CC BY
128
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 2 Часть 2
АГРАРНАЯ ПОЛИТИКА РЕГИОНА КАК СОСТАВЛЯЮЩАЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО СЕКТОРА
ЧЕРКЕЗОВ Н.В.,
аспирант, кафедра экономической теории, Южный федеральный университет, e-mail: [email protected]
В статье аграрная политика государства рассматривается в контексте управленческой методологии. Автор акцентирует внимание на необходимости учета региональной специфики при осуществлении мер государственной экономической политики в сфере АПК и идентифицирует субъектно-компонентные составляющие организационной структуры регионального управления.
Ключевые слова: аграрный сектор; аграрная политика; регион; управление регионом; государственная экономическая политика; организационная структура регионального управления.
AGRARIAN POLICY OF THE REGION AS COMPONENT OF PUBLIC ADMINISTRATION BY DEVELOPMENT OF AGRO-INDUSTRIAL SECTOR
CHERKEZOV N.V.,
graduate student of chairs of the economic theory, Southern Federal University, e-mail: [email protected]
In article the agrarian policy of the state is considered in a context of administrative methodology. The author focuses attention to need of the accounting of regional specifics at implementation of measures of the state economic policy in the sphere of agrarian and indus-trial complex and identifies subject and component components of organizational structure of regional government.
Keywords: agrarian sector; agrarian policy; region; management of the region; state eco-nomic policy; organizational structure of regional government.
JEL classification: Р25, Q18.
Проблема региональной аграрной политики как составляющей региональной политики и, шире, - всей экономической политики государства, актуализируется в условиях макроэкономических дисбалансов, мировой экономической и политической неустойчивости, технологических трансформаций, институциональных и структурных реформ, что обусловливает поиск новых моделей регулирования и управления, общие тенденции которого свидетельствуют в пользу усиления государственного регулирования экономики. Применительно к сельскому хозяйству это означает активизацию управляющих воздействий государств в аграрной сфере. Необходимость участия государства в регулировании и поддержке аграрного хозяйства обусловлена, помимо особых условий воспроизводства и наличия множества рисков хозяйственной деятельности, высокой капиталоемкости и низкой инвестиционной привлекательности отрасли, специфическими социально-экономическими и политическими условиями конкретной национальной экономики. Эти условия в России определяются развитием Тамо-
© Н.В. Черкезов, 2013
женного союза и переходом к Единому экономическому пространству, впоследствии и к Евразийскому экономическому союзу; глобальным изменением конъюнктуры на мировом продовольственном рынке, последствиями кризисных процессов в ряде ведущих экономик мира при увеличении численности населения в мире и росте потребности в продовольственных ресурсах (Ушачев, 2013. С. 13), а также вступлением России в ВТО. При этом необходимо конкретизировать аграрную политику государства на уровне регионов с целью выявления ее адаптационных составляющих в современных условиях. Так, соглашаясь с мнением В. Узуна, который считает, что «оценку последствий вступления России в ВТО нужно проводить не только в целом по сельскому хозяйству, но и применительно к производителям отдельных видов продукции», необходимо также произвести такую оценку по регионам. О. Белокрылова подчеркивает, что «членство в ВТО обостряет проблемы в разных регионах в связи с высокой степенью региональной дифференциации» (Белокрылова, 2012. С. 6). Такую позицию поддерживают
B. Крутиков и О. Федорова, считая, что «комплексное развитие сельских территорий должно основываться на общих макроподходах и дифференцированных по регионам стратегиях интегрированного развития» (Крутиков, Федорова, 2011. С. 10).
Акцент на региональных интересах подтверждается в проекте «Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 года», разработанном Минрегионразвития РФ, в соответствии с которым «региональная политика Российской Федерации - это система правовых, финансовоэкономических, институциональных и организационных мер, определяющих деятельность органов публичной власти всех уровней, направленной на комплексное развитие регионов» (Концепция, 2011). При этом уточняется, что региональной политикой может служить только комплекс государственных мер, цели которых продуманы и поставлены именно как региональные, направленные на оптимизацию территориальной структуры российского общества. С этой точки зрения научный интерес представляет разделение А. Швецовым региональной политики на общесистемную и селективную: «общесистемная региональная политика» направлена на создание общих предпосылок, благоприятствующих развитию регионов, а «селективная региональная политика» есть целенаправленное влияние на определенные территориальные части страны, воздействие на складывающиеся в них конкретные социально-экономические и экологические ситуации» (Швецов, 2009. С. 40).
Такое различение позволяет, по мнению О. Кузнецовой, сузить «безбрежно расширительные» версии определения региональной политики и сформировать действенную нормативно-правовую и программную базу централизованного регулирования регионального развития страны. О. Кузнецова справедливо выделяет различия между «федеральной региональной политикой», направленной на сглаживание дисбалансов регионального развития и обеспечение экономического подъема проблемных территорий и «региональные аспекты федеральной социально-экономической политики», которая призвана компенсировать негативные последствия экономического роста в виде нарастания межрегиональных диспропорций (Кузнецова, 2013.
C. 392). В то же время региональная политика проецирует общероссийские интересы с учетом региональной специфики. Не претендуя на решение вопроса о дихотомии или взаимозависимости федеральной региональной политики и селективной региональной политики, тем не менее, следует согласиться с тем, что у разных уровней региональной политики разные цели, разный бюджет, а также разная объектно-субъектная структура.
Обобщения экономической литературы по вопросам сущности региональной политики в целом и аграрной политики в частности, позволяют определить региональную аграрную политику как целенаправленную последовательную деятельность государства в лице органов государственной власти, субъектов по управлению развитием аграрного сектора в соответствии с совокупностью институционально-правовых, экономико-организационных, социальных и общественно-политических региональных приоритетов с целью оптимизации использования региональных ресурсов, с учетом интересов производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции в процессе встраивания экономики региона в экономическое пространство страны, регулирования и достижения хозяйственных, территориальных и национальных экономических интересов.
Посредством региональной аграрной политики реализуется региональное управление, которое выражает интересы государства и государственного управления в целом с учетом региональной специфики. Региональное управление осуществляется через конкретные направления, инструменты и методы достижения поставленных целей, составляющих суть экономической политики государства. При этом управленческая структура аграрной политики включает следующие составляющие. Планирование как один из важнейших методов управления признано необходимой составляющей управленческого процесса и представляет собой процесс принятия решений, позволяющих обеспечить эффективное функционирование и развитие организации в будущем, уменьшить неопределенность (Меньшикова, Худин, 2012. С. 28). Планирование базируется на определенных целях управления. Целеполагание также выступает как важнейший этап планирования, на котором формулируется миссия и определяются цели развития. Региональное управление в аграрной сфере конкретизируется в целях региональной аграрной политики. Важными элементами процесса управления аграрной сферой выступают средства для достижения этих целей, а также органы и организации, активизирующие, контролирующие и анализирующие процесс управления. На рис. 1. представлена взаимосвязь основных этапов процесса управления аграрной сферой как экономическим объектом.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 2 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 2 Часть 2
ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ _
СРЕДСТВА
ДОСТИЖЕНИЯ
ЦЕЛЕЙ
ПЛАНИРОВАНИЕ
ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ АГРАРНОЙ СФЕРОЙ 4
корректировка
производители
сельхозпродукции
аграрная
инфраструктура
потребители
сельхозпродукции
управленческое воздействие
продовольственная безопасность как основная цель; повышение рентабельности, доходов сельхозпроизводителей, конкурентоспособности отечественной сельхозпродукции
ОБЪЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ
индексы производства сельхозпродукции
рентабельность
индекс инвестиции
доходы сельхозпроиз-водителеи
ш
органы и организации, активизирующие и контролирующие процесс управления и анализирующие его результат
X
ПОКАЗАТЕЛИ
ЭФФЕКТИВНОСТИ
УПРАВЛЕНИЯ
АНАЛИЗ
КОНТРОЛЬ
ИСПОЛНЕНИЕ
Рис. 1. Взаимодействие элементов управления аграрной сферой
Таким образом, в системе управления процесс управления аграрной сферой определяется как неотъемлемая составляющая государственного управления развитием агропромышленного сектора. Исходя из управленческого контекста, аграрная политика выступает упорядоченной деятельностью государства, которая реализуется путем влияния на экономические и социальные процессы и вытекает из основных направлений, институционально закрепленных в соответствующих программных документах. Так, «Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» предусмотрено комплексное развитие всех отраслей и подотраслей, а также сфер деятельности агропромышленного комплекса (рис. 2).
Региональные ориентиры, сочетающие общегосударственные и региональные интересы государственного управления в деятельности государственных органов, определяют общие контуры региональной политики. В отношении аграрного сектора типичного южного сельскохозяйственного региона - Ростовской области - закреплен программный документ «Концепция развития агропромышленного комплекса Ростовской области на период до 2020 года» (табл. 1).
Как видно из табл. 1, организационная структура регионального управления включает исполнительные органы власти, органы местного самоуправления и соответствующие организационные формы управления: министерства, ведомства, комитеты, ассоциации, управления, муниципальные образования и т. д. В процессе реализации управленческих функций эти структуры взаимодействуют в трех сферах: государственной, корпоративной и общественной, каждая из которых в свою очередь также реализуется на соответствующих уровнях - в государственной сфере управление реализуется на федеральном, региональном, муниципальном уровнях (рис. 3).
Компоненты организационной структуры регионального управления в совокупности выступают в организационном единстве для реализации управленческих целей. Таким образом, организационная структура регионального управления как социально-экономическая категория представляет собой совокупность органов и субъектов управления аграрной сферой, взаимодействующих посредством организационных связей в процессе выработки, координации и принятия управленческих решений.
Следует полностью согласиться с Л. Поповой, что стране необходима «современная, сбалансированная, структурированная агропродовольственная политика, которая четко определяла бы стратегию и тактику государства в этой области» (Попова, 2010. С. 85). Однако научное и экспертное сообщество подвергает критике современную аграрную политику. В. Назаренко, анализируя истоки и причины неэффективного регулирования государством аграрной сферы, свидетельствует о «превращении сельского хозяйства из донора других народнохозяйственных отраслей в реципиента» (Назаренко, 2009. С. 10). Он отмечает, что в России «постоянно проводилась политика двойного стандарта, в том числе и в экономической идеологии, и в аграрной политике... Советскому Союзу и отдельным республикам постоянно навязывался лозунг абсолютной либерализации в стиле XIX в., прекращение всякой государственной роли в экономике» (Назаренко, 2009. С. 319). И доказывает, что чрезмерно либеральная политика в период реформ негативно сказалась на аграрной экономике России, разрушив многообразную систему поддержки сельского хозяйства. По мнению И. Буздалова, существующий в России механизм социально-экономических отношений сельского хозяйства и государства, как и система государственного и хозяйственного регулирования, крайне несовершенны и «сельское хозяйство не стало действительным приоритетом экономической политики государства» (Буздалов, 2009. С. 125). С. Барсукова, анализируя основные вехи аграрной политики в России 2000-х гг., делает вывод о ее непо-
следовательности, отсутствии преемственности в основных программных документах, определяя их как серию «импульсов разной эффективности и направленности» (Барсукова, 2013. С. 26).
ФЗ «О развитии сельского хозяйства»
Концепция долгосрочного социальноэкономического развития РФ до 2020 г.
Доктрина продовольственной безопасности РФ Концепция устойчивого развития сельских территорий РФ до 2020 г.
Стратегия развития пищевой и перерабатывающей промышленности РФ до 2020 г.
Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на поддержку экономически значимых региональных программ развития сельского хозяйства субъектов РФ
Федеральные и ведомственные целевые программы по проблемам развития АПК
в сфере производства - скотоводство как системообразующая подотрасль, развитие импортозамещающих подотраслей; в экономической сфере - повышение доходов сельхозтоваропроизводителей;
в социальной сфере - устойчивое развитие сельских территорий; в сфере развития производственного потенциала - мелиорация, введение в оборот неиспользуемой пашни; в институциональной сфере - развитие интеграции в АПК, продуктовых подкомплексов, территориальных кластеров; в научной и кадровой сферах - обеспечение инноваций в АПК
- экологическая безопасность сельхозпродукции;
- рост экспорта сельхозпродукции, сырья и продовольствия;
- минимизация логистических издержек и оптимизация факторов конкурентоспособности продукции с учетом рационального размещения и специализации по зонам и регионам
СТРУКТУРА (подпрограммы и Федеральные целевые программы)
П
о
д
п
р
о
г
Р
а
м
м
ы
«Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства»
«Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства»;
«Развитие мясного скотоводства»
«Поддержка малых форм хозяйствования»
«Техническая и технологическая модернизация, инновационное «Обеспечение реализации государственной программы».
л «Социальное развитие села до 2013 года»
«Устойчивое развитие сельских территорий до 2020 г» (проект) «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 гг и на период до 2013 г» «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель России на 2014-2020 годы» (проект)
- индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий -
120,8%;
- индекс производства продукции растениеводства - 121,2%;
- индекс производства продукции животноводства - 120,2%;
- индекс производства пищевых продуктов, включая напитки - 135%;
- индекс физического объема инвестиций в основной капитал сельского хозяйства - 142%;
- рентабельность сельскохозяйственных организаций (10-15% с учетом субсидий);
- среднемесячная номинальная заработная плата в сельском хозяйстве, ее соотношение к среднему уровню зарплаты по экономике страны - до 55%
Рис. 2. Элементы аграрной политики в концепте Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродукции, сырья и продовольствия
на 2013-2020 гг. (Постановление, 2012)
Таблица 1
Аграрная политика в концепте государственной программы развития АПК Ростовской области (Концепция, 2012)
Составляющие Содержание
Институциональ- ное обеспечение государственного управления аграрной сферой Ростовской области Распоряжение Прав.РФ от 05.09.2011 № 1538-р «Об утверждении стратегии социальноэкономического развития ЮФО до 2020 года»; Обл. закон РО от 19.11.2009 № 326-ЭС «О развитии сельского хозяйства»; Пост. Законодательного Собрания РО от 30.10.2007 № 2067 (в ред.) «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года»; Постановление Правительства Ростовской области от 23.05.2012 № 424 «Об утверждении Концепции развития агропромышленного комплекса Ростовской области на период до 2020 года»; Постановление Адм. РО от 30.11.2009 № 633 (в ред. Постановления от 26.06.2013 № 403) «Об утверждении Областной долгосрочной целевой программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в РО на 2010-2014гг»
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 2 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 2 Часть 2
Окончание табл. 1
Составляющие Содержание
Структура - основные подпрограммы Государственной программы развития АПК Ростовской области на 2010 -2014 гг. «Развитие молочного скотоводства в Ростовской области на 2010-2014 гг.»; «Развитие мясного скотоводства в Ростовской области на 2010-2014 гг.»; «Развитие свиноводства в Ростовской области на 2010-2014 гг.»; «Развитие птицеводства в Ростовской области на 2010-2014 гг.»; «Развитие овцеводства в Ростовской области на 2010-2014 гг.»; «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области на 2010-2014 гг.»; «Развитие виноградарства в Ростовской области на 2010-2014 гг.»; «Развитие садоводства и виноградарства в Ростовской области на 2010-2014 гг.»; «Социальное развитие села в Ростовской области на 2010-2014 гг.»; «Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в сельском хозяйстве, ЛПХ в Ростовской области на 2010-2014 гг.»; «Развитие пищевой и перерабатывающей промышленности и конкуренции на продовольственном рынке Ростовской области на 2011-2014 гг.»; «Увеличение производства сельхозпродукции за счет создания и модернизации мелиоративных систем Ростовской области на 2012-2014 гг.»; «Развитие садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в Ростовской области на 2012-2014 гг.»; «Предотвращение заноса и распространения африканской чумы свиней на территории Ростовской области на 2012-2014 гг.»
Исполнители программы Минсельхозпрод области, Минэкономразвития области, Управление ветеринарии области, Органы местного самоуправления в случае принятия их представительными органами соответствующих решений
Участники Программы Сельскохозяйственные товаропроизводители; Организации агропромышленного комплекса; Кредитные учреждения; Граждане, проживающие в сельской местности, их работодатели
Рис. 3. Субъектно-компонентная характеристика организационной структуры регионального управления
Помимо критики в адрес государственной аграрной политики относительно непоследовательности, научноэкспертное сообщество отмечает также такой ее недостаток, как универсальность (или единство) в негативном смысле этого термина - так, Л. Абалкин утверждает, что «не существует единой, универсальной аграрной политики... и это относится не только к разным странам, но и к их регионам и отраслям» (Абалкин, 2009. С. 13).
Кроме того, безусловно, дифференцированный подход к господдержке сельского хозяйства как приоритетной отрасли экономики должен быть органически увязан с критериями и показателями эффективности. В то же время Р. Гумеров выявляет некорректность выбора критериев и показателей, невнимание к проблемам продовольственной безопасности и декоративно-декларативный характер аграрной политики (Гумеров, 2013. С. 52). Подобную декларативность отмечает
С. Барсукова, называя программные документы аграрной политики «примером нормотворчества в традиции правильных заклинаний» и полагая, что это помешало формированию новых управленческих практик (Барсукова, 2013. С. 29).
Таким образом, исследование теоретических основ аграрной политики в управленческом контексте свидетельствует об управленческом потенциале аграрной политики, реализация которого требует адекватной корректировки существующих институтов, инструментов и механизмов с учетом рисков и угроз для аграрного сектора, а также с учетом отраслевой специфики, что позволит концентрировать управленческие воздействия на выявлении преимуществ и преодолении слабых мест отраслей аграрного сектора.
ЛИТЕРАТУРА
Абалкин Л. (2009). Аграрная трагедия России // Вопросы экономики. № 9.
Барсукова С. (2013). Вехи аграрной политики России в 2000-е годы // Мир России: социология, этнология. Т. 22, № 1.
Белокрылова О. (2012). Что даст ВТО и какова цена билета за вход? // Journal of Economic Regulation. Т. 3. № 3.
Буздалов И. (2009). Перекачка как отражение социально-экономической ущербности аграрной политики // Вопросы экономики. № 10.
Гумеров Р. (2013). Продовольственная безопасность страны: угрозы нарастают // Российский экономический журнал. № 1.
Концепция (2011) совершенствования региональной политики в РФ на период до 2020 г. Проект. Доступно на: http://www.mmregion.ru/upload/documents/2011/ koncep_reg_pol.doc.
Концепция (2012) развития агропромышленного комплекса Ростовской области на период до 2020 года / Постановление Правительства Ростовской области от 23.05.2012 № 424. Доступно на: http://www.don-agro.ru.
Крутиков В., Федорова 0. (2011). Развитие сельских территорий: инновации, диверсификация. Калуга: ЗАО «Типография Флагман».
Кузнецова 0. (2013). Региональная политика России. 20 лет реформ и новые возможности. М.: Либроком.
Меньшикова М., Худин Д. (2012). Место и роль планирования в современной системе управления сельским хозяйством региона // Вестник Курской государственной сельскохозяйственной академии. Т. 1. № 1.
Назаренко В. (2009). Теоретические основы аграрной политики на Западе и России. М.: Ин-т Европы РАН; Русский сувенир.
Попова Л. (2010). Государственное регулирование и ценовая политика в АПК России // Вопросы экономики.
№ 7.
Постановление (2012) Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 «О государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг» // Российская газета. 07.08.2012. Доступно на: http://www.rg.ru/pril/71/20/88/717_prg.pdf.
Узун В. (2012). Российская политика поддержки сельского хозяйства и необходимость ее корректировки после вступления в ВТО // Вопросы экономики. № 10.
Ушачев И. (2013). Научное обеспечение Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. // АПК: экономика, управление. № 3.
Швецов А. (2009). Общесистемная и селективная государственная региональная политика // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. № 2.
REFERENCES
Abalkin L. (2009). Agrarian tragedy of Russia. Economy Questions. No. 9. (In Russian).
Barsukova S. (2013). Milestones of an agrarian policy of Russia in the 2000th years. The World of Russia: sociology, ethnology. T. 22, No. 1. (In Russian).
Belokrylova 0. (2012). What the WTO and what price of the ticket for an entrance will give? Journal of Economic Regulation. T. 3 . No. 3. (In Russian).
BuzdalovI. (2009). Transfer as reflection of social and economic lameness of an agrarian policy. Economy Question. No. 10. (In Russian).
Gumerov R. (2013). Food security of the country: threats accrue. The Russian economic magazine. No. 1. (In Russian).
The concept (2011) improvements of regional policy in the Russian Federation for the period till 2020. Project. Available at: http://www.minregion.ru/upload/documents/2011/ koncep_reg_pol.doc. (In Russian).
Krutikov V., Fedorov 0. (2011). Development of rural territories: innovations, diversification. Kaluga: JSC Leader Printing House. (In Russian).
Kuznetsova 0. (2013). Regional policy of Russia. 20 years of reforms and new opportunities. M: Librokom. (In Russian).
Menshikov M., Hudin D. (2012). Place and planning role in a modern control system of region agriculture. The Messenger of Kursk state agricultural academy. T. 1. No. 1. (In Russian).
Nazarenko V. (2009). Theoretical bases of an agrarian policy in the West and Russia. M: Institute Europe of the Russian Academy of Sciences; Russian souvenir. (In Russian).
Popova L. (2010). State regulation and price policy in agrarian and industrial complex of Russia. Economy Questions. No. 7. (In Russian).
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 2 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 2 Часть 2
The resolution (2012) of the Government of the RF of July 14, 2012 No. 717 «About a state program of development of agriculture and regulation of the markets of agricultural products, raw materials and the food for 2013-2020». The Russian newspaper. 07.08.2012. Available at: http://www.rg.ru/pril/71/20/88/717_prg.pdf. (In Russian).
Uzun V. (2012). The Russian policy of support of agriculture and need of its adjustment after accession to WTO. Economy Questions. No. 10. (In Russian).
Ushachev I. (2013). Scientific providing the State program of development of agriculture and regulation of the markets of agricultural production, raw materials and the food for 2013-2020. Agrarian and industrial complex: economy, management. No. 3. (In Russian).
Shvetsov A. (2009). All-system and selective state regional policy. Problem analysis and state and administrative design. No. 2. (In Russian).
