CC BY
124УДК 349. 6 (477)
С. В. Сидорова,
аспирантка Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
АГРОТЕХНИЧЕСКИЕ МЕРОПРИЯТИЯ В СФЕРЕ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ
ПЛОДОРОДИЯ ПОЧВ
Исследуется проблема применения агротехнических мероприятий в сфере правового обеспечения охраны и повышения плодородия почв.
Ключевые слова: почвы, плодородие почв, правовая охрана почв, агротехнические мероприятия.
Длительное время в науке земельного права не уделялось должного внимания агротехническим приемам и мероприятиям ведения сельского хозяйства. В то же время они играют значительную роль в правовом обеспечении повышения плодородия почв. К агротехническим мероприятиям, в частности, относятся: (а) оптимизация структуры землепользования, (б) соблюдение правил севооборотов, (в) консервация деградированных и малопродуктивных земель, (г) разработка и ведение научно обоснованной системы земледелия, (д) мелиорация земель, (е) формирование и охрана экологически чистых агроландшафтов, (ж) внедрение почвозащитных технологий обработки почвы и др.
В последнее время представители различных отраслей науки все чаще обращают внимание на проблемы структуры землепользования, охраны агроландшафтов, сохранения и повышения плодородия почв. Эти вопросы исследуют представители науки земельного права, землеустройства, почвоведения [См.: 3, с. 41; 5; 8].
В отечественном законодательстве проблемы несовершенной агротехники, низкого качественного состояния земель сельскохозяйственного назначения, в том числе и почв, активно обсуждались еще в 1998 г. Например, в постановлении Верховной Рады Украины от 5 марта 1998 г. «Об основных направлениях государственной политики Украины в сфере охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности» [2; 1998. - № 38-39. - Ст. 248] указывалось, что использование земель сельскохозяйственного назначения не соответствует требованиям рационального землепользования, в частности: а) ошибочной оказалась стратегия максимального вовлечения земель для целей сельского хозяйства; б) несовершенными являются техника и технология обрабатывания земли и производства сельскохозяйственной продукции; в) не соблюдаются требования научно обоснованных систем ведения земледелия (нарушаются севообороты, вносится недостаточное количество органических удобрений, констатируется низкий научно-технический уровень проектирования, строительства и эксплуатации мелиоративных систем); г) небезупречной остается система использования и внесения минеральных удобрений; д) не выполняются природоохранительные, комплексно-мелиоративные, противоэрозийные и другие мероприятия.
Заметим, что в свое время органами государственной власти была предпринята попытка объединить агротехнические мероприятия в едином нормативно-правовом акте. Так, с целью правового обеспечения повышения плодородия почв постановлением Совета Министров Украинской ССР от 8 мая 1990 г., № 107 «О концепции развития земледелия в Украинской ССР на период до 2005 года и ее реализации» предусматривалось осуществление комплекса мероприятий агротехнического характера, а именно: (а) внедрение почвозащитной контурно-мелиоративной системы земледелия, (б) оптимизация структуры посевных площадей, (в) внедрение севооборотов, мелиорации земель, (г) введение интегрированной системы защиты сельскохозяйственных растений и др. Этим нормативным актом определялось, что приоритетными направлениями развития земледелия должны стать агротехнические и биологические факторы производства, что позволит получать экологически чистую продукцию, в частности, для диетического и детского питания [10].
К сожалению, положения этого Постановления так и не были реализованы на практике и не получили дальнейшего развития в земельно-правовой базе Украины, в результате чего проблема качественного состояния почв не только осталась неразрешенной, но еще больше обострилась. В Законе Украины «Об основах (стратегии) государственной экологической политики Украины на период до 2020 года» № 2818 - VI от 21 декабря 2010 г. подчеркивается, что современное состояние земельных ресурсов страны близится к критическому. Среди земель Украины наибольшую территорию занимают земли сельскохозяйственного назначения (71 %), из которых 78 % - это пашня. На всей территории происходят процессы деградации земель, наиболее масштабными являются эрозия (около 57,5 %), загрязнение (около 20 %) и подтопление (около 12 %). Уменьшается содержание питательных веществ в почвах, а ежегодные потери гумуса достигают 0, 65 т на 1 га. Проблемы в этой сфере в значительной степени обусловлены (а)
незавершенностью процесса инвентаризации и автоматизации системы ведения государственного земельного кадастра, (б) недостатками землеустроительной документации, (в) недостаточностью нормативно-правового обеспечения и проведения образовательной и просветительской работы, (г) низкой институциональной способностью соответствующих органов исполнительной власти [2; 2011. - № 26. -Ст. 218].
Этим же Законом запланировано уменьшение до 2020 г. в среднем на 5 - 10 % площади пахотных земель путем выведения из их состава склонов крутизной более 3 градусов, земель водоохранных зон, консервации деградированных, малопродуктивных и техногенно загрязненных сельскохозяйственных угодий с дальнейшим их залесением в лесной и лесостепной зонах и залужением в степной зоне. Одна из норм Закона непосредственно направлена на разрешение вопроса правового обеспечения повышения плодородия почв, поскольку избыточная распаханность этих угодий, длительное время подкреплявшаяся задекларированным в земельном законодательстве принципом приоритета сельскохозяйственного использования земель, стала причиной негативных качественных изменений свойств почвы.
Сегодня в стране возник реальный недостаток земель экстенсивного использования, в частности, занятых лугами, сенокосами, лесами, природоохранительными территориями. В упомянутом постановлении Верховной Рады Украины от 5 марта 1998 г. отмечается, что в Украине нарушено экологически допустимое соотношение площадей пашни, природных кормовых угодий, лесных насаждений, что негативно сказывается на стойкости агроландшафтов. Распаханность украинских земель является самой высокой в мире и достигает 56 % территории страны и 80 % сельскохозяйственных угодий. Обрабатываются малопродуктивные угодья, включая прирусловые луга, пастбища и склоновые земли. Интенсивная сельскохозяйственная эксплуатация земель приводит к снижению плодородия почв из-за их переуплотнения (особенно черноземов), нарушения структуры, водопроницаемости и аэрационной способности со всеми экологическими последствиями [2; 1998. - № 38 - 39. - Ст. 248]. Как видно, не вызывает сомнений срочная необходимость регламентации общественных отношений касательно изъятия деградированных и малопродуктивных земель из сельскохозяйственного оборота.
При оптимальном распределении государственного земельного фонда страны удельный вес сельскохозяйственных угодий, как подчеркивается в научной литературе, не должен превышать 35 % территории [5, с. 46]. По такому принципу, кстати, складывается опыт хозяйствования основных аграрных государств мира. В связи с этим в упомянутом постановлении Верховной Рады Украины предлагается провести реорганизацию структуры сельскохозяйственных угодий, довести ее до оптимального состояния, сформировать высокопродуктивные, экологически стойкие агроландшафты.
Одним из важнейших агротехнических мероприятий правового обеспечения повышения плодородия почв в Украине, безоговорочно, выступает возобновление баланса между количеством природных территорий и территорий техногенной нагрузки, а также сельскохозяйственных угодий экстенсивного и интенсивного использования.
На решение рассматриваемого вопроса направлены нормы указанного Закона от 21 декабря 2010 г., где отмечается, что с целью охраны и повышения плодородия почв планируется привести в оптимальное соотношение площади природных и антропогенно измененных ландшафтов, пашен, многолетних насаждений, сенокосов, пастбищ и залежей, увеличить количество сельскохозяйственных земель, на которых используются экологически ориентированные органические технологии ведения сельского хозяйства. Исходя из указанного можем констатировать активизацию законодательной деятельности в сфере правового обеспечения повышения плодородия почв. Вместе с тем следует отметить, что приведенные нормы, к сожалению, имеют декларативный характер, поскольку в законодательстве Украины до настоящего времени не существует детально прописанной процедуры сокращения сельскохозяйственного земельного фонда. К тому же эти нормы дублируют более ранние законодательные предписания. Все это не отражается позитивно на сложившейся ситуации.
Сбалансированная и рациональная эксплуатация территории страны поможет сократить количество земель интенсивного сельскохозяйственного использования. Согласно оценкам специалистов, в Украине необходимо сократить общую площадь земель интенсивного использования минимум на 8,6 млн га и трансформировать их в природные кормовые угодья, в земли, занятые лесами, заповедными и рекреационными объектами [11, с. 92]. А в соответствии с неоднократно упомянутым постановлением от 5 марта 1998 г. распаханность земель следует уменьшить до 50 % (из имеющихся сегодня 56 %); количество лугов, сенокосов и пастбищ увеличить до 17 - 20 % (из 12,6 %); лесистость - до 20 % (из 15 %); площади земель природоохранительного фонда довести до уровня среднемирового - до 5 %. Таким образом, согласно задумке законодателя для сохранения стабильности аграрного сектора экономики прежде всего необходимо обеспечить экологическую оптимизацию структуры сельскохозяйственного землепользования. Иными словами, для обеспечения повышения экономического плодородия почв в Украине сначала следует стабилизировать их натуральное плодородие.
Начинать оптимизацию структуры сельскохозяйственного землепользования надлежит с проведения консервации деградированных, малопродуктивных и техногенно загрязненных земель.
Правовой институт консервации земель - новелла действующего Земельного кодекса Украины. Соответствующие правовые предписания сосредоточены в гл. 28 Кодекса, где закреплено определение консервации, земель, подлежащих ей, а также подчеркивается, что эта процедура осуществляется по решению органов исполнительной власти и местного самоуправления на основании договоров с собственниками земельных участков. Возникновение института консервации земель обусловлено широким распространением эрозийных процессов почвы, ее физическим и химическим истощением. Для обеспечения развития законодательных положений относительно этой процедуры разработан Порядок консервации земель, утвержденный приказом Госкомзема Украины от 17 октября 2002 г., № 175, согласно которому при отнесении сельскохозяйственных угодий к деградированным, малопродуктивным, техногенно загрязненным или радиационно опасным производится их консервация. Представляется, что консервация земель, как агротехническое и организационно-правовое мероприятие по их охране и воспроизводству, будет содействовать сокращению площади сельскохозяйственных земель интенсивного использования, а значит, и повышению плодородия почв.
Однако препятствием в реализации процедуры консервации является чрезмерное дробление земельного фонда страны, особенно сельскохозяйственных земель. Дело в том, что во время тотальной приватизации земель коллективных сельскохозяйственных предприятий паеванию подлежали только сельскохозяйственные угодья - пашня, многолетние насаждения, сенокосы и пастбища, а несельскохозяйственные угодья, ранее переданные в коллективную собственность, в процесс распределения вовлечены не были [7]. Распаеванные земли коллективной собственности теперь разделены между миллионами отдельных собственников, каждый из которых независим при решении вопроса использования принадлежащей ему земельной собственности [6, с. 6]. Согласно нормам закона консервация земель осуществляется по инициативе их собственников, землепользователей, в том числе и арендаторов. В то же время законодательством не предусмотрена их обязанность инициировать проведение такой процедуры. Однако важно учитывать, что не каждый осознает необходимость временного выведения деградированной и истощенной земли из эксплуатации с целью дальнейшего получения большей прибыли, одновременно не причиняя вреда окружающей природной среде.
Для оптимизации землепользования следует разработать и предложить собственникам земли такие условия, чтобы им было выгодно временно законсервировать свои земельные наделы. Для этого надо подготовить детально разработанный механизм правового обеспечения выведения из сельскохозяйственного использования земельных участков, подлежащих этой процедуре. Рекомендуется дополнить ним действующий сегодня несовершенный порядок консервации земель и утвердить приказом Госкомзема Украины. В указанном правовом документе следует: (а) внести ясность в порядок финансирования мероприятия, (б) разъяснить права и обязанности управляющих субъектов, собственников и пользователей земельных участков, (в) определить условия и механизм компенсации потерь хозяевам земельных участков за ограничение их прав на землю и (самое главное!) (г) документально закрепить обязанность собственников и пользователей земельных участков в случае отнесения этих земель к малопродуктивным, деградированным и техногенно загрязненным отдавать свои земельные наделы под консервацию.
Однако сама по себе консервация сельскохозяйственных угодий, как отдельно взятое мероприятие, вряд ли сможет обеспечить результативность государственной политики в сфере правового обеспечения повышения плодородия почв. Для достижения этой цели возникает потребность применения сложного комплекса мероприятий, объединяющихся в научно обоснованной системе земледелия.
По мнению представителей аграрных наук, правильно рассчитанная система земледелия должна объединять в себе различные организационно-экономические, технологические и технические приемы и способы, а именно: оптимизацию землепользования, уменьшение распаханности сельскохозяйственных угодий, соблюдение правил севооборотов, правильное использование пестицидов и агрохимикатов, мелиорацию земель, мероприятия по борьбе с эрозией почв, применение ландшафтного подхода к разрешению проблемы и др. Перечисленные приемы ведения земледелия могут варьироваться в зависимости от интенсивности оперирования различными мероприятиями и способами ведения сельскохозяйственного товарного производства. Но в конечном счете все они направлены на повышение экономического и натурального плодородия почв. Таким образом, одной из важных форм правового обеспечения повышения их плодородия является правильно выбранная и предусмотренная в законодательстве Украины система земледелия.
Среди известных сегодня форм ведения сельскохозяйственного производства (экстенсивная, интенсивная, конвенционная, интегрированная и др.) наиболее удачной считается органическая система земледелия, или, как ее еще называют, «зеленое земледелие». Это достаточно перспективное направление развития сельского хозяйства. По мнению ученых, органическое земледелие в состоянии не только остановить деградацию почв, но и повысить плодородие малопродуктивных земель.
Необходимость внедрения этой системы земледелия обусловлена природными свойствами плодородных почв Украины. Потенциал урожайности последних является самым высоким в мире. А с
учетом неминуемого снижения эффективного плодородия почв на землях органических хозяйств такое направление хозяйствования считается экономически целесообразным только на землях, характеризующихся высоким уровнем бонитета. И хотя органическая система земледелия направлена в первую очередь на разрешение проблемы обеспечения населения качественными и экологически чистыми продуктами питания, все-таки она играет не менее определяющую роль в обеспечении повышения плодородия почв, а также в возобновлении их природной способности к самовоспроизводству.
На необходимости обеспечения приоритетного развития именно этой системы земледелия в Украине (по сравнению с другими формами ведения сельскохозяйственного товарного производства) настаивают ведущие ученые - представители земельно-правовой науки [См.: 1, с. 295; 4, с. 532].
Следует отметить, что внедрение органического производства - процесс ответственный, длительный, трудоемкий, требующий значительных финансовых инвестиций. Для его стабильного развития в Украине прежде всего нужно разработать соответствующую законодательную базу. Длительное время в земельно-правовой науке, а также в земельном законодательстве вообще не уделялось должного внимания правовому обеспечению ведения указанной системы земледелия. Но в последние годы в законодательстве активно развивается это направление. Так, Верховной Радой Украины 4 июня 2009 г. был принят Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно сохранения плодородия почв», согласно которому земельные участки сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения товарного сельскохозяйственного производства только в соответствии с разработанными и утвержденными в установленном порядке проектами землеустройства [2; 2009 - № 47 - 48. - Ст. 719]. Именно они обеспечивают эколого-экономическое обоснование севооборотов и предусматривают мероприятия по охране земель. При этом соотношение культур в севооборотах и периодичность их выращивания должны соответствовать нормативам, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 11 февраля 2010 г., № 164 «Об утверждении нормативов оптимального соотношения культур в севооборотах в разных природно-сельскохозяйственных регионах» [9; 2010. - № 13. - Ст. 613].
Кроме того, в Украине на уровне общегосударственной аграрной политики в 2009 г. был инициирован общий украинско-нидерландский проект по консолидации земель, в рамках которого Минагрополитики и продовольствия Украины, Минэкоресурсов, Госземагенство, Гослесагенство, Госводагенство Украины совместно с представителями органов государственной власти Нидерландов разрабатывают оптимальную организацию мероприятий по консолидации земель в Украине [12, с. 24]. Надлежащая реорганизация с одновременным объединением земель в целостные земельные массивы (консолидация земель) является частью (одним из приемов) ведения органического земледелия и направлена на повышение плодородия почв. К тому же в целях развития законодательства в сфере правового обеспечения внедрения органического земледелия Верховная Рада Украины рассмотрела проект Закона Украины «Об органическом производстве» (далее - Проект), в тексте которого сформулировано понятие «органическое земледелие», под которым его авторы понимают систему ведения земледелия, заключающуюся в максимальном использовании для минерального питания растений восстанавливающих местных органических ресурсов (перегноя, побочной продукции растениеводства, сидератов), биопрепаратов с эффектом удобрения и защиты, органо-минеральных и биоактивных удобрений с введением экологосовместимых агрохимикатов в полно- и краткоротационных севооборотах.
Дефиниция категории «органическое земледелие», имеющаяся в Проекте, представляется нам чрезмерно перегруженной почвоведческой терминологией, следовательно, является труднодоступной для должного восприятия. Как известно, оперирование в законодательном понятийном аппарате терминологией иных отраслей науки не весьма уместно. Исходя из этого органическое земледелие предлагаем определять как экологически, социально и экономически целесообразную деятельность, позволяющую производить натуральную продукцию растительного происхождения с оздоровительными свойствами, а также сохранять, восстанавливать и повышать плодородие почв в процессе производства. Залогом реализации указанного Закона является разработка на уровне подзаконных нормативных актов четкого и детального Порядка внедрения и ведения органической системы земледелия в разных климатических зонах Украины.
Как справедливо отмечается в научной аграрной литературе, правильная система земледелия представляет собой механизм объединения научных рекомендаций относительно рационального использования земли и сельскохозяйственного товарного производства. Юридической гарантией отношений в этой области служит договор между хозяином земельного участка, с одной стороны, и научно -производственной и научно-технической организацией - с другой, относительно разработки и совместного освоения определенной системы земледелия. Важно подчеркнуть юридическую равность сторон такого соглашения. Но в становлении упомянутых правоотношений важную функцию должно выполнять государство. В частности, в императивном порядке следует установить критерии органического земледелия, качество почвенного покрова земельного участка (начальное и конечное, т. е. то, которое поставлено целью) и др.
Вопрос введения в Украине органического земледелия является настолько емким и общественно необходимым, что заслуживает отдельного внимания законодателя. В связи с этим предлагаем на базе
существующего законопроекта «Об органическом производстве» разработать и принять специальный закон «Об органическом земледелии». Скорейшее его принятие будет содействовать развитию этого направления сельскохозяйственного производства. В указанном Законе следует осветить такие вопросы:
- экономический механизм стимулирования собственников хозяйств ко внедрению в свою деятельность органических технологий производства. Экономическим поощрением могут выступать: (а) разработка системы дотаций и предоставление налоговых и кредитных льгот хозяйствам, придерживающимся при производстве продукции правил органического земледелия, повышающим натуральное и потенциальное плодородие почв; (б) освобождение таких хозяйств от уплаты земельного налога; (в) составление соглашения между товаропроизводителем и государством об обязанности государства закупать у производителя экологически чистую продукцию по цене, которая оправдывала бы затраты на ее производство, или же другим способом гарантировать сельскохозяйственному товаропроизводителю рынок сбыта своей продукции;
- деятельность государства по управлению разработкой и внедрением в практику органического сельского хозяйства. В этом случае речь идет о четкой государственной политике (экономической, экологической, социальной и др.), которая обеспечит отрасль высококвалифицированными специалистами, создаст условия для осознания человеком всей полезности и необходимости качественного и здорового питания.
Таким образом, принятие закона «Об органическом земледелии» считаем необходимым для разрешения 2-х основных проблем: (а) дальнейшего развития правового регулирования охраны качества плодородия почв и (б) также обеспечения потребителей безопасными продуктами питания натурального происхождения.
Исследовав наиболее важные агротехнические приемы и способы ведения сельскохозяйственного товарного производства, отметим, что для дальнейшего правового обеспечения повышения плодородия почв в Украине требуется детальная регламентация правоотношений в сфере реализации агротехнических мероприятий.
Список литературы: 1. Берлач Н. А. Адміністративно-правові засади формування органічного напряму виробництва у сільському господарстві України: моногр. / Н. А. Берлач. - К.: Новая идеология, 2010. - 398 с. 2. Відомості Верховної Ради України. 3. Добряк Д. С. Еколого-економічні засади реформування землекористування в ринкових умовах: моногр. / Д. С. Добряк, Д. І. Бабміндра. - К.: Урожай, 2006. - 336 с. 4. КулиничП. Ф. Правові проблеми охорони і використання земель сільськогосподарського призначення в Україні: моногр. / П. Ф. Кулинич. - К.: Логос, 2011. - 688 с. 5. Кулинич П. Ф. Принцип пріоритету сільськогосподарського використання земель в земельному праві України / П. Ф. Кулинич // Право України. - 2004. - № 8. - С. 45 - 49. 6. Мартин А. Консолідація земель: справжня реформа тільки починається / А. Мартин // Агропрофі. - 2008 (29 лют.). - N° 8 (022). 7. Мартин А. Консолідація земель сільськогосподарського призначення в Україні: механізм здійснення / А. Мартин, О. Краснолуцький. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http: // dazru.gov.ua. 8. Мордвінов О. Охорона та відтворення природних сільськогосподарських ресурсів / О. Мордвінов // Вісн. Укр. акад. держ. управління. - 2001. - № 2 (Ч. ІІ). - С. 99 - 106. 9. Офіційний вісник України. 10. Про концепцію розвитку землеробства в Українській РСР: пост. Ради Міністрів УРСР від 08.05.1990 р., № 107 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua 11. Сучасний стан земельної реформи в Україні / А. С. Даниленко, М. Ю. Гарбуз, В. В. Жмуцький та ін. - К.: Урожай, 2005. - 98 с. 12. Шафранська Л. Консолідація земельних ресурсів: процес складний, але ефективний / Л. Шафранська // Землевпоряд. вісн. - 2011. - № 2. - С. 22 - 25.
АГРОТЕХНІЧНІ ЗАХОДИ У СФЕРІ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПІДВИЩЕННЯ РОДЮЧОСТІ
ҐРУНТІВ
Сидорова С. В.
Досліджується проблема застосування агротехнічних заходів у сфері правового забезпечення охорони й підвищення родючості ґрунтів.
Ключові слова: ґрунти, родючість ґрунтів, правова охорона ґрунтів, агротехнічні заходи.
AGROTECHNICAL ACTIONS IN THE SPHERE OF LEGAL SUPPORT OF INCREASE OF
FERTILITY OF SOILS
Sidorova S. V.
The problem of application of agrotechnical actions in the sphere of legal support of increase of fertility of soils is investigated.
Key words: soil, soil fertility, the legal protection of soil, agrotechnical actions.
Поступила в редакцию 20.02.2012 г.
