CC BY
224ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
УДК 342.71
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСТВА В СВЕТЕ РАЗВИТИЯ НОРМ НАЦИОНАЛЬНОГО
И МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
Алиева М.Н., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, madi-na_alieva_ [email protected]
В статье рассматривается право человека на приобретение и прекращение гражданства как одного из важнейших элементов внутренней и внешней политики государства. Целью статьи является исследование проблемы гражданства в свете развития международных отношений. Сказано, что в современных условиях принято выделять внутригосударственный институт гражданства и международно-правовой институт гражданства, которые активно взаимодействуют друг с другом. Значительное внимание уделяется характеристике международных договоров, регламентирующих различные вопросы гражданства. Актуальность темы статьи обусловлена тем, что Российская Федерация относительно недавно существует как самостоятельное государство, полноправный субъект международного права. Автором проанализированы различные научные позиции об определении понятия гражданства. Говорится об обоснованности выделения в определении гражданства признака устойчивости, отличающего правоотношение состояния лица в гражданстве от других отношений человека с государством. В статье также рассматриваются дискуссионные вопросы, касающиеся двойного гражданства, лишения гражданства в Российской Федерации. Обосновывается важность института гражданства и несовместимость прав человека с его лишением. Результатом исследования является формулирование выводов и предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы гражданства.
Ключевые слова: институт гражданства, право на гражданство, международные отношения, приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации, двойное гражданство.
DOI: 10.21779/2224-0241-2017-23-3-63-67
UDC 342.71
ACTUAL PROBLEMS OF CITIZENSHIP IN THE LIGHT OF THE DEVELOPMENT OF NORMS OF
NATIONAL AND INTERNATIONAL LAW
Aliyeva M.N., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, [email protected]
The article examines the human right to acquire and terminate citizenship as one of the most important elements of the domestic and foreign policy of the state. The aim of the article is to study the problem of citizenship in the light of the development of international relations. It is said that in modern conditions it is customary to single out the internal state institution of citizenship and the international legal institution of citizenship, which actively interact with each other. Considerable attention is paid to the characterization of international treaties regulating various issues of citizenship. The relevance of the topic of the article is due to the fact that the Russian Federation has relatively recently existed as an independent state, a full-fledged subject of international law. The author analyzed various scientific positions on the definition of the concept of citizenship. It is said about the validity of the separation in the definition of citizenship of a sign of sustainability that distinguishes the legal relationship of a person's state in citizenship from other human relations with the state. The article also discusses debatable issues related to dual citizenship, deprivation of citizenship in the Russian Federation. The importance of the institution of citizenship and the incompatibility of human rights with its deprivation are grounded. The result of the study is the formulation of conclusions and proposals for improving legislation regulating citizenship issues.
Key words: the institution of citizenship, the right to citizenship, international relations, the acquisition and termination of citizenship of the Russian Federation, dual citizenship.
DOI: 10.21779/2224-0241-2017-23-3-63-67
В последние двадцать лет получили широкое применение в праве, как на национальном, так и международном уровне нормы, направленные на защиту прав человека. Эта тенденция с неизбежностью затрагивает институт гражданства, так как именно эти нормы распространяют свою защиту на всякого индивидуума, вне зависимости от наличия у него гражданства. Как отмечает Е.С. Смирнова, «в сфере международного права в конце ХХ -начале ХХ! века институт гражданства являлся своего рода аигеа mediocritas, определяющей уровень интегрированности государств, реализации прав и свобод человека» [1]. То есть можно сказать, что право на гражданство является одним из важнейших и неотъемлемых прав человека и основным показателем взаимоотношений между личностью и государством.
Следует подчеркнуть, что если раньше гражданство регулировалось лишь нормами национального права, то сейчас все большее влияние на содержание гражданства и на защиту прав человека оказывает международное право. При этом противоречия между национальным законодательством разных стран, регулирующим вопросы гражданства, являются объективной причиной выделения ряда проблемных, трудно поддающихся регулированию в практике международных отношений аспектов гражданства. Национальное законодательство не способно эффективно решать данные проблемы, вследствие чего государства используют международно-правовые механизмы, к примеру, разработку международных договоров и их последующее заключение, которые и прямо, и косвенно регулируют отношения гражданства.
Прежде всего, надо сказать, что гражданство впервые как правовое явление было закреплено во Французской декларации прав человека и гражданина 1789 года разграничением прав человека и прав гражданина. Статья 15 Всеобщей декларации прав человека гласит: «1. Каждый человек имеет право на гражданство. 2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство». Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года закрепляет, что каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства. В нашей стране Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 г. № 1920-1, утвердившем Декларацию прав и свобод человека и гражданина, отмечается: «Каждый имеет право на приобретение и прекращение гражданства в соответствии с законом РСФСР» (ст. 5 Декларации). Принятая в рамках Совета Европы Конвенция о гражданстве 1997 г., по мнению многих ученых, является первым многосторонним международным договором, комплексно регламентирующим различные вопросы гражданства, поскольку более ранние международные договоры касались лишь отдельных его сторон. В данной Конвенции закреплено: «Каждый человек имеет право на гражданство» (ст. 4, п. «а»).
Таким образом, в современных условиях принято выделять внутригосударственный институт гражданства и международно-правовой институт гражданства, которые активно взаимодействуют друг с другом. Для них характерно наличие ряда общих норм, имеющих общепризнанное значение, причем граница между ними непостоянна и все время расширяется в сторону сферы международно-правового регулирования отношений гражданства [2].
Институт гражданства многогранен, многоаспектен и, естественно, является объектом многочисленных научных исследований [3, 4, с. 32]. К тому же он настолько статичен, что даже Организация Объединенных Наций не в состоянии указывать или рекомендовать суверенным в соответствии с Уставом ООН (ч. 1 ст. 2) государствам принимать те или иные декларации, касающиеся вопросов гражданства в условиях правопреемства [1, с. 30].
В силу сложности исследования и неоднозначности института гражданства в юридической науке существует значительный разброс мнений, идей о гражданстве, рекомендаций по улучшению законодательства о гражданстве. В частности, одной из дискуссионных проблем является проблема определения понятия гражданства. Ряд ученых считают, что гражданство является одним из субъективных прав человека. В частности, С. А. Авакьян отмечает: «Каждый человек имеет право на гражданство, что трактуется как возможность иметь гражданство, приобретать его либо выйти из гражданства» [5, с. 14]. Как видим, гражданство он рассматривает не в качестве предпосылки к «приобретению определенного правового статуса человека, а как следствие или результат реализации человеком своего права на гражданство» [6, с. 8].
Дискуссионным является вопрос об определении гражданства как правовой связи лица с государством. В научных работах отмечается нежелательность придания институту гражданства политического содержания, так как такое понимание гражданства может быть связано с требованием к гражданину быть политически лояльным к государству. Для более глубокого понимания природы гражданства можно обратиться к правовым позициям Конституционного Суда РФ, который в ряде своих решений не только дает определение гражданства, но и выявляет его ценностные аспекты. Так, Конституционный Суд РФ называет гражданство «политико-правовой связью» лица с государством, например, в решениях об ограничении избирательных прав (Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.2007 г. № 797-О-О).
Позиция об определении гражданства как устойчивой правовой связи между человеком и государством, выражающейся во взаимных правах и обязанностях, впоследствии стала широко распространенной в науке [7, с. 11]. Такое определение гражданства закрепляется в Федеральном за-
коне от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 1 мая 2016 г.). В частности, в нем сказано, «что гражданство представляет собой устойчивую правовую связь человека с государством - Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей» (ст. 3). Это определение многими учеными признается наиболее полным, т.к. выражает двустороннюю связь, однако требующим некоторого дополнения и уточнения (А.А. Непомнящая, Т.А. Положенкова, А.Н. Гуторова и др.).
Следует указать, что одно из ключевых слов данного понятия, а именно «устойчивость» -подверглось в силу больших геополитических изменений испытанию на прочность [8, с. 596]. Либеральные идеи о передвижении рабочих масс, разработанные в конце 40-х годов ХХ века основоположниками европейской интеграции во имя сохранения мира в Европейском регионе и экономической стабильности населения Европейского Союза были проецированы на иную почву начала 90-х годов - на разоренную и разрозненную территорию бывшего СССР, «главным субъектом» которого оставалась Россия [1, с. 27]. Тем самым, необходимость поддержания устойчивой связи человека с государством была теоретически подвергнута сомнениям учеными, занимающимися проблемами международного и европейского права, а также других юридических отраслей. Тем не менее, она неизбежно оставалась в терминологии конституционного (национального) права, что было обусловлено самой конституцией государства.
Расходятся позиции ученых и относительно порядка приобретения и прекращения российского гражданства. Известно, что с момента приобретения гражданства человек получает весь комплекс прав и обязанностей, который состоит из естественных и политических прав. Последние, в свою очередь, позволяют гражданину участвовать в политической жизни государства. Как отмечает А.А. Непомнящая, «основанием возникновения, изменения и прекращения любого правоотношения является юридический факт. Возникновение правового состояния лица в гражданстве РФ связано с его приобретением». Такого же мнения придерживаются Т.А. Положенкова и А.Н. Гуторова, которые подчеркивают, что «Российская Федерация демонстрирует свою готовность предоставить весь спектр гражданских прав лицам, обеспечить их своей защитой и наделить соответствующими правами» [9, с. 93].
В действующем законодательстве РФ определены четыре способа, посредством которых можно приобрести российское гражданство: по рождению; в результате приема лица в гражданство; в результате восстановления в гражданстве; по иным основаниям. К иным основаниям можно отнести такой способ как оптация и приобретение гражданства ребенком в случае приобретения гражданства определенного государства его роди-
телями. Самыми распространенными способами не только в России, но и за рубежом, «являются приобретение гражданства по рождению и в результате приема (филиация и натурализация)» [9, с. 92], которое основано на двух традиционных принципах: «праве крови» (jus sanguinis) и «праве почвы» (jus soli). Основой принципа права крови является положение, согласно которому ребенок приобретает гражданство родителей вне зависимости от места рождения. Согласно принципу «права почвы» лицо приобретает гражданство государства, на территории которого родилось, вне зависимости от гражданства родителей [10, с. 45].
В Законе о гражданстве как одно из оснований приобретения российского гражданства рассматривается восстановление в гражданстве. Лицо может быть восстановлено в гражданстве в порядке, установленном для приема в гражданство Российской Федерации, но имеющем упрошенную процедуру (в частности, срок непрерывного проживания на территории России сокращен до 3-х лет).
Надо также сказать, что наряду с приобретением гражданства РФ лицо также может и прекратить его. Основаниями прекращения российского гражданства являются добровольный выход из гражданства, смерть гражданина или иные основания. Значит, юридическим фактом, прекращающим отношение состояния лица в гражданстве, может стать как действие (подача заявления о выходе из гражданства), так и событие (смерть гражданина). Так же, как и прием в гражданство Российской Федерации, выход из него связан с соблюдением лицом некоторых требований, установленных государством. Другими словами, физическое лицо, которое желает прекратить отношения гражданства, обязано соответствовать определенным условиям, иначе выход из гражданства запрещается. Как считает С.Х. Расокулова, «таким образом, государство обеспечивает себя от не выполненных гражданином обязательств и исключает возможность за совершение правонарушений на территории государства уйти от ответственности» [10, с. 45].
Необходимо также иметь в виду, что гражданство может быть прекращено лишь по волеизъявлению гражданина. Государство не вправе быть инициатором прекращения отношения состояния лица в гражданстве, т. к. Конституция России закрепляет принцип, в соответствии с которым российский гражданин не может быть лишен своего гражданства или права на его изменение. Все это свидетельствует об обоснованности выделения в определении гражданства признака устойчивости.
Немаловажно также то, что гражданин не имеет права на произвольное совершение выхода из гражданства, отказ от своих прав и обязанностей по отношению к Российской Федерации, став лицом без гражданства. Бесспорно, его добровольное волеизъявление служит основанием для выхода из гражданства, однако при условии предоставления
гарантий приобретения им иностранного гражданства. Конституция России гарантирует своим гражданам право на изменение гражданства, но не право на отказ от него в одностороннем порядке. В соответствии со статьями 19, 20 Закона о гражданстве выход из гражданства РФ не допускается, если у гражданина России не имеется другого гражданства и гарантий его приобретения.
Конституционный принцип запрета на лишение гражданства или права на его изменение означает, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его. Это положение части 3 статьи 6 Конституции Российской Федерации составляет одну из гуманистических основ конституционного строя [11, с. 91].
В данном контексте представляется важным также коснуться вопроса о лишении гражданства. Согласно Закону «О реабилитации жертв политических репрессий» лишение гражданства в настоящее время признается разновидностью политических репрессий. Однако некоторые страны мира, вопреки принципам прав человека, допускают возможность применения этого института в отношении некоторых категорий граждан. Но надо подчеркнуть, что запрет лишения (утраты) гражданства не является абсолютным. Так, Европейская конвенция о гражданстве предусматривает ряд оснований утраты гражданства, в том числе не по свободному волеизъявлению лица. Кроме того, лишение гражданства фактически имеет место там, где оно приобретено обманным путем - соискатель представил подложные документы или заведомо ложные сведения. В российском законе о гражданстве этот случай регулируется статьями 22 и 23 и назван отменой решений по вопросам гражданства [11, с. 94].
Институт лишения гражданства содержится в национальных законодательствах, в частности в законодательстве Великобритании (ст. 40 Закона о британском гражданстве).
Следует также обратить внимание на проблему двойного гражданства, также являющуюся дискуссионной в науке. На сегодняшний день существование двойного гражданства - это факт, независимо от того, как относится к нему общество. Это - особый правовой статус лица, смысл которого заключается в следующем: лицо является гражданином сразу нескольких государств, и, соответственно, с каждым из них находится в отношениях, которые порождают у гражданина и каждого государства взаимные права и обязанности. Сами лица, которые обладают таковым статусом, называются бипатридами [9, с. 91]. Ряд ученых приводят убедительные аргументы в пользу такого вида гражданства, в частности, наделение правом безвизового въезда на территорию государства, гражданством которых обладает лицо; более широкие, чем
у иностранцев, права в сфере предпринимательской деятельности и в сфере труда; льготы при налогообложении, медицинском обслуживании и т. д. Однако существуют и некоторые проблемы, например, ограничение доступа к государственной службе, дополнительные расходы по налоговым обязательствам и прохождение воинской службы. В связи с этим двойное гражданство не стало общепринятой нормой в законодательствах государств. Государства не стремятся иметь сложности, обусловленные наличием нескольких гражданств у своего населения. Это обусловлено в большей степени желанием минимизировать затраты на защиту государственных интересов от лиц, имеющих двойную лояльность.
Резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.
В начале ХХ1 века основой мирового порядка остается государство с его атрибутикой суверенитета и национальным гражданством, которое служит защитой как самого общества, так и человека-гражданина [12]. В институте гражданства отражены наиболее существенные политико-правовые, социальные, морально-нравственные и психологические связи и отношения, которые существуют между гражданином и государством. Гражданство реализует двоякую социально-юридическую функцию. С одной стороны, оно выступает средством и способом защиты прав лица, с другой - как институт защиты прав и интересов, присущих государству. Равновесие между этими двумя аспектами является отражением адекватного соотношения интересов и прав личности и интересов общества и государства.
Совершенствовать систему регулирования вопросов гражданства невозможно без уяснения и нормативного закрепления четкого и полного определения гражданства, раскрывающего все его сущностные характеристики.
Из вышеизложенных позиций ученых о сущности гражданства можно свидетельствовать об обоснованности выделения в определении гражданства признака устойчивости, отличающего правоотношение состояния лица в гражданстве от других отношений человека с государством. Благодаря устойчивому характеру гражданства выражается его сущность как универсального правоотношения, которое не связано границами государства гражданской принадлежности.
Несмотря на существование двойного гражданства, оно не стало общепринятой нормой в законодательной и договорной практике.
Институт гражданства в настоящее время, несмотря на стремление ряда государств к большей интеграции, остается неизменным, обусловленным нормами Основного закона конкретного государства.
Литература
1. Смирнова Е. С. Институт гражданства: политико-правовые проблемы регулирования // Евразийский Союз: вопросы международных отношений. 2014. № 3-4 (8-9). С. 25-42.
2. Полякова Н.В. Гражданство: новые измерения в условиях глобализации // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2013. Т. 9. № 4. С. 135-142.
3. Гуторова А.Н. К вопросу о статусе депутатского мандата // Права человека: история, теория, практика: сб. науч. ст. Курск, 2013.
4. Гуторова А.Н. К некоторым вопросам защиты прав иностранных граждан // Права человека: история, теория, практика: сб. науч. ст. Курск, 2015. С. 32-34.
5. Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы // Законодательство. 1997. № 5.
6. Непомнящая А.А. Проблемы института гражданства в российской федерации // Вестник Омской юридической академии. 2013. № 1 (20). С. 7-10.
7. Кельбя И.И. Правовой институт гражданства Российской Федерации // Миграционное право. 2012. № 1. С. 11-13.
В. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс. 4-е изд., Т. 1. М.: Инфра-Норма,
2011.
9. Положенкова Т.А., Гуторова А.Н. Институт гражданства в российской федерации: актуальные вопросы // Актуальные проблемы конституционного, муниципального и международного права: сб. науч. ст. 2016. С. 90-94.
10. Расокулова С.Х. Основания приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 6. С. 44-46.
11. Никифорова Е.А. Институт лишения гражданства для лиц, несущих серьезную угрозу жизненно важным интересам государства: актуализация вопроса в современных условиях // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2015. № 20. С. 90-99.
12. Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003.
References
1. Smirnova E.S. Institut grazhdanstva: politiko-pravovye problemy regulirovaniya // Evraziiskii Soyuz: voprosy mezhdunarodnykh otnoshenii. 2014. № 3-4 (8-9). S. 25-42.
2. Polyakova N.V. Grazhdanstvo: novye izmereniya v usloviyakh globalizatsii // Politicheskaya ek-spertiza: POLITEKS. 2013. T. 9. № 4. S. 135-142.
3. Gutorova A.N. K voprosu o statuse deputatskogo mandata // Prava cheloveka: istoriya, teoriya, praktika: sb. nauch. st. Kursk, 2013.
4. Gutorova A.N. K nekotorym voprosam zashchity prav inostrannykh grazhdan // Prava cheloveka: istoriya, teoriya, praktika: sb. nauch. st. Kursk, 2015. S. 32-34.
5. Avak'yan S.A. Rossiiskoe grazhdanstvo: opyt i problemy // Zakonodatel'stvo. 1997. № 5.
6. Nepomnyashchaya A.A. Problemy instituta grazhdanstva v rossiiskoi federatsii // Vestnik Omskoi yuridicheskoi akademii. 2013. № 1 (20). S. 7-10.
7. Kel'bya I.I. Pravovoi institut grazhdanstva Rossiiskoi Federatsii // Migratsionnoe pravo. 2012. № 1. S. 11-13.
8. Avak'yan S.A. Konstitutsionnoe pravo Rossii: ucheb. kurs. 4-e izd., T. 1. M.: Infra-Norma, 2011.
9. Polozhenkova T.A., Gutorova A.N. Institut grazhdanstva v rossiiskoi federatsii: aktual'nye voprosy // Aktual'nye problemy konstitutsionnogo, munitsipal'nogo i mezhdunarodnogo prava: sb. nauch. st. 2016. S. 90-94.
10. Rasokulova S.Kh. Osnovaniya priobreteniya i prekrashcheniya grazhdanstva Rossiiskoi Federatsii // Probely v rossiiskom zakonodatel'stve. 2013. № 6. S. 44-46.
11. Nikiforova E.A. Institut lisheniya grazhdanstva dlya lits, nesushchikh ser'eznuyu ugrozu zhiznenno vazhnym interesam gosudarstva: aktualizatsiya voprosa v sovremennykh usloviyakh // Gosudarstvennoe i muni-tsipal'noe upravlenie v XXI veke: teoriya, metodologiya, praktika. 2015. № 20. S. 90-99.
12. Avak'yan S.A. Rossiya: grazhdanstvo, inostrantsy, vneshnyaya migratsiya. SPb., 2003.
Поступила в редакцию 30 июня 2017 г.
Received 30 June, 2017
