятий и акционерных обществ, утративших признаки стратегических;
• отмена утративших актуальность ограничений на приватизацию госу-
дарственного имущества;
• повышение ответственности за нарушения в управлении федеральным имуществом и создание правовых условий для усиления мер ответственности за нарушения в управлении федеральным имуществом, представление отчетности, а также достижение установленных показателей деятельности.
В целом содержание Государственной программы представляется разумным, и свидетельствует о том, что Правительство Российской Федерации критически относится к сложившейся в этой сфере ситуации и предлагает адекватные меры по ее исправлению. Остается надеяться, что программа будет фактически выполняться. К сожалению, практика реализации некоторых «дорожных карт» 16 свидетельствует о том, что сроки, установленные для принятия соответствующих мер, государственными органами не соблюдаются и запланированные мероприятия так и остаются «на бумаге».
Аналогичные программы, безусловно, должны разрабатываться и реализовывать-ся на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов.
Переходя от глобальных проблем приватизации к частным вопросам, рассмотрим проблему так называемых «встроек», принадлежащих публичным субъектам. Зачастую бывает так, что одно помещение в нежилом здании принадлежит субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, а другие помещения принадлежат частному лицу или иному публичному субъекту. В такой ситуации у частного лица может быть интерес в приобретении у публичного собственника помещения в целях более эффективного использования здания в целом либо его реконструкции. Законодательством о приватизации
16 Например, «дорожная карта» «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 года № 1336-р.
какие-либо преимущества для такого покупателя не предусмотрены. Кроме того, не предусмотрена обязательная продажа такого имущества при наличии заявки. В то же время эксплуатация такого помещения в отрыве от общей инфраструктуры здания невозможна, что делает сомнительным разумность владения этим объектом публичным субъектом.
В связи с этим представляется обоснованным закрепление в законе о приватизации норм, регулирующих приватизацию нежилых помещений, принадлежащих публичному собственнику и расположенных в том же здании, что и помещения заявителя. Может быть предусмотрено либо обязательное проведение торгов на право заключения договора купли-продажи такого помещения, либо по аналогии с новой главой У.2 Земельного кодекса Российской Федерации и подпунктом 12 пункта 1 статьи 17.1 Закона о приватизации обязательное заключение договора мены такого помещения. Принятие такого решения будет способствовать более эффективному использованию объектов недвижимости при соблюдении публичных интересов.
Подводя итог, можно отметить, что в сфере управления публичным имуществом возникает множество проблем, связанных с нерациональным использованием активов. Дезорганизованность работы государственных органов, непоследовательность в проведении государственной политики, отсутствие долгосрочного и последовательного планирования управления публичной собственностью, постоянный срыв сроков по реализации намеченных планов - это лишь короткий перечень факторов, препятствующих борьбе за эффективность в сфере управления публичной собственностью. Однако в целом законотворчество последнего времени свидетельствует о том, что федеральный законодатель предлагает разумные меры по улучшению ситуации в этой сфере и шанс на достижение поставленной цели, несомненно, есть.
ЛИТЕРАТУРА
1. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
2. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ.
3. О концессионных соглашениях : Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ.
4. О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции : Закон Санкт-Петербурга от 17 июня 2004 года № 282-4.
5. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 мая 2013 года по делу № А56-71381/2012.
6. О государственно-частном партнерстве в Республике Коми : Закон Республики Коми от 19 июня 2014 года № 71-РЗ.
7. О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан : Закон Республики Татарстан от 1 августа 2011 года № 50-ЗРТ.
8. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 февраля 2012 года по делу № А56-18722/2011.
9. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 9 июля 2012 года № Ф09-5605/12 по делу № А76-15010/2011.
10. Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 14 марта 2013 года по делу № А14-11439/2012.
11. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 августа 2011 года № А56-44409/2010.
12. О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ.
13. Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование правового регулирования градо-
строительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства» : распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 года № 1336-р.
14. Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
15. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ.
16. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2013 года № 4606/13 по делу № А75-4586/2011.
17. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2013 года № 12444/12 по делу № А32-24023/2011.
18. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
19. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 26 января 1996 года № 14-ФЗ.
20. О защите конкуренции : Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ.
21.О приватизации государственного и муниципального имущества : Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ.
22. О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 6 декабря 2011 года 401-ФЗ.
23. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2014 года по делу № А56-63940/2013.
24. Разъяснения Федеральной антимонопольной службы по применению статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 06.12.2011 № 401-ФЗ) и Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования,
договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 10 февраля 2010 года № 67 (с учетом изменений, внесенных приказами Федеральной антимонопольной службы от 20.10.2011 № 732 и от 30.03.2012 № 203).
25. О направлении разъяснений применения статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» : письмо Федеральной антимонопольной службы от 24 апреля 2014 года № ЦА/16309/14.
26. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 августа 2014 года по делу № А56-63940/2013.
27. О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ.
28. О некоммерческих организациях : Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ.
29. О позиции Минэкономразвития России и ФАС России по вопросу об определении размера арендной платы при заключении на новый срок договоров аренды государственного и муниципального имущества с отдельными категориями арендаторов : письмо Министерства экономического развития Российской Федерации № 19491-ЕЕ/Д05 и Федеральной антимонопольной службы № АК/32618/14 от 14 августа 2014 года.
30. Разъяснения Федеральной антимонопольной службы по применению статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» : разъяснения Федеральной антимонопольной службы от 5 июня 2012 года.
31. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных
законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах
организации местного самоуправления в
* *
Российской Федерации» : Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ.
32. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» : постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 327.
О РАЗРЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ УСТАНОВЛЕНИЯ ГРАНИЦЫ НАСЕЛЕННОГО ПУНКТА В ПРОЦЕССЕ ПОДГОТОВКИ И УТВЕРЖДЕНИЯ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНА*
Э.К. Трутнев - директор направления «Реформы в сфере недвижимости» Фонда «Институт экономики города», кандидат архитектуры
Описание исходной ситуации:
1) в 1995 году администрацией муниципального образования было принято постановление «Об утверждении городской черты города Ы». Затем в соответствии с утвержденными границами было подготовлено и утверждено кадастровое деление территории муниципального образования, а также производился и производится кадастровый учет земельных участков, относимых к категории «земли населенного пункта»;
2) в процессе обсуждения на публичных слушаниях проекта генерального плана возникла конфликтная ситуация, характеризуемая следующим:
• в проекте генерального плана были отображены из указанного постановления от 1995 года границы категории «земли населенного пункта» без изменений;
• одно из градообразующих предприятий города N предъявило замечания и предложения к проекту генерального плана, связанные с несогласием в отношении границ категории «земли населенного пункта» и с утверждением о том, что предъявленный проект не может быть утвержден в качестве генерального плана по причине нарушения законодательства, состоявшегося при принятии указанного постановления от 1995 года;
3) процесс согласования и обсуждения проекта генерального плана был остановлен.
Вопрос: как, какими правовыми способами разблокировать процесс с тем, чтобы город N мог получить официально утвержденный генеральный план?
Ответ вытекает из следующих положений.
1. Поскольку наличие юридически значимых границ оспаривается одним из градообразующих предприятий, первоначально должен быть решен вопрос о том, существует ли на данный момент юридический факт наличия границ категории «земли населенного пункта» применительно к муниципальному образованию «город Ы»?
Положительным ответ на этот вопрос может быть только при сочетании следующих условий:
1) наличие правового акта, посредством которого определены границы земель населенного пункта (в свое время - «городская черта»), который имеет силу в настоящее время, свидетельством чего является отсутствие судебного решения, которое упраздняло бы действие этого акта по причине его противоречия требованиям законодательства;
2) в государственном кадастре недвижимости зафиксированы все земельные участки, которые отнесены к землям населенного пункта, либо которые подлежат фиксации в качестве таковых в соответствии с границами земель населенного пункта (в соответствии с городской чертой), определенных (определенной) в соответствии с правовым актом, такие границы установившим.
Указанные условия имеются, что позволяет утверждать следующее: применительно к муниципальному образованию «город Ы» существует юридический факт наличия границ категории «земли населенного пункта». Этот юридический факт:
Продолжение на с. 59
* При подготовке публикации использованы материалы, размещенные на сайте Фонда «Институт экономики
города» http://www.urbaneconomics.ru/publications/?mat_id=126
