CC BY
89
УПРАВЛЕНИЕ В СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ И ПРАВОВЫХ СИСТЕМАХ
Для цитирования: Аббасов П.Р. Актуальные проблемы правового регулирования экологического образования // Управление в современных системах. 2020. № 4(28). С. 3-10.
doi: 10.24411/2311-1313-2020-10007
УДК 378: 349.6 JEL: К32
ББК 74.48+67.407
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Аббасов П.Р.1, ОУ ВО «Южно-Уральский технологический университет», Челябинский филиал ФГБОУВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», ФГБОУ ВО «Челябинский государственный институт культуры»
Аннотация
В статье анализируется динамика и современное состояние федерального законодательства об экологическом образовании, делаются выводы о необходимости его совершенствования для формирования эколого-правовой культуры общества. Данные результатов исследований общественного мнения, проводимые в России, а также рост числа обращений граждан за защитой экологических прав свидетельствуют о формировании социального запроса к решению существующих экологических проблем. Реализация принимаемых, в связи с этим, государством нормативных правовых актов, предусматривающих мероприятия по улучшению качества окружающей среды, в том числе в рамках национального проекта «Экология» требует формирования в обществе эколого-правовой культуры, развития системы экологического образования. Содержащиеся в действующем законодательстве нормы об экологическом образовании носят декларативный характер. Для практической реализации принятых в Конституцию РФ поправок об экологической культуре и экологическом образовании необходимо совершенствование современного законодательства, принятие нормативных правовых актов в целях создания правовой основы эффективной системы экологического образования.
Ключевые слова: эколого-правовая культура, экологическая культура, экологическое образование, экологическое воспитание, поправки в Конституцию РФ, экологическая безопасность, экологизация, экологическое законодательство, экологическая политика, национальный проект «Экология».
Введение
Внесение в июле 2020 года в Конституцию Российской Федерации поправок об экологической культуре и экологическом образовании выводит проблему формирования эколого-правовой культуры населения на принципиально иной уровень.
1 Аббасов Павел Рамазанович - старший преподаватель, ОУ ВО «Южно-Уральский технологический университет»; Россия, 454052, г. Челябинск, ул. Комаровского, 9-А; старший преподаватель, Челябинский филиал ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» Россия, 454052, г. Челябинск, ул. Комарова, 26; начальник юридического отдела ФГБОУ ВО «Челябинский государственный институт культуры»; Россия, 454052, г. Челябинск, ул. Орджоникидзе, 36а; e-mail: abbasovp@yandex.ru; SPIN-код РИНЦ: 2810-2006; Author ID РИНЦ: 652987; Scopus Author ID: 00000000; ORCID: 0000-0001-6717-1873
Данные, содержащиеся в ежегодных государственных докладах Минприроды России о состоянии окружающей среды в нашей стране, свидетельствуют о неблагополучном состоянии окружающей среды в нашей стране.
На территориях, подвергающихся значительному негативному воздействию, проживает 2/3 населения России. Более 17 млн. человек проживает в городских населенных пунктах с крайне высоким уровнем загрязнения воздуха. Без очистки сбрасывается в водные объекты пятая часть всех сточных вод, 70 %, без существенной очистки, в результате чего 40 процентов российских граждан регулярно используют воду, не соответствующую действующим гигиеническим требованиям. Динамика увеличения общего объема образования отходов показывает ежегодный рост на 15-20 процентов. Ухудшение качества окружающей среды приводят не только к экономическим потерям (4-6% ВВП ежегодно)1, но и ухудшению здоровья и повышению смертности населения нашей страны.
Возникшие вызовы и угрозы экологической безопасности требуют от общества не только принятия управленческих, организационных и правовых решений, направленных на их разрешение, а также совершенствования существующего экологического законодательства, но и максимального использования потенциала современной системы образования и воспитания в целях формирования у населения эколого-правового сознания, нравственной установки на неукоснительное соблюдение экологических предписаний, закрепленных законодательстве, нетерпимости к совершению экологических правонарушений. Вопросы формирования в обществе эколого-правовой культуры, экологического образования являются актуальными и требуют всестороннего теоретического изучения и осмысления.
А.П. Анисимов справедливо отмечает, что в условиях современной экологической ситуации возникает необходимость в модернизации системы образования с целью формирования новой общественной системы ценностей, знаний и умений. Эколого-правовая культура зависит не только от знаний о природной среде, но и от способности граждан использовать правовые средства защиты природной среды [Ашв1шоу, 2019], что является гарантией соблюдения экологических прав граждан [Анисимов, 2020]. По мнению Л. Г. Клюкановой эколого-правовая культура зависит от уровня правосознания граждан, степени развития экологического законодательства и одновременно уровень эколого-правовой культуры влияет на развитость экологических норм, а также их реализацию [Клюканова, 2010]. И. В. Погодина выделяет в качестве наиболее значимых средств формирования эколого-правовой культуры правовое регулирование отношений в сфере экологи и усиление потенциала содержания образования [Погодина, Кулакова, 2020].
Для формирования в обществе эколого-правовой культуры необходима серьезная юридическая проработка и разработка нормативных правовых актов, составляющих правовую основу необходимую для создания эффективной системы эколого-правового образования и воспитания. Анализ норм об экологическом образовании, принимаемых законодателем в разное время и практики их реализации показывает непосредственное влияние законодательства на изменения в данной сфере и степень организационного воздействия на общественные институты.
В 1960 году Законом РСФСР «Об охране природы в РСФСР»2 реализована первая попытка законодателя закрепить необходимость преподавания основ охраны природы не только в школах при изучении таких предметов как естествознание, география и химия, но и в средних специальных учебных заведениях и в вузах предусматривалось обязательное введение дисциплин с учетом профиля. Также в законе устанавливалась необходимость
1 О стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года: Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 // Собрание законодательства РФ. 2017. 24 апреля. № 17.
2 Об охране природы в РСФСР: Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. (утратил силу) [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=8501#010918484186334187 (дата обращения: 20.11.2020).
осуществления пропаганды идей охраны природы культурно-просветительными учреждениями, предприятиями, средствами массовой информации и другими организациями.
Именно в 60-х годах, то есть после принятия указанного закона, исследователи отмечают появление и дальнейшее повсеместное распространение студенческих дружин охраны природы. С. Г. Мухачев отмечает эффективность работы данных общественных студенческих формирований, которые участвовали в задержании браконьеров и других нарушителей экологического законодательства, выявляли и ликвидировали самовольные свалки, проводили научные исследования, инициировали создание особо охраняемых природных территорий, осуществляли публикационную деятельность по вопросам охраны природы [Мухачев, 2003]. В научной литературе исследователи отмечают большое значение студенческих экологических объединений, экологических клубов в формировании эколого-правовой культуры современной молодежи [Дицевич, 2020].
Общественные экологические организации были известны и в более ранний период. В 1924 году было создано общество охраны природы при Наркомате просвещения РСФСР. Однако, по мнению Н. И. Горловой, именно с принятием в 1960 году законодательных норм работа общественных экологических организаций стала более содержательной, приобрела практическую направленность [Горлова, Красавина, 2018].
Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»1 принятый в 1991 году вводил в обязанность граждан постоянное повышение уровня знаний о природе и экологической культуры. На законодательном уровне впервые были провозглашены принципы всеобщности, комплексности и непрерывности экологического образования. Устанавливалась обязательность преподавания экологических знаний в образовательных организациях всех уровней, начиная с дошкольных и заканчивая вузами. Законодательство об образовании в 90-х годах провозгласило воспитание любви к окружающей среде в качестве одного из принципов государственной политики в области образования.
Изменения в федеральном законодательстве способствовали введению в школьную программу школьного предмета «Экология» в качестве обязательного, однако в конце 90-х годов данная дисциплина была изъята из федеральных учебных планов. По мнению Л. И. Ивановой это произошло в результате снижения внимания государства и общества к вопросам охраны окружающей среды [Иванова, 2017].
Действующий Федеральный закон «Об охране окружающей среды»2 в качестве одного из принципов защиты окружающей среды провозгласил организацию и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры, сохранив принципы всеобщности и комплексности экологического образования в специальной главе, посвященной основам формирования экологической культуры. В то же время нормы закона закрепленные в статье 73 об обязательности изучения основ экологических знаний в образовательных организациях всех уровней образовательной системы фактически носили декларативный характер, поскольку не конкретизировали обязанность конкретных субъектов по реализации закрепленных требований, а законодательство об образовании в развитие норм экологического права не содержало требований по обязательному включению экологических компетенций в образовательные стандарты. В 2013 году нормы об обязательности изучения основ экологических знаний законодателем были исключены из закона.
В 2000 году на рассмотрение Государственной Думы РФ был внесен законопроект «Об экологической культуре»3. По мнению авторов законопроекта, изложенному в пояснительной записке, данный закон должен был заложить правовую основу всеобщей экологической
1 Об охране окружающей природной среды: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-I (утратил силу) // Российская газета. 1992 г. 3 марта.
2 Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Российская газета. 2002. 12 января.
3 Проект Федерального закона N 90060840-3 "Об экологической культуре". [Электронный ресурс]. URL: sozd.duma.gov.ru/bill/90060840-3 (дата обращения: 20.11.2020).
грамотности, а формирование экологической культуры стать основой возрождения общества. Предлагалось рассматривать экологическое образование и воспитание как неотъемлемую часть всей системы образования, однако в 2009 году данный законопроект был отклонен Государственной Думой РФ и снят с дальнейшего рассмотрения.
При таком состоянии современного законодательства вряд ли стоит ожидать серьезных позитивных изменений в уровне эколого-правовой культуры населения и решении масштабных задач по улучшению качества окружающей среды.
Исследование экологической культуры населения, проведенное в конце 2010 года Всероссийским центром исследования общественного мнения, показало, что лишь 2% опрошенных респондентов проявили способность к рефлексии, осмыслению экологической информации и совершению активных действий. У большинства лиц, участвовавших в исследовании, выявлено преобладание воспроизводящего типа экологической культуры, который свидетельствует о преобладании потребительского отношения к окружающей среде, приспособлении экологического поведения к условиям жизни, когда природа не рассматривается как самостоятельная ценность, а выступает в качестве условия привычного образа жизни человека1.
В последние годы наблюдается все возрастающее внимание населения к качеству окружающей среды, к вопросам экологической безопасности. Люди более внимательно относятся к вопросам состояния атмосферного воздуха, вывоза мусора в местах проживания, большую популярность получает экологический туризм. Все это свидетельствует о формировании социального запроса общества к решению экологических проблем. Потребность в благоприятном состоянии окружающей среды становиться в один ряд с потребностями в таких сферах как социальная поддержка, медицинское обеспечение, общественная безопасность и т. п. Около трети россиян высказывают мнение, что плохая экология в местах проживания вызывает у них раздражение, в крупных городах-миллионниках доля таких ответов составляет 50% из числа опрошенных2. Согласно данным представленным в Ежегодном докладе о деятельности уполномоченного по правам человека в РФ за 2019 год для граждан повышается значимость права на благоприятную окружающую среду3. Также уполномоченный по правам человека в РФ Т. Н. Москалькова отмечает значительный рост коллективных обращений граждан по защите экологических прав4. Граждане все чаще проявляют более активную позицию при решении локальных экологических проблем, возникающих в местах проживания, ликвидации несанкционированных свалок, вырубки зеленых насаждений, ухудшения состояния атмосферного воздуха и т.п.
Указанные обстоятельства не могут не отражаться на изменениях в государственной политике. В 2015 году Президентом РФ были утверждены Основы государственной политики в области экологического развития на период до 2030 года5 (далее - Основы государственной политики), а в 2017 году утверждена Стратегия экологической безопасности до 2025 года6
1 Экологическая культура россиян. ВЦИОМ. [Электронный ресурс]. URL: wciom.ru/analytical-reviews/analiticheskii-obzor/ekologicheskaya-kultura-rossiyan (дата обращения: 20.11.2020).
2 Среда, которая нас формирует. ВЦИОМ. [Электронный ресурс]. URL: wciom.ru/analytical-reviews/analiticheskii-obzor/sreda-kotoraya-nas-formiruet-kak-rossiyane-oczenivayut-kachestvo-gorodskoj-sredy-i-dinamiku-ee-izmeneniya (дата обращения: 20.11.2020).
3 Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ за 2019 год от 14 апреля 2020 г. // Российская газета. 2020. 14 апреля.
4 Москалькова сообщила о росте коллективных обращений по экологическим правам. РИА Новости. [Электронный ресурс]. URL: https://ria.ru/20190912/1558593419.html (дата обращения: 20.11.2020).
5 Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года (утв. Президентом РФ от 30 апреля 2012 г.) [Электронный ресурс]. URL: www.kremlin.ru/events/president/news/15177 (дата обращения: 20.11.2020)
6 О Стратегии экологической безопасности РФ на период до 2025 года: Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 // Собрание законодательства РФ. 2017 г. 24 апреля. № 17. ст. 2546.
(далее - Стратегия экологической безопасности). Указанные документы определяют основные экологические вызовы и угрозы, а также устанавливают цели, задачи, механизмы, принципы и планируемые результаты политики государства в области охраны окружающей среды.
Стратегия экологической безопасности и Основы государственной политики предусматривают выполнение задач по формированию экологической культуры и провозглашают механизмы экологического образования и воспитания, однако данные документы носят скорее программный, декларативный характер и не закрепляют действенного механизма правового регулирования, не предусматривают возложение юридических обязанностей по реализации данных правовых положений на конкретных лиц.
В 2018 году президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам утвержден Паспорт национального проекта «Экология» в рамках которого предусматривается 11 федеральных проектов, каждый из которых направлен на решение современных экологических проблем, в том числе ликвидации свалок и создания системы обращения с коммунальными отходами опасными отходами, значительному снижению выбросов в атмосферный воздух в крупных промышленных городах, сохранения биоразнообразия, улучшения качества воды, используемой для питьевых целей, сохранение реки Волга, Байкал и других уникальных водных объектов, увеличения площади особо охраняемых природных территорий, сохранения лесов широкого внедрения наилучших технологий. В рамках национального проекта «Экология» не только определены наиболее значимые задачи, но и на федеральном уровне установлены объемы финансирования для реализации федеральных проектов.
Для решения определенных государством масштабных задач по кардинальному улучшению качества окружающей среды недостаточно их закрепления в законодательстве и обеспечения финансовыми средствами. Необходим системный подход к формированию в обществе экологического мировоззрения, воспитанию у населения ответственного отношения к сохранению природы, исполнения эколого-правовых предписаний [Аббасов, 2017]. Формирование эколого-правовой культуры является в данном случае первоочередной задачей, без решения которой невозможна реализация государственной экологической политики. Такие качества как бережное отношение к окружающей среде, нетерпимость к нарушению экологического законодательства должны быть присущи как представителям, осуществляющим государственное управление реализацией федеральных проектов в области экологии, так и исполнителям конкретных мероприятий, а также широким слоям населения нашей страны.
Серьезным шагом к совершенствованию законодательства в данной сфере является принятие в 2020 году поправок1 в Конституцию Российской Федерации, которые касаются формирования экологической культуры. Впервые в истории нашей страны в основной закон государства были внесены нормы, возлагающие на высший исполнительный орган государственной власти нашей страны обязанность создавать условия для развития экологического образования граждан, а также воспитания экологической культуры.
В развитие положений Конституции РФ данная обязанность была закреплена в Федеральном конституционном законе от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"2.
Необходимо отметить своевременность данных законодательных изменений. Социологические исследования, проводимые в период общественного обсуждения поправок в конституцию, показывали высокий уровень консолидации граждан по внесению норм об экологической культуре и экологическом образовании. Согласно данным мониторингового
1 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ // Российская газета. 2020 г. 16 марта.
2 О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ // Российская газета. 2020 г. 9 ноября. № 251.
исследования о важности поправок в Конституцию РФ, проведенного ВЦИОМ в марте 2020 года, 88% россиян считают важным закрепление в основном законе страны принципа создания Правительством РФ условий для развития экологического образования граждан, воспитания экологической культуры1.
Поправки, внесенные в Конституцию РФ, требуют дальнейшего развития в действующем законодательстве в целях создания механизма правового регулирования, обеспечивающего реализацию принятых норм, направленных на формирование экологически ответственного мировоззрения в обществе и должны предусматривать комплекс мероприятий, в том числе:
1. Включение в национальный проект «Экология» федерального проекта, предусматривающего мероприятия по формированию экологической культуры граждан и определяющего источники финансирования.
2. Создание системы экологического образования, основанного на принципах непрерывности, всеобщности и комплексности, экологизации содержания учебных дисциплин, осуществлении поддержки образовательных учреждений, осуществляющих образовательную деятельность в области охраны окружающей среды.
3. Включение вопросов охраны окружающей среды в качестве обязательных требований к результатам освоения образовательных программ в федеральных государственных образовательных стандартах. Экологические знания должны быть инвариантными для всех профилей и направлений подготовки и включены в содержание универсальных компетенций, поскольку они носят универсальный характер, необходимы не только для профессиональной деятельности, но и в социальной жизни,
4. Осуществление государственной поддержки, в том числе грантовой организаций, осуществляющих экологическое просвещение (общественных организаций, музеев, библиотек, средств массой информации, образовательных организаций и др.)
5. Развитие системы дополнительного профессионального образования, создание центров непрерывного образования специалистов в сфере охраны окружающей среды, а также специалистов, деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду.
Заключение
Таким образом, решение современных экологических проблем, реализация крупномасштабных государственных задач по кардинальному улучшению качественного состояния природной среды требуют формирования в обществе оптимального уровня эколого-правовой культуры. Для претворения в жизнь конституционных поправок об экологическом образовании и экологической культуре необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, направленного на закрепление эффективного механизма правового регулирования данных отношений, создание системы всеобщего, непрерывного экологического образования и воспитания, а также системы повышения квалификации и профессиональной подготовки, определение источников их финансирования. Поддержка общественных экологических объединений, а также эколого-просветительских учреждений может способствовать раскрытию и максимальному использованию педагогического потенциала деятельности данных организаций. Необходимо включение в образовательные программы всех уровней, профилей и направлений подготовки вопросов охраны окружающей среды, экологические знания должны носить инвариантный характер.
1 Социальные и политические поправки: рейтинг предпочтений россиян. ВЦИОМ. [Электронный ресурс]. URL: wciom.ru/analytical-reviews/analiticheskii-obzor/soczialnye-i-politicheskie-popravki-rejting-predpochtenij-rossiyan (дата обращения: 20.11.2020).
Список источников
1. Аббасов П.Р. Системный подход к формированию эколого-правовой культуры студентов социо-гуманитарных направлений // Управление в современных системах. 2017. № 3 (14). С. 44-48.
2. Анисимов А.П. Современные проблемы формирования эколого-правовой культуры в России // Актуальные проблемы повышения правовой грамотности и правосознания граждан. материалы национальной научно-практической конференции. 2020. С. 14-17.
3. Дицевич Я.Б. Формирование эколого-правовой культуры прокурорских работников в процессе обучения в университете прокуратуры Российской Федерации // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2020. № 4 (78). С. 30-37.
4. Горлова Н.И., Красавина Е. В. Исторические аспекты становления и развития природоохранного добровольческого движения в России // Волонтёр. 2018. № 2 (26). С. 7-22.
5. Иванова Л.Ю. Экологическое образование и образование для устойчивого развития в российской школе: настоящее и будущее // Вестник Института социологии. 2017. Т. 8. № 4 (23). С. 90-112.
6. Клюканова Л.Г. К вопросу о формировании эколого-правовой культуры в рамках теории социальной синергетики // Казанская наука. 2010. № 9. С. 589-592.
7. Мухачев С.Г. Студенческие дружины охраны природы // Социологические исследования. 2003. № 1 (225). С. 141-142.
8. Погодина И.В., Кулакова О.С. Формирование эколого-правовой культуры правовыми средствами // Культура: управление, экономика, право. 2020. № 3. С. 13-17.
9. Anisimov A.P. New purposes and goals of ecological and legal culture development in Russia // Ethics in Science and Environmental Politics. 2019. Т. 19. С. 13-19.
ACTUAL PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF FORMATION OF ECOLOGICAL
AND LEGAL CULTURE
Abbasov P.R., South Ural University of Technology, The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,
Chelyabinsk State Institute of Culture
Abstract
The article analyzes the dynamics and current state of Federal legislation on environmental education, draws conclusions about the need to improve it for the formation of environmental and legal culture of society. Data from public opinion research conducted in Russia, as well as an increase in the number of requests from citizens for protection of environmental rights, indicate the formation of a social demand for solving existing environmental problems. The implementation adopted in this regard, the state regulatory legal acts providing for measures to improve environmental quality, including within the framework of the national project "Ecology" requires the formation of the society of ecological and legal culture, development of environmental education. The norms on environmental education contained in the current legislation are declarative. For the practical implementation of the amendments to the Constitution of the Russian Federation on environmental culture and environmental education, it is necessary to improve modern legislation and adopt regulatory legal acts in order to create a legal basis for an effective system of environmental education.
Keywords: environmental and legal culture, environmental culture, environmental education, environmental education, amendments to the Constitution of the Russian Federation, environmental safety, greening, environmental legislation, environmental policy, national project "Ecology".
