CC BY
13
2.2. УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ В РАМКАХ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ РФ
Малоземов Сергей Иванович, кандидат исторических наук, доцент кафедры всеобщей истории, политологии и регионоведения
Место работы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва»
semalozemov@yandex.ru
Аннотация
Задача: Данная статья написана с целью поиска оптимальных управленческих решений в постсоветской России в ходе аграрной реформы, которая помимо положительных, имела и негативные последствия для экономики страны. Причиной написания статьи является как практическая, так и политическая актуальность затронутой в исследовании темы.
Модель: Статья была выполнена с помощью систематизации и анализа данных крупнейших российских средств массовой информации. Кроме того, в работе использовались мнения отечественных и западных ученых, специализирующихся на аграрной проблематике.
Выводы: В настоящее время нуждается в дальнейшем совершенствовании на государственном уровне системный подход к внедрению публичных технологий управления в аграрном секторе экономики на федеральном и региональном уровнях управления.
Социальные последствия: Управленческие решения в постсоветской России оказывают огромное влияние на ход аграрного реформирования. Поэтому система публичного управления аграрным сектором экономики должна отвечать современным требованиям, способствовать повышению качества управления.
Оригинальность/ценность: Данная работа предназначена для специалистов, занимающихся аграрной политикой, повышением ее эффективности
Ключевые слова: аграрная политика, земельная реформа, крестьянское фермерское хозяйство, система управления, публичные технологии управления.
MANAGEMENT DECISIONS WITHIN THE FRAMEWORK OF AGRARIAN POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION
Malozemov Sergey I., the candidate of historical sciences, the assistant-professor of the chair of the world history, politology and regional studies
Plase of employment: Federal state budgetary educational institution of the higher education National Research Ogarev Mordovia State University
semalozemov@yandex.ru
Abstract
Background: This article was written with the aim of finding optimal management decisions in post-Soviet Russia during the agrarian reform, which, in addition to positive reforms, had negative consequences for the country's economy. The reason for writing the article is both practical and political relevance of the topic touched upon in the study.
Materials and Methods: The article was written on the base of systematization and analysis of data from the largest Russian mass media. In addition, the authors used the views of domestic and Western scholars specializing in agrarian problems.
Conclusion: At present, the system approach to the implementation of public management technologies in the agrarian sector of the economy at the federal and regional management levels is in need of further improvement at the state level.
Social consequences: Management decisions in post-Soviet Russia have a tremendous influence on the course of the agrarian reforming. Therefore, the system of public management of the agrarian sector of the economy must meet modern requirements and contribute to improving the quality of management.
Originality/Value: This work is intended for specialists engaged in agrarian policy and increasing its effectiveness. Keywords: agrarian policy, land reform, peasant farming, management system, public management technologies.
Обращение к истории проблемы управления сельским хозяйством России свидетельствует о том, что уже в начале XX в. основная функция государственного управления в рамках аграрной политики заключалась в приоритетной поддержке эффективных форм хозяйствования, в условиях, происходивших в аграрном секторе социально-экономических изменений после отмены крепостного права.
В годы советской власти система управления сельским
хозяйством на первых порах исходила из сочетания государственного и демократического хозяйственного управления, что не только учитывало дореволюционные традиции, но и способствовало стабильному развитию аграрного сектора. К сожалению, процессы коллективизации и раскулачивания, выразившиеся в переделе собственности, значительно ослабили отечественное сельское хозяйство. Лишь ценой эксплуатации крестьянства в рамках жесткой административно-командной системы,
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ В РАМКАХ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ РФ
сформировавшейся тогда в СССР, удавалось восстанавливать аграрное производство как в постреволюционный период, так и в послевоенные годы.
В послевоенные десятилетия вопросы планирования, учета, контроля, организации и координации, выступавших в качестве функций управления сельским хозяйством, находились в ведении Госплана, союзного и республиканских министерств сельского хозяйства, которые направляли директивные предписания и указания местным органам управления. Кроме того, партийными органами осуществлялся контроль над всей управленческой деятельностью в народном хозяйстве, как на союзном уровне, так и на уровне субъектов. Унификация системы управления сельским хозяйством, ее чрезмерная централизация неизбежно ведут к игнорированию, недооценке специфики аграрного сектора экономики. Поэтому в западной литературе жесткая централизованная система управления сельским хозяйством подвергается резкой критике [2; 15].
Важным направлением совершенствования государственной системы управления аграрным производством в 1980-е годы было формирование межотраслевого АПК. Происходило усиление взаимодействия отраслей и производств в аграрном секторе и сопряженных с ними отраслей, переход к планированию развития АПК как единого целого. Однако, по справедливому замечанию Ю. А. Дрыгиной и В. Н. Некрасова уже во второй половине 1980-х гг. наблюдается разрыв традиционных межотраслевых связей, отсутствие планирования развития АПК, спад производства [5, с. 68]. 1990-е гг. стали периодом фактического разрушения отечественного АПК на фоне приватизации собственности, разгосударствления и становления многоукладной экономики. Межотраслевые связи в аграрном секторе экономики устанавливались на основе рыночных отношений и частичного государственного регулирования его отраслей.
С началом рыночных преобразований еще сохранилась вертикальная система управления сельским хозяйством в рамках Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ. Однако на практике вопросы регулирования и развития АПК принимались в основном федеральным правительством и местными администрациями. В системе государственного и хозяйственного управления ставка делается на приоритетность экономических методов и рычагов управления. За это время была проведена земельная реформа, собственность государственных сельскохозяйственных предприятий была приватизирована, сформирована многоукладность сельского хозяйства, создано новое аграрное законодательство. Реальностью стал институт частной собственности на землю. В начале 2000-х гг. почти треть земель сельскохозяйственного назначения (более 129 млн. га) находилось в собственности физических и юридических лиц [6].
Следует согласиться с мнением И. Е. Абрамовой и Т. В. Пономаренко о том, что государство бросалось из одной крайности в другую: от тотального огосударствления без учета специфики сельского хозяйства к созданию института частной собственности при незавершенности институциональных реформ [1, с. 30]. Неудивительно, что в постсоветской России долгое время отсутствовала научно обоснованная концепция проведения аграрной политики и аграрной реформы. Государственное регулирование экономики, интеграция сельскохозяйственных товаропроизводителей начинают
преобладать лишь в начале 2000-х гг. С 2006 г. начинается принципиально новый этап отечественной аграрной политики, который связан с принятием приоритетного национального проекта «Развитие АПК», государственной программой развития сельского хозяйства на 2008 - 2012 гг., продолженной в последующие годы вплоть до 2020 г. В результате наблюдается постепенное повышение ресурсного потенциала сельского хозяйства и сопряженных с ним отраслей.
Весной 2009 г. министр сельского хозяйства А. В. Гордеев, покидая свой пост и подводя итоги работы, констатировал, что Министерство сельского хозяйства РФ не смогло справиться с задачей превращения сельского хозяйства в приоритет государства, в национальный приоритет всего российского общества [3]. При этом он отметил, что министерству приходилось решать проблему создания единой системы управления отраслью. С точки зрения управленческого подхода попробуем разобраться в системных проблемах реализуемой аграрной политики. По мнению Ю. А. Дрыгиной и В. Н. Некрасова, наблюдаемые системные проблемы в развитии сельского хозяйства во многом обусловлены просчетами в управленческих решениях на разных уровнях [5, с. 71].
Анализируя управленческие решения, принятые на федеральном уровне для осуществления трансформации экономических отношений в сельском хозяйстве обратимся к опыту проведения земельной реформы и создания крестьянских (фермерских) хозяйств.
Возникшие в процессе реализации земельной реформы трудности, были обусловлены принятием не до конца проработанных решений, которые подлежали устранению. Так, В 2010 г. в порядок оборота земель сельскохозяйственного назначения внесены значительные изменения и дополнения, что связано с принятием 29 декабря 2010 г. Федерального Закона РФ № 435 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» [11]. Закон предусматривал введение административной ответственности за неиспользование земельного участка для ведения сельского хозяйства в течение определенного срока. Очевидно, что принятый закон защищал права собственников земли, активизировал развитие в стране земельного рынка, в том числе рынка сельскохозяйственных земель. Вместе с тем изменение земельного законодательства сохраняло высокие административные барьеры для осуществления сделок с землей. Однако законом в судебном порядке предусматривалось принудительное изъятие земельных участков сельскохозяйственного назначения, которые использовались не по назначению. Кроме того, Президент РФ В. В. Путин еще в послании Федеральному собранию на 2016 г. обратил внимание на необходимость:
Во-первых, изъятия у недобросовестных владельцев сельскохозяйственных земель по причине их простаивания или использования не по назначению;
Во-вторых, введения в оборот сельскохозяйственных угодий, находившихся у крупных землевладельцев, не желавших заниматься сельским хозяйством посредством продажи их земель на аукционе тем, кто хочет заниматься сельским хозяйством [8].
Таким образом, с одной стороны, сохраняются затруднения проведения сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения, а, с другой стороны, это служит препятствием для перехода земель к нерациональным землепользователям.
Создание крестьянских (фермерских) хозяйств в 1990-е гг. явилось одним из направлений реформирования в аграрном секторе экономики страны в соответствии с Законом РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (1990 г.), а в дальнейшем - федеральным законом № 74 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (2003 г.) [12], а затем и российским федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» 2006 г. [13].
Основным видом деятельности данного хозяйства традиционно выступает производство сельскохозяйственной продукции, ее переработка, а также транспортировка (перевозка), хранение и реализация сельскохозяйственной продукции собственного производства. Фермерское хозяйство самостоятельно занимается реализацией собственной продукции и услуг. Административно оно никому не подчиняется, отношения с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления строятся на основе принятия и выполнения определенных обязательств (внесение налогов, предоставление отчетности и т.д.), а также получения от государства определенных видов поддержки.
По замыслам младореформаторов на фермерские хозяйства возлагались огромные надежды, однако результаты их деятельности выглядят довольно скромно [7], что оправдано исторически. Процесс развития крестьянских хозяйств происходил неравномерно и противоречиво, что объясняется как психологической, материально-технической, правовой неподготовленностью российского общества к многоукладной экономике, так и низким уровнем производственной и социальной инфраструктуры. Слабая институциональная база отражается на количестве крестьянских (фермерских) хозяйств, тенденция их снижения продолжается с середины 1990-х гг. Достаточно резко по данному вопросу высказываются многие отечественные специалисты. Среди проблем, с которыми сталкивается фермер можно назвать сложные и дорогие процедуры оформления и регистрации прав на земельные доли, которые под силу лишь крупным компаниям. В результате возможно появление проблемы «обезземеливания», либо концентрации земли в руках крупных земельных собственников, которые не заинтересованы использовать сельскохозяйственную землю по ее непосредственному назначению.
По данным Росстата в 2014 г. в России функционировало чуть более 47 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств (без индивидуальных предпринимателей) [14]. С 2012 по 2016 гг. численность КФХ катастрофически снизилась - на 92,9 тыс. хозяйств, или на 30,2%. Столь резкий спад вызван, по мнению Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России, главным образом, неблагоприятными условиями, в которые поставлен фермерский сектор, т.е. ограничительными, дискриминационными мерами, административным нажимом и в целом несбалансированностью аграрной политики России. В целом, ключевыми проблемами российского фермерства, выступают недостаточная государственная поддержка, отсутствие развитой системы сбыта сельскохозяйственной продукции, недостаточность информационно-консультационного обслуживания, социальная незащищенность.
Управленческие решения, принимаемые на региональном уровне, к сожалению, по-прежнему могут приводить к негативным последствиям. Так, согласно приоритетному национальному «Развитие АПК», в
частности, в фермерских хозяйствах южных регионов активно поддерживалось развитие свиноводства. Однако риски завоза таких опасных заболеваний как африканская чума свиней, чреватых колоссальными убытками для фермерства не были достаточно учтены. В результате в 2011 г. большое число поголовья свиней Ростовской области было уничтожено, введен длительный карантин, надолго запрещалась перевозка этих животных на сопредельные территории [9]. В России последний раз африканская чума свиней «разгулялась» в 2016 г., было зафиксировано 99 вспышек этого природно-очагового заболевания. Кстати, Республика Мордовия находилась в угрожаемой зоне. Ликвидации последствий этого заболевания по умеренно-оптимистическому прогнозу занимает несколько лет. Следовательно, региональные управленческие решения подлежат корректировке, способные предусмотреть всевозможные риски.
Итак, рассматривая ход аграрной реформы с позиций управленческого подхода, следует отметить ряд проблем, нуждающихся в скорейшем решении:
- создаваемая в 1990-е гг. система управления АПК была крайне неэффективной;
- структуры всех уровней публичного управления не могли обеспечить стабильную деятельность сельскохозяйственных предприятий;
- сохранялось дублирование управленческих функций на всех уровнях управления;
- функции между различными министерствами и ведомствами были также необоснованно рассредоточены;
- общественные организации, представляющие экономические, политические интересы сельскохозяйственных товаропроизводителей в управлении АПК были представлены слабо.
В целом система публичного управления была достаточно инертна и не ориентировала АПК на инновационное развитие.
На федеральном уровне перспективы решения проблем по управлению отраслью могут быть выявлены при анализе «Стратегии социально-экономического развития агропромышленного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года. Научные основы» (далее - Стратегия) [10], которая разработана Всероссийским научно-исследовательским институтом экономики сельского хозяйства, а также «Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» [4].
Министерством сельского хозяйства РФ намечались следующие направления совершенствования системы управления аграрным сектором: во-первых, необходимо достигнуть разграничения сфер ответственности федеральных, региональных и муниципальных органов управления АПК, а также тесное взаимодействие всех трех уровней управления в решении стоящих задач; во-вторых, следует обеспечить функционирование на постоянной основе различных служб и инспекций, начиная с районного уровня и заканчивая федеральным уровнем управления.
В Стратегии относительно задач по совершенствованию системы управления отечественного АПК видна большая продуманность [10, с. 47-49]:
В-первых, внимание акцентируется на необходимости более четкого распределения функций между федеральными органами исполнительной власти;
Во-вторых, следует сформировать вертикальную систему взаимоотношений между Министерством сельского хозяйства РФ, которое отвечает за разработку государственной аграрной политики, и региональными
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ В РАМКАХ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ РФ
органами, реализующие государственную программу;
В-третьих, необходимо значительно расширить полномочия Министерством сельского хозяйства РФ, в частности, в использовании средств государственной поддержки, осуществлении земельной политики и регулировании рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
В-четвертых, в целях внедрения публичных технологий управления в аграрном секторе экономики внимания заслуживает вопрос ускоренного создания отраслевых союзов или ассоциаций, которые бы представляли интересы сельскохозяйственных товаропроизводителей, начиная с низовых звеньев и заканчивая образованием структур общероссийского уровня;
В-пятых, по мнению разработчиков Стратегии своей актуальности не потеряла практика подписания соглашений о сотрудничестве органов государственной исполнительной власти, местного самоуправления, а также структур, представляющих интересы не только сельскохозяйственных товаропроизводителей, но и всего сельского населения для поддержки сельских территорий. Причем подобное сотрудничество должно заключаться ежегодно в среднесрочной перспективе;
В-шестых, скорейшего решения требует проблема налаживания интеграционных связей между сферами производства, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции, что возможно лишь при условии укрепления экономического положения сельскохозяйственных товаропроизводителей;
В-седьмых, в целях совершенствования управления АПК нуждается в упорядочивании и укреплении его низовая структура на уровне административных районов. По мнению экспертов, в совершенствовании нуждается структура местного самоуправления, требует решения проблема качественного улучшения взаимодействия его с региональными органами управления АПК;
В-восьмых, стратегия (генеральная линия) управления АПК РФ в условиях реализации модели инновационного развития отрасли должна предусматривать более эффективное использование природного потенциала страны, структурную унификацию органов управления разных уровней. Следовательно, современные вызовы ставят на повестку дня проблему управления модернизацией и инновационным развитием.
Таким образом, сравнительный анализ программных документов перед Министерством сельского хозяйства РФ в практической плоскости ставит ряд ключевых задач, направленных на повышение эффективности государственного регулирования аграрных рынков, управления государственной собственностью, бесперебойного функционирования государственных инспекционных служб. Для развития системы публичного управления аграрным сектором экономики наибольший интерес представляют положения, в которых отмечается необходимость более конкретного разграничения сфер ответственности всех трех уровней управления АПК (федеральном, региональном и муниципальном); тесного взаимодействия в решении стоящих задач; участия ассоциаций сельскохозяйственных товаропроизводителей как элементов гражданского общества не только в реализации, но и в формировании государственной аграрной политики.
В настоящее время на государственном уровне реализуется системный подход к внедрению публичных технологий управления в рамках субъектно-объектных отношений в аграрном секторе экономики на разных уровнях
управления, где субъектом управления являются государственные и муниципальные органы управления, а объектом - аграрный сектор. Создание единой концепции, программ (проектов), методических разработок, касающихся новых публичных управленческих технологий, с которыми должно быть ознакомлено абсолютное большинство отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей, несомненно, выступает значимым фактором широкого их внедрения в практику управления аграрным сектором с целью качественного улучшения его функционирования.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 83,32%.
Список литературы:
1. Абрамова И. Е., Пономаренко Т. В. Механизмы реализации государственной аграрной политики как фактор национальной безопасности России. Зерноград: ФГОУ ВПО АЧГАА, 2011. 129 с.
2. Аграрната криза и как да се излезе от нея / Бълг. Акад. На науките. Икон. Ин-т. София: Изд-во на Бълг. Акад. на науките, 1991. 292 с.
3. Гордеев считает главным итогом своей работы на посту министра переход на рыночную экономику в аграрной сфере / Интерфакс Interfax. 6 марта 2009 г. // [Электронный ресурс: http://www.interfax.ru/print.asp?sec=1476&id= 67131 (дата обращения 28 июня 2017 г.).
4. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы / Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Официальный Интернет-портал // Электронный ресурс: http://mcx.ru/activity/state-support/programs/program-2013-2020/ (дата обращения 28 июня 2017 г.).
5. Дрыгина Ю. А., Некрасов В. Н. Современная государственная аграрная политика и механизмы публичного управления аграрным сектором экономики. Ростов н/Д.: Изд-во ЮРИ - филиал РАНХ и ГС, 2012. 197 с.
6. Петриков А. В. Сельское хозяйство и аграрная политика в России: 1975 - 2005 гг. // Электронный ресурс: http://www.rus-stat.ru/index.php?vid=1&year=2007&id=92 (дата обращения 28 июня 2017 г.).
7. Показатели производства сельскохозяйственной продукции и удельный вес малых форм хозяйствования за 20о9 - 2013 годы / Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (АККОР). Официальный Интернет-портал // Электронный ресурс: http://www.akkor.ru/aktualnye-materialy-19.html (дата обращения 28 июня 2017 г.).
8. Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному собранию РФ от 3 декабря 2015 г. / Справочно-правовая система «ГАРАНТ» // Электронный ресурс: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71165528/ (дата обращения 28 июня 2017 г.).
9. Постановление от 09. 11. 2011 г. № 113 «Об установлении ограничительных мероприятий (карантина) по африканской чуме свиней на отдельной территории Азовского района Ростовской области» / Официальный портал Правительства Ростовской области // Электронный ресурс: http://www.donland.ru/documents/Ob-ustanovlenii-ogranichitelnykh-meropriyatijj-karantina-po-afrikanskojj-chume-svinejj-na-otdelnojj-territorii-Azovskogo-rajjona-Rostovskojj?pageid=128483&mid=134977&itemId=21190 (дата обращения 28 июня 2017 г.).
10. Стратегия социально-экономического развития агропромышленного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года. Научные основы. М.: Российская академия сельскохозяйственных наук, 2011. 100 с.
11. Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения (с из-
менениями и дополнениями)» / Справочно-правовая система «ГАРАНТ» // Электронный ресурс: http://base.garant. ru/12181696/ (дата обращения 28 июня 2017 г.).
12. Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // Электронный ресурс: https://rg.ru/2003/06/17/selhoz-dok.html (дата обращения 28 июня 2017 г.).
13. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства (с изменениями и дополнениями)» / Справочно-правовая система «ГАРАНТ» // Электронный ресурс: http://base.garant.ru/12151309/ (дата обращения 28 июня 2017 г.).
14. Численность крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей (по данным Росста-та, 2014 г.) / Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (АККОР). Официальный Интернет-портал // Электронный ресурс: http://www.akkor.ru/aktualnye-materialy-19.html (дата обращения 28 июня 2017 г.).
15. Buck H. Technik der Wirtschaftslenkung in kommunistischen Staaten/. Funktionsschwachen der Zentralplanwirtschaft sowjetischen Typs in der USSR, in Mitteldeutschland und in den europäischen Landern. Coburg: Neue Presse, 1969. Bd. 2. S. 789-812.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью С. И. Малоземова на тему «Управленческие решения в рамках аграрной политики РФ» Статья написана на актуальную для современной политической науки проблему - поиска оптимальных управленческих решений в постсоветской России в ходе аграрной реформы, ибо неподготовленные рыночные реформы разрушили прежний
административный механизм управления, систему вертикальной соподчиненности в сельском хозяйстве, управленческие методы.
Работа основана на анализе экспертных оценок, эмпирических данных и нормативных источников.
В статье предложена интересная концепция совершенствования управления сельским хозяйством, с учетом создания в отрасли вертикали соподчиненности и внедрения публичных технологий управления в аграрном секторе экономики, как на федеральном, так и на региональном уровнях управления. Обращаясь к историческому опыту отечественной аграрной политики, автор особо подчеркивает уже проявившиеся деструктивные последствия аграрной реформы для экономики страны.
Изучая сложившиеся экспертные мнения отечественных и зарубежных исследователей по вопросу разработки на государственном уровне системного подхода к внедрению публичных технологий управления в аграрном секторе, автор высказывает собственные предположения относительно возможностей совершенствования системы публичного управления аграрным сектором экономики. Проведенный анализ позволил автору сформулировать четкие, логически обоснованные выводы о результатах и препятствиях оптимизации системы управления сельским хозяйством РФ.
Таким образом, статью С. И. Малоземова можно охарактеризовать как целостное, значимое исследование высокого уровня. Она может быть рекомендована к публикации.
Рецензент:
Доктор политических наук, профессор кафедры всеобщей истории, политологии и регионоведения ФГБОУ ВО «МГУ им. Н. П. Огарёва»
И. В. Бахлов
