CC BY
229
NK
МЕДИЦИНСКИЙ
АЛЬМАНАХ
ОРГАНИЗАЦИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И ОБЩЕСТВЕННОЕ ЗДОРОВЬЕ
УДК: 614.2:614.3 Код специальности ВАК: 14.02.03
АКТУАЛЬНОСТЬ ВНЕДРЕНИЯ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
А.В. Колоколов,
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Институт государственной службы и управления, г. Москва
Колоколов Антон Викторович - e-mail: [email protected]
В статье обозначены проблемы организации государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения. Рассмотрена система оценки и управления потенциальным риском, представлен анализ концепций риска. Особое внимание уделено происхождению понятия «риск», а также разнообразию определений риска по видам, обозначены подходы к управлению рисками. Обоснована необходимость перехода к риск-ориентированному подходу при проведении контрольно-надзорных мероприятий в сфере здравоохранения. Риск-ориентированная модель описана как система оценки потенциального риска объектов, подлежащих надзору в сфере охраны здоровья с учетом критериев риска причинения вреда здоровью человека.
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, риск-ориентированная модель,
охрана здоровья, медицинский риск, оценка риска.
The article indicated by problems of organization of the state control and supervision in the sphere of public health. We consider the system of assessment and management of the potential risk presented by the concept of risk analysis. Particular attention is paid to the origin of the concept of «risk» as well as a variety of definitions of risk by type, designated approaches to risk management. The necessity of the transition to a risk-based approach when carrying out supervisory activities in the health sector. Risk-based model is described as a system of risk assessment of the potential of objects to be supervised in the field of health care, taking into account criteria for risk of harm to human health.
Key words: control and surveillance activities, the risk-based model,
health, medical risk, risk assessment.
Президентом в 2004 г. впервые было обозначено решение о необходимости принятия мер, направленных на повышение уровня эффективности государственного контроля и надзора, что являлось концептуальной основой государственного реформирования системы контроля и надзора [1, 2]. А.Б. Жулин и соавт. считают, что система государственного контроля в Российской Федерации (РФ) остается архаичной и использует правила и нормативы XX века, при этом после принятия Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» отмечались существенные улучшения в сфере государственного контроля, которые позволили уменьшить число внеплановых проверок примерно в 3 раза и сократить время при-
остановки деятельности организации в средней частоте с четырех до одной недели в год. По данным НИУ ВШЭ в РФ на сегодняшний день существует 133 самостоятельных вида контроля, однако единый перечень видов контроля отсутствует. Встает острый вопрос о модернизации контрольно-надзорной деятельности, которая будет представлять обновленную и сбалансированную, с точки зрения общества, государства и бизнеса, систему [3, 4].
Одним из ключевых вопросов на сегодняшний день в условиях проводимой административной реформы является проблема по усовершенствованию механизмов и системы организации государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения, от этого напрямую зависит эффективность обеспечения законности прав граждан в сфере здоровья. Реализация стратегических приоритетов развития здравоохранения предполагает обеспечение
действенного и эффективного контроля за качеством услуг в сфере охраны здоровья граждан [5, 6]. Повышение уровня здоровья населения при одновременном устранении избыточных административных барьеров для деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является важнейшим направлением совершенствования государственной политики страны. Действующая модель надзорной деятельности в сфере здравоохранения не в полной мере соответствует потребностям современного общества, а также не удовлетворяет требованиям по обеспечению соблюдения законодательства в сфере охраны здоровья. К этому предрасполагают следующие факторы:
• дефицит финансовых и кадровых ресурсов для соблюдения необходимого уровня интенсивности проведения контрольно-надзорной деятельности;
• низкая мотивация хозяйствующих субъектов по соблюдению обязательных требований законодательства в сфере охраны здоровья;
• наличие административных барьеров и издержек предпринимательской деятельности при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий;
• малый охват поднадзорных хозяйствующих субъектов контрольно-надзорными мероприятиями;
• отсутствие в практике планирования и проведения контрольно-надзорных мероприятий учета вероятности причинения вреда в результате нарушений законодательства в сфере охраны здоровья и ее соотнесения с ресурсоемко-стью надзорной деятельности.
Решить вышеперечисленные проблемы можно путем внедрения риск-ориентированной модели организации контрольно-надзорной деятельности. В 2014-2015 гг. в РФ органы исполнительной власти начали разрабатывать и реализовывать меры, направленные на оптимизацию контрольно-надзорной деятельности и снижение административного давления на бизнес с целью повышения темпов развития предпринимательства как одного из основных факторов экономического роста, что нашло свое отражение в ежегодном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 г. [7]. Для более эффективного осуществления контрольно-надзорных полномочий представляется актуальным переход от административно-карательного управления к принципиально новой модели осуществления надзорной деятельности в виде конструктивного диалога между предпринимательством и контрольно-надзорными органами.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.» [8] ведется совершенствование контрольно-надзорной деятельности, начиная с 2003 года, путем ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, со снижением избыточного государственного регулирования; исключением дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти путем разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и оптимизацией деятельности территориальных органов федеральных органов испол-
нительной власти в сфере контроля и надзора; развитием системы саморегулируемых организаций в сфере экономики; организационным разделением функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
Встает вопрос о необходимости четкого закрепления в нормативно-правовых актах правил и процедур осуществления данной деятельности, с прописыванием прав и обязанностей органов контроля в сфере здравоохранения и подведомственных субъектов. К вышесказанному предрасполагает следующий комплекс стратегически значимых нормативных правовых актов: концепция повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014-2018 годы, одобренная протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 16 сентября 2013 года № 137; проект Федерального закона «О федеральном, региональном и муниципальном контроле и надзоре в Российской Федерации»; Поручения Президента Российской Федерации, Поручения Правительства Российской Федерации [9].
Риск-ориентированная модель контрольно-надзорной деятельности представляет собой метод организации и проведения проверочных мероприятий, при котором выбор интенсивности (по форме, продолжительности и периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и/ или используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности [4]. Данная модель включает в себя систему оценки потенциальной опасности (потенциального риска) объектов, подлежащих надзору в сфере охраны здоровья с учетом критериев риска причинения вреда здоровью человека. Классификация видов деятельности и хозяйствующих субъектов по потенциальному риску причинения вреда здоровью человека необходима для дифференцированного подхода при организации плановых контрольно-надзорных мероприятий в сфере охраны здоровья.
В рамках риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности необходимо рассмотреть систему оценки и управления потенциальным риском. Проблема качества жизни и управления рисками является серьезной и трудно решаемой, поскольку риск неустраним из жизни человека. Важную роль играют вопросы нормативного и методологического обеспечения риска, его анализа и оценки, унифицированной терминологии риска в российской практике здравоохранения.
В настоящее время отсутствуют общепринятые определения различных рисков, их классификации и причины возникновения. В недостаточной степени изучены основные факторы, влияющие на безопасность граждан в сфере охраны здоровья. Отсутствуют какие-либо методики измерения определенных характеристик медицинских ошибок и нежелательных событий, оценки эффективности
МЕДИЦИНСКИЙ
АЛЬМАНАХ
проводимых мероприятий и мониторинга уровня безопасности (медицинской и фармацевтической) пациентов с последующим их периодическим сравнением [10].
Термин «риск» представляет собой «вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда» [11]. Риску как отдельному событию присущи два наиболее важных с точки зрения риск-менеджмента свойства - вероятность и ущерб [12], каждая отдельная опасность может причинить вред или привести к возникновению нежелательных последствий.
Потенциальный риск причинения вреда жизни и здоровью граждан необходимо рассматривать как следствие нарушения хозяйствующим субъектом (структурным подразделением) обязательных требований законодательства в сфере охраны здоровья при осуществлении своей деятельности, полное соблюдение которых в большинстве случаев исключит появление рисков для здоровья и жизни человека.
Под риском качества жизни понимают потенциально возможное ухудшение качества жизни в результате воздействия окружающей среды либо в результате определенных действий конкретного человека (медицинского или фармацевтического работника) [13].
Необходимо выделить такой вид, как медицинские риски, которые включают в себя, как правило, несвоевременные и несоответствующие стандартам и клиническим рекомендациям лечебные и диагностические мероприятия, связанные как с низким качеством оказания медицинских услуг, так и отсутствием современного лечебно-диагностического оборудования [14].
Риски качества жизни классифицируют по различным основаниям [15]:
1. по характеру - природные и социальные;
2. по вероятности потенциального возникновения;
3. по уровню потенциального ущерба;
4. по сфере потенциального воздействия на жизнь и здоровье человека, его трудоспособность.
В сфере охраны здоровья выделяют следующие риски: социально-правовые, экономические; риски, связанные с управлением; профессиональные (медицинские) риски, связанные с гражданско-правовой ответственностью; медицинские риски, связанные с угрозой здоровью пациентов, когда медицинскими работниками допускаются ошибки в плане диагностики и лечения основного и сопутствующего заболеваний, предупреждения осложнений и т. д.; группа рисков, являющихся угрозой здоровью медицинским работникам, связанных с их профессиональной деятельностью, например, при контактах медицинских работников с инфекционными больными, при оказании помощи больным психическими расстройствами, в том числе когда пациенты находятся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения [12].
Оценка риска причинения вреда здоровью включает в себя идентификацию по виду опасности и определение характеристик, способствующих причинению вреда здоровью гражданам. При этом конкретизируется степень
серьезности наносимого ущерба конкретным фактором опасности и вероятность нанесения этого ущерба с учетом частоты и продолжительности воздействия на гражданина, вероятности наступления вреда, возможности избежать или ограничить полученный ущерб. Используемый для оценки риска процесс должен идентифицировать виды опасностей, а также факторы опасности, механизмы, которые их причиняют, и вероятность такого риска [15].
Риск причинения вреда здоровью выступает в качестве меры безопасности [15]. Вероятность негативного влияния рисков причинения вреда здоровью на качество жизни вызывает необходимость управления ими, которое направлено на их минимизацию [13] и принятие эффективных мер по предотвращению ситуаций, повлекших за собой нарушение безопасности пациента [10]. Систематический мониторинг риска причинения вреда здоровью - неотъемлемая часть процесса управления риском [16].
Таким образом, с целью внедрения риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны здоровья необходимо классифицировать хозяйствующие субъекты и виды их деятельности по потенциальному риску причинения вреда здоровью человека для организации дифференцированных плановых контрольно-надзорных мероприятий по проверяемым требованиям, предмету контроля и продолжительности проверок на основании объективных и регулярно собираемых статистических данных.
Переход на риск-ориентированную модель контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны будет способствовать:
• предупреждению и пресечению возникновения угрозы вреда жизни и здоровью гражданам с моделированием различных видов потенциальных рисков с целью обеспечения безопасности и повышения качества жизни;
• повышению результативности контрольно-надзорной деятельности, которая будет способствовать улучшению уровня здоровья населения и повышению качества предоставляемых медицинских услуг;
• унификации и стандартизации контрольно-надзорной деятельности в сфере здравоохранения;
• внедрению современных информационных технологий для эффективного определения уровней риска причинения вреда здоровью и жизни гражданам;
• осуществлению дифференцированного подхода к проведению проверок соблюдения требований законодательства Российской Федерации в сфере охраны здоровья с учетом потенциального риска причинения вреда. Интенсивность проведения проверок будет пропорциональна риску причинения вреда здоровью и жизни гражданам, а именно будет увеличиваться число проверок объектов повышенного риска и уменьшаться число плановых проверок объектов низкого риска и законопослушных подконтрольных субъектов;
• рациональному использованию бюджетных средств наряду с уменьшением административного давления на поднадзорные субъекты и повышением эффективности контрольно-надзорной деятельности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Устинкин С., Каптерев С., Mартынов Д. Ддминистративная реформа в условиях модернизации публичного управления. Власть. 2009. № 12. С. 48-52.
Ustinkin S., Kapterev S., Martynov A. Administrativnaya reforma v usloviyah modernizaciipublichnogo upravleniya. Vlast. 2009. № 12. S. 48-S2.
2. Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
Ukaz Prezidenta RF ot 09.03.2004 № 314 «O sisteme I structure federalnyh organov ispolnitelnoj vlasti». Sobranie zakonodatelstva RF. 2004. № 11. St. 94S.
3. Жулин Д.Б., Завьялова Л.Д., Кнутов Д.В., Плаксин CM. и др. Mодерни-зация системы контрольно-надзорных полномочий в Российской Федерации: аналит. докл. / Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». M.: Изд. дом Высшей школы экономики. 2014. № 89 (1). С. 200.
Gulin A.B., Zavyalov L.D., Knutov A.V., Plaksin S.M. i dr. Modernizaciya sistemy kontrolno-nadzornyh polnomochij v Rossijskoj Federacii: analit.dokl. / Nac. issled. un-t «Vysshaya schkola ekonomoki». М.: Izd. dom Vysshej schkola ekonomoki. 2014. № 89 (1). S. 200.
4. Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (Ч. 1) . Ст. 6249.
Federalnyj zakon ot 26.12.2008 № 294-FZ «O zaschite pravyuridicheskih lic i individualnyh predprinimatelej pri osuschestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i municipalnogo kontrolya». Sobranie zalonodatelstva RF. 2008. № S2 (Ch. 1). St. 6249.
5. Тельнова Е.Д. О задачах Росздравнадзора по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в здравоохранении. Вестник Росздравнад-зора. 2012. № 6. C. 6-16.
Telnova E.A. O zadachah Roszdravnadzora po sovershenstvovaniyu kontrolno-nadzornoj deyatelnosti vzdravoohranenii. Vestnik Roszdravnadzora. 2012. № 6. S. 6-16.
6. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р «О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
Rasporyagenie Pravitelstva RF ot 17.11.2008 № 1662-r «O Koncepcii dolgosrochnogo socialno-ekonicheskogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda». Sobranie zalonodatelstva RF. 2008. № 47. St. S489.
7. Домрачев Д.Г. Основные проблемы оптимизации контрольно-надзорной деятельности в свете послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 г. Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2015. № 1. С. 90-95.
Domrachev D.G. Osnovnye problem optimizacii kontrolno-nadzornoj deyatelnosti v svete poslaniya Prezidenta Rossijskoj Federacii Federalnomu sobraniuy RF ot 4 dekabrya 2014 g. Vestnik Vyatskogo gosudarstvennogo gumanitarnogo universiteta. 201S. № 1. S. 90-9S.
8. Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». Собрание законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
Ukaz Prezidenta RF ot 23.07.2003 № 824 «O merah po provedeniyu administrativnoj reform v 2003-2004 godah. Sobranie zalonodatelstva RF. 2003. № 30. St. 3046.
9. Домрачев Д.Г., Кожевников Д.Д. Риск-ориентированный подход в сфере контрольно-надзорной деятельности административных органов Российской Федерации. Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2015. C. 85-88.
Domrachev D.G., Kogevnikov D.A. Risk-orientirovannyj podhod v sfere kon-trolno-nadzornoj deyatelnosti administrativnyh organov Rossijskoj Federacii. Vestnik Vyatskogo gosudarstvennogo gumanitarnogo universiteta. 201S. S. SS-SS.
10. Новикова О.В., Островская И.В. Управление рисками и безопасность пациента как один из этапов контроля качества медицинской помощи. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.scienceforum.ru/2015/ pdf/11577.pdf.
Novikova O.V., Ostrovskay I.V. Upravlenie riskami i bezopasnost pacienta kak odin iz etapov kontrilya kachestva medicinskoj pomoschi. [Elektronnyj resurs]. - Regim dostupa: http://www.scienceforum.ru/201S/pdf/11S77.pdf.
11. Федеральный Закон от 30.12.2009 г. № 385-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании». Собрание законодательства РФ. 2010. № 1. Ст. 6.
Federalnyj zakonot30.12.2009 №38S-FZ«Ovnesenii izmenenijvFederalnyj zakon «O tehnicheskom regulirovanii». Sobranie zalonodatelstva RF. 2010. № 1. St. 6.
12. Кучеренко В.З., Эккерт Н.В. Организационно-управленческие проблемы рисков в здравоохранении и безопасности медицинской практики. Вестник РАMН. 2012. № 3. C. 4-9.
Kucherenko V.Z., EkkertN.V. Organizacionno-upravlenchiskieproblemrisk-ovvzdravoohraneniiIbezopasnostimedicinskojpraktiki. VestnikRAMN. 2012. № 3. S. 4-9.
13. Нижегородов Е.В. Днализ управления рисками качества жизни. Экономика и управление качеством: учет, анализ, методы, модели, инструменты и аудит: сб. науч. тр.: прил. к журн. Вопр. соврем. науки и практики. Ун-т им.
B.И. Вернадского / под науч. ред. Б.И. Герасимова / Тамб. гос. техн. ун-т. Тамбов. 2008. Вып. 5. С. 248.
Nigegorodov E.V. Analiz upravleniya riskami kachestva gizni // Ekonomika i upravlenie kachestvom: uchet, analiz, metodu, modeli, instrument i audit: sb. nauch. tr.: pril. k gurn. Vopr. sovrem. nauki i praktiki. Un-t. im. V.I. Vernadskogo / pod nauch. red. B.I. Gerasimova / Tamb. gos. tehn. un-t. Tambov. 2008. Vyp. S. S. 248.
14. Сыздыкова ДМ., Тургамбаева Д.К., Карибеков Т.С. Управление рисками в системе здравоохранения. Научно-практический медицинский журнал. 2014. № 3 (33). С. 13-16.
Syzdykova A.M., Turgamaeva A.K., Karibekov T.S. Upravlenie riskami v sisteme zdravoohraneniya. Nauchno-prakticheskij medicinskij gurnal. 2014. № 3 (33). S. 13-16.
15. Шаронова Д.С. Техническое регулирование процессов качества жизни: риски качества жизни. Университет им. В.И. Вернадского. 2011. № 3 (34).
C. 311-317.
Sharonova D.S. Tehnicheskoe regulirovanie processov kachestva gizni:riskami kachestvagizni. Universitet. im. V.I. Vernadskogo. 2011. №3(34). S. 311-317.
16. Разработка подходов к оценке экономической эффективности применяемых форм технического регулирования на основе оценки рисков. Сайт нац. ин-та систем. исследований проблем предпринимательства. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.nisse.ru/business/-article/article_560.html?effort.
Razrabotka podhodov k ocenke ekonomicheskoj effektivnosti primenyaemyh form tehnicheskogo regulirovaniya na osnove ocenki riskov. Sajt nac. In-ta system. Issledovanij problem predprinimatelstva. [Elektronnyj resurs]. - Regim dostupa: http://www.nisse.ru/business/-article/article_S60. html?effort.
17. Шалыгина Л.С., Садовой MA, Финченко Е.Д., Бедорева И.Ю. Стандартизация как основа обеспечения качественной высокотехнологичной медицинской помощи для устойчивого развития медицинской организации. Сибирское медицинское обозрение. 2013. № 6. С. 87-91.
Shalygina L.S., SadovojM.A. FinchenkoE.A., Bedoreva I.UY. Standartizaciya kak osnova obespecheniya kachestvennoj vasokotehnologichnoj medicinskoj pomoschi dlya ustojchivogo razvitiya medicinskoj organizacii. Sibirskoe medicinskoe obozrenie. 2013. № 6. S. 87-91. __
[23
