CC BY
171
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2021
С.В. КОЗЛОВА
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
О.М. ГРИБАНОВА
научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ
В РОССИИ
В статье анализируются актуальные проблемы совершенствования подходов к управлению государственным имуществом в контексте повышения эффективности государственного управления в современных российских реалиях. Отмечается необходимость поиска критериев, количественных и качественных показателей и индикаторов эффективности и качества государственного управления, адекватных сложности объекта управления и современным вызовам. Отмечен ряд важных аспектов взаимосвязи федерального и регионального уровней государственного управления, проанализированы современные официальные подходы к оценке эффективности управления государственным имуществом. Предложены направления повышения эффективности госуправления.
Ключевые слова: эффективность государственного управления, управление
государственным и муниципальным имуществом, критерии эффективности, оценка
эффективности управления.
JEL: H10, H50, H79, H82, 020.
DOI: 10.24412/2073-6487-2021-1-44-55.
Введение
В Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» в качестве приоритетов социально-экономического развития нашей страны были обозначены развитие человеческого капитала и улучшение качества жизни населения. В сложившихся на сегодняшний день условиях их реализация может быть обеспечена только при выходе российской экономики на траекторию
высоких и устойчивых темпов роста. Это, в свою очередь, требует увеличения потенциала экономики, совершенствования государственного управления всей социально-экономической системой нашей страны, в том числе управления государственной собственностью, как на федеральном, так и на региональном уровнях, повышения его эффективности и качества. На решение этих задач направлена и проводимая в настоящее время реформа государственного управления.
В новых геополитических и экономических условиях чрезвычайно возрастает роль определения вектора развития страны, исходя из ее национально-государственных интересов, и обеспечение устойчивости этого процесса. Примером, демонстрирующим отрицательные последствия реформирования экономики без учета этого важнейшего фактора, могут служить российские реформы начала 90-х годов, которые в течение значительного временного периода осуществлялись без четко заданных целевых установок, направленных на эволюционное развитие России. Массовая приватизация государственной собственности рассматривалась как необходимое условие развития рыночной экономики, что вполне соответствует классическим концептуальным подходам к рынку. Однако этого оказалось недостаточно: механизмы перехода к рынку и формы адаптации новых рыночных институтов в российских условиях не были подготовлены до начала перестройки. Процесс разгосударствления происходил стремительно, при отсутствии разработанной нормативно-правовой базы, обеспечивающей процесс передачи объектов государственной собственности в частные руки, как предполагалось тогда, с целью формирования «эффективного собственника» и создания социально ориентированной рыночной экономики. Формальное разгосударствление и передача контроля над собственностью не привели к достижению намеченной цели реформирования экономики России. В ходе приватизации применялась методика оценки продаваемого имущества, которая не позволяла реально оценить стоимость отчуждаемых государственных активов. К тому же, как отмечала Счетная палата РФ, при проведении массовой приватизации отсутствовала эффективная система государственного контроля [8], явно просматривались разнонаправленные групповые интересы на разных уровнях властных структур. Как следствие, в правовом аспекте та же частная собственность не была защищена, что повлекло за собой перманентный передел собственности, особенно на начальных этапах рыночных реформ. Это отрицательным образом повлияло на развитие экономики нашей страны, не обеспечив ни создания цивилизованного рыночного хозяйства, ни экономический рост. В этих условиях государство для улучшения сложившейся ситуации сочло необходимым усилить централизованное начало в управлении государственной собственностью.
Сама проблема повышения эффективности управления государственной собственностью в ходе российских реформ возникла в связи с необходимостью повысить результативность владения, пользования и распоряжения объектами государственного имущества в рамках институционально устанавливаемых правил и ограничений.
В нашем исследовании мы используем понятие не государственной собственности, а государственного имущества, чтобы исключить политэкономический аспект данной проблемы. При этом вопросы совершенствования подходов к управлению государственным имуществом, повышения эффективности его использования, на наш взгляд, в современных российских реалиях должны рассматриваться в контексте повышения эффективности государственного управления в целом.
Основные факторы, определяющие эффективность
государственного управления
Государственная собственность в Российской Федерации подразделяется на собственность федеральную и собственность субъектов Федерации. Муниципальная собственность, согласно ст. 130 Конституции РФ, представляет собой отдельную, самостоятельную форму собственности. Государственная собственность функционирует в рамках государственного сектора экономики, материальной основой которого является имущество, находящееся в собственности органов публичной власти, а также используемое государственными предприятиями. В современной рыночной экономике государство, помимо выполнения своих законодательных, регулирующих, социальных и др. функций, само участвует в хозяйственной деятельности в качестве крупнейшего игрока на российском и международном рынках, являясь владельцем огромных материальных и финансовых активов, принадлежащих государству полностью либо на основе долевой или совместной собственности, которые могут использоваться с разными целями и в разных интересах.
Проблема повышения эффективности управления государственным имуществом также, на наш взгляд, связана с переходом к новому качеству государственного управления. Эти категории отличаются друг от друга, но связаны между собой, поэтому их целесообразно рассматривать совместно. Решение этой сложной задачи невозможно без учета трансформации всего социально-экономического пространства в процессе рыночных реформ, изменения самих субъектов экономической деятельности, формальных и неформальных институтов. Без анализа накопившихся на сегодняшний день проблем в сфере государственного управления и их причин повысить эффективность и качество управления не получится.
«С институциональной точки зрения качество государственного управления - это качество системы государственного управления,
способность института государственного управления формулировать и затем обеспечивать достижение таких целей государственного управления, которые соответствуют интересам, целям и задачам государства, а также обеспечивают эффективную реализацию государственных функций и решение государственных проблем» [7, с. 89].
Ввиду сложности вопроса о соотношении эффективности и качества государственного управления, мы отмечаем различия этих категорий, но не углубляемся в рамках данной статьи в эту проблему. Так как в официальных методических подходах и документах речь идет об эффективности и об оценке эффективности управления государственной собственностью, то мы также придерживаемся данной формулировки.
На данном этапе исследования для нас важным является выделение факторов, определяющих эффективность государственного управления, рассматриваемого как систему в рамках продолжающей формироваться институциональной среды российской экономики. Уровень эффективности государственного управления как института влияет в конечном итоге на эффективность использования государственного имущества, что и является предметом нашего исследования. Мы выделили следующие определяющие факторы.
Временной фактор. Важнейшим моментом при реформировании системы государственного управления является учет принципиальных изменений в функционировании самой социально-экономической системы. Одним из них является временной фактор. Возрастающая скорость трансформационных процессов в экономике, обусловленных научно-техническим прогрессом и появлением высоких технологий, потребовала разработки новых подходов к оценке динамики развития социально-экономической системы и мониторинг его вектора.
Введение количественных или качественных индикаторов, с помощью которых можно будет осуществлять мониторинг степени приближения к заданной цели, в том числе и в рамках госпрограмм (например, в сфере образования, здравоохранения, приватизации государственной собственности и т. п.), позволит оценить процесс реализации программы, достигнутые на определенном временном интервале промежуточные результаты, и вектор развития системы - к цели или от нее, а в случае ее подмены обнаружить эту подмену. Для нашего исследования эффективности и качества госуправления важно учитывать, что в базовом и целевом сценарии прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года заложена реализация структурных мер экономической политики, направленных на достижение национальных целей развития и других приоритетов, установленных Указом № 204.
С 2018 г. Правительство РФ внедрило новый элемент в систему управления, который направлен на достижение понятных и измеримых
результатов, - национальные программы. Механизм работы с национальными программами стал одним из важнейших в системе принятия государственных управленческих решений. Перечень мер и инструментов государственной политики в увязке с целевыми траекториями показателей достижения национальных целей развития содержатся в утвержденном Правительством РФ «Едином плане по достижению национальных целей развития РФ на период до 2024 года».
Учет различных уровней государственного управления. В условиях быстрых изменений экономического пространства увеличилась вероятность возникновения дисфункций в сфере государственного управления и значимость их влияния, как результат рассогласования между функционированием отдельных компонентов системы и изменения связей между ними. Возросшие риски недостижения заданных целей развития и параметров в условиях нестабильности мировой экономики и институциональной среды внутри страны потребовали поиска новых показателей, адекватных сложности объекта управления. Кроме того, сам процесс глобализации неизбежно влечет за собой изменение функциональных связей, как внешних, так и внутренних. Также и переход на новый, более высокий уровень развития системы (например, переход на более высокий технологический уклад) потребует изменения не только функциональных связей внутри системы, но и внешних связей для ее устойчивого развития.
Принципиально важным моментом является тот факт, что старые методы управления уже не смогут обеспечить не только стабильность, но и выживаемость системы в быстро меняющемся мире. В этих условиях возрастает ответственность разных уровней власти за недостижение поставленных целей развития в результате возникших внешних и внутренних угроз или реализовавшихся рисков, а также и за подмену самих целей, осознанную или не осознанную. В контексте вышесказанного становится понятным возросшее значение разработки адекватных современным вызовам критериев оценки эффективности, результативности и качества функционирования системы на всех ее уровнях и используемых для оценки индикаторов.
Модернизация системы государственного управления предполагает широкое распространение проектных принципов управления, циф-ровизацию процессов принятия решений и их поддержки, а также расширение платформенных решений в разных секторах экономики. Это потребует обеспечения нормативного регулирования отношений в сфере цифровой экономики, создания глобальной конкурентоспособной инфраструктуры передачи, обработки и хранения данных преимущественно на основе отечественных разработок, создания отечественных сквозных цифровых технологий и их внедрения, а также платформенных решений в сферах государственного управления.
Мезоуровень как новое пространство деятельности крупных и сверхкрупных хозяйственных структур в ХХ1веке
За последние десятилетия произошел резкий рост сложности мирового и российского социально-экономического пространства. Это связано с созданием мощных кластеров, транснациональных и отраслевых корпораций, в которых государству, как правило, принадлежит большая часть материальных или финансовых активов. Он объединяет в себе крупные и сверхкрупные национально-экономические системы, сочетающие коммерческие цели предприятий с общественными целями федеральных ведомств и имеющие, таким образом, природу, отличную от природы обыкновенных предприятий и компаний [1].
Мезоуровень рассматривается как система с выделением «четырех основных составляющих»: отраслевая экономика (отрасли и подотрасли); межотраслевая мезоэкономика (территориальные вертикальные комплексы и надотраслевые комплексы типа АПК и ВПК); региональная мезоэкономика (регионы, предприятия); межрегиональная мезоэкономика (территориальные социально-экономические образования) [6, с. 9]. Мезоуровень — это своего рода «пространство формирования устойчивых, в том числе институциональных связей между объектами» [3, с. 25]. На этом уровне стали массово образовываться сетевые горизонтальные связи, «различного рода устойчивые сетевые формы взаимодействия» [4, с. 20-21], что изменило в целом соотношение вертикальных иерархических и сетевых связей .
Дальнейшее развитие мезоэкономики сетевых структур связано с рассмотрением платформенных рынков в качестве объектов мезоу-ровня... Среди признаков институциональности платформ выделяются «наличие правил (например, присоединение к платформе)..» [5, с. 32]. «Введение среднего звена в систему «макроэкономика—мезоэкономика—микроэкономика» придает экономике в целом необходимые целостность и устойчивость» [1, с. 146]. «В числе базовых принципов эффективности в теории управления центральное место принадлежит принципу иерархической соподчиненности в деятельности систем и подсистем различных уровней. Приоритетными являются цели, задачи, критерии функционирования главной системы. Успешность, качество и эффективность работы систем более низких уровней иерархии, в том числе обеспечивающих подсистем, определяется мерой их содействия достижению целей и решению задач главной системы» [2, с. 33].
На наш взгляд, совершенствование системы управления государственным имуществом необходимо влечет за собой включение наряду с макро- и микроуровнями управления мезоуровня, на котором в современных условиях формируются новые правила и создаются
новые институты, происходит изменение функциональных вертикальных и горизонтальных связей.
Проблемы совершенствования государственного управления всей социально-экономической системой и повышения его эффективности неразрывно связаны с повышением эффективности управления государственным имуществом на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Учет изменившегося социально-экономического пространства требует разработки новых законодательных актов и новых подходов к оценке эффективности управления этим имуществом. И здесь мы хотели бы остановиться на наиболее важных аспектах.
Управление государственным имуществом и
официальные методические подходы к оценке
его эффективности
Неадекватность существующей институциональной среды современным вызовам требует новых принципов, механизмов и разных подходов к управлению изменившимися объектами управления. В рамках реформы всей системы государственного управления правительство России уделяет особое внимание проблемам совершенствования управления государственным имуществом, так как вопросы эффективности, связанные с использованием государственного и муниципального имущества, возникают постоянно. До 2020 г. критериев определения эффективности, установленных на федеральном уровне правовыми актами, которые можно было бы взять за основу регионам и муниципальным образованиям, не было. Чтобы устранить пробел в правовом регулировании по данному направлению, в октябре 2020 г. Распоряжением Правительства Российской Федерации № 2645-р была утверждена методика определения критериев оптимальности состава государственного и муниципального имущества и показателей эффективности управления и распоряжения им. Для федеральных органов власти принятая методика при управлении и распоряжении имуществом является обязательным требованием, а для исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления - рекомендательным. Данная методика разработана в целях реализации Подпрограммы «Управление федеральным имуществом» Государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» и Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 гг.
Коротко обозначим основные положения принятого методического документа. В методике определяются критерии оптимальности состава государственного и муниципального имущества (за исключением имущества, сведения о котором отнесены к государственной
тайне), а также определены показатели эффективности управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом.
В первую очередь, это показатели экономической эффективности, принятые с целью увеличения доходов бюджетов за счет оптимизации расходов на содержание государственного и муниципального имущества, вовлечения в коммерческий оборот государственной (муниципальной) инфраструктуры, сокращения доли участия публично-правовых образований в хозяйственных обществах, действующих на конкурентных рынках.
Также методика предусматривает систему показателей оценки оптимальности состава и эффективности использования имущества публично-правовых образований по следующим категориям: акции (доли) хозяйственных обществ; недвижимое имущество, закрепленное за государственными (муниципальными) унитарными предприятиями; недвижимое имущество, закрепленное за государственными (муниципальными) учреждениями, и недвижимое имущество казны. Показатели эффективности определены по каждой категории имущества и в зависимости от значения показателя эффективности (если показатель ниже установленных пороговых значений) собственнику имущества рекомендуется предпринять определенные действия, разработанные для каждой категории имущества.
Что касается недвижимого имущества казны публично-правового образования, то здесь ориентируются на показатели социально-экономической эффективности - единственным критерием оптимальности состава и количества объектов казны публично-правового образования в методике обозначено использование его для реализации функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Методикой определены показатели эффективности использования недвижимого имущества казны публично-правового образования и бальная шкала их измерения. Пороговые значения некоторых показателей эффективности должны определяться уполномоченными органами власти в сфере управления и распоряжения государственным (муниципальным) имуществом. В методике также определены показатели эффективности приватизации имущества казны. Оператором системы торгов госимуществом, согласно Постановлению от 19 ноября 2020 г. № 1876, назначено Федеральное казначейство.
Так как государство участвует в госкомпаниях и институтах развития, то нам важны критерии эффективности для оценки и их деятельности. Например, распоряжением от 28 декабря 2020 г. № 3579-р утверждены методические рекомендации по ключевым показателям эффективности для госкорпораций и институтов развития - их работу начнут оценивать по ключевым показателям эффективности (КПЭ). От их достижения также будет зависеть уровень вознаграждения топ-менеджеров. Методические рекомендации по расчету этих параметров утвердил Председа-
тель Правительства Михаил Мишустин. КПЭ разделены на две группы: финансовые, характеризующие прибыльность организации, и отраслевые, связанные с национальными целями развития. К первой группе относятся коэффициенты рентабельности инвестированного или собственного капитала, динамика выручки, доход акционеров. Ко второй -количество созданных рабочих мест, объем привлеченных инвестиций, бюджетная эффективность, вклад в несырьевой неэнергетический экспорт. В эту группу также разрешается включать специализированные КПЭ, в их числе - бесперебойность и безопасность предоставления услуг. Внедрение системы КПЭ позволит более точно оценивать деятельность госкомпаний, а также регулировать вознаграждение топ-менеджеров в зависимости от достижения заданных параметров.
Отраслевые КПЭ для каждой организации будет определять ее руководящий орган по согласованию с профильными министерствами и ведомствами.
С учетом специфики деятельности компании распределят по четырем категориям: действующие на конкурентном рынке, естественные монополии и инфраструктурные компании, финансовые организации, институты развития. Такая разбивка поможет лучше рассчитать КПЭ для каждой структуры в отдельности. Решение о внедрении КПЭ принято в продолжение реформы институтов развития, о ее старте Михаил Мишустин объявил 23 ноября 2020 г.
Отсюда можно сделать вывод о сочетании экономических и социальных критериев в оценке госкомпаний и институтов развития.
Правительство утвердило требования к содержанию отчетов о ключевых показателях эффективности госкомпаний и «дорожные карты» оптимизации институтов развития. Согласно Постановлению от 31 декабря 2020 г. № 2447 и Распоряжению от 31 декабря 2020 года №3710-р, Госкомпании будут публиковать информацию о достижении ключевых показателей эффективности (КПЭ), отражающих результативность их работы. Постановление об этом подписал Председатель Правительства Михаил Мишустин.Документ фиксирует требования к форме и содержанию таких отчетов. В них необходимо включать перечень ключевых показателей эффективности и порядок их расчета, плановые и фактические показатели, причины отклонения от заданных значений. Такие отчеты госкомпании начнут публиковать за 2021 г.
Таким образом, представляется, что тренд трансформаций официальных подходов к критериям эффективности управления государственной собственностью смещается в сторону включения в показатели эффективности, наравне с экономическими, социальных индикаторов. Цель преобразований - сделать использование данного имущества более эффективным для всего общества и переориентировать использование его на достижение национальных целей развития.
Заключение
Для повышения эффективности и перехода к новому качеству управления государственным имуществом в современных геополитических и экономических условиях, на наш взгляд, необходимы:
- учет кардинальных изменений самого объекта управления;
- учет временных факторов из-за возросшей скорости процессов трансформации всей социально-экономической системы;
- включение мезоуровня в систему государственного управления экономикой наряду с макро- и микроуровнями, как специфического пространства, на котором главным образом функционируют крупные государственные структуры, создаются сетевые взаимодействия между игроками на конкурентном рынке, формируются формальные и неформальные институты;
- взаимодействие федерального и регионального уровней при управлении госимуществом для нивелирования различий в подходах и одновременно для учета особенностей регионов;
- широкое использование новых цифровых технологий и платформенных решений, позволяющих отслеживать динамику и направления быстроразвивающихся процессов в экономике для своевременного реагирования на возникающие риски и дисфункции процесса управления;
- определение оптимального объема государственной собственности, являющейся материальной основой для выполнения государством своих функций, использования государственных активов для реализации намеченных стратегических целей развития страны и решения задач пространственного развития и структурной перестройки экономики.
- инвентаризация госактивов предприятий с госучастием перед определением целевой функции управления (с учетом обреме-нений);
- разработка социально-экономических критериев эффективности, с акцентом на социальную составляющую, в отношении использования государственного имущества;
- формирование новых принципов управления предприятиями с государственным участием (например, управление активами с разным долевым участием государства);
- совершенствование законодательной базы в контексте формирования прав частной собственности и механизмов ее защиты; реальных (де-факто) и формальных (де-юре) прав собственности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Клейнер Г.Б. Мезоэкономическая одиссея: между Сциллой макроэкономики и Харибдой микроэкономики // Вопросы экономики. 2020. № 10. С. 144-153.
2. Соловьев М.М., Кошкин Л. И. Проблемы оценки эффективности управления государственной собственностью // Менеджмент в России и за рубежом. 2008. № 4. С. 32-46.
3. Мезоэкономика: элементы новой парадигмы: Монография // Под ред. В.И. Маевского, С.Г. Кирдиной-Чэндлер. М.: ИЭ РАН, 2020.
4. Марков Л. С., Ягольницер М.А. Мезоэкономические системы: проблемы типологии // Регион: Экономика и социология. 2008. № 1. С. 18-44.
5. Гареев Т.Р. Платформенные рынки: место в теории развития мезоэкономических систем и вызовов пространственным исследованиям // Балтийский регион. Т. 10. № 2. С. 26-38.
6. Мезоэкономика развития / Под ред. Г.Б. Клейнера. М.: Наука, 2011.
7. Братченко С.А. Качество государственного управления: содержание понятия // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2020. № 6. С. 80-94.
8. Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы. М.: Счетная палата Российской Федерации, 2004 г.
REFERENCES
1. Kleiner G.B. Mesoeconomical odyssey: between the Scylla of macroeconomics
and the Charybdis of microeconomics // Economic issues. 2020. No. 10. Pp. 144-153. (In Russ.).
2. Solov'ev M.M., Koshkin L.I. Issues of evaluating the effectiveness of state property management // Management in Russia and abroad. 2008. No. 4. Pp. 32-46. (In Russ.).
3. Mayevsky V.I., Kirdina-Chandler S.G. (ed) Mesoeconomics: Elements of a new paradigm. M.: IE RAS, 2020. (In Russ.).
4. Markov L.S., Yagolnitser M.A. Meso-economic systems: the problem of typology // Region: Economics and Sociology. 2008. No. 1. Pp. 18-44. (In Russ.).
5. Gareev T.R. Platform markets: a place in the theory of development of mesoeconomical systems and challenges to spatial research // Baltic region. Vol. 10. No. 2. Pp. 26-38. (In Russ.).
6. Meso-Economics of development / Ed. by G.B. Kleiner. M.: Nauka, 2011. (In Russ.).
7. Bratchenko S.A. The quality of state governance: the content of the concept // Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences. 2020. No. 6.
Pp. 80-94. (In Russ.).
8. Analysis of the processes of state property privatization in the Russian Federation for 1993-2003. M.: Accounts Chamber of the Russian Federation Publishing, 2004. (In Russ.).
ABOUT THE AUTHORS
Kozlova Svetlana Vyacheslavovna - Doctor of Economic Sciences, Leading Scientific Associate, Head of Sector of the Federal State Budgetary Institution of Science - the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia [email protected]
Gribanova Olga Mikhailovna - Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science - the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia [email protected]
ACTUAL ISSUES OF IMPROVING THE EFFECTIVENESS OF STATE PROPERTY MANAGEMENT AT THE FEDERAL AND REGIONAL LEVELS IN RUSSIA The article analyzes some actual issues of improving state property management in the context of improving the effectiveness of state administration in modern Russian realities. There is a need to search for criteria, quantitative and qualitative indicators of the effectiveness and quality of state administration that are adequate to the complexity of the management object and to modern challenges. A number of important aspects of the relationship between the federal and regional levels of state administration are highlighted; current official approaches to evaluate the effectiveness of state property management are analyzed. Some recommendations towards improving the effectiveness of state administration are formulated.
Keywords: effectiveness, state administration, management of state and municipal property, effectiveness criteria, evaluating management effectiveness. JEL: H10, H50, H79, H82, O20.
