CC BY
48
Е.М. ШУЛЬМАН1, А.А. КУТУЗОВА*
АДМИНИСТРИРОВАНИЕ ЧРЕЗВЫЧАЙНОСТИ: ПРИНЯТИЕ В РФ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ РЕШЕНИЙ В ПЕРИОД С 2020 ПО 2022 г.
Аннотация. Статья посвящена исследованию законотворческого процесса и анализу процедуры принятия управленческих решений современной России в условиях чрезвычайных ситуаций в период с 2020 по 2022 г. Изучены теоретико-методологические подходы к рассмотрению чрезвычайного и регулярного в законотворческом процессе и административной практике: рассмотрено понятие социального порядка в качестве феномена регулярного, а также феномен чрезвычайного в политической философии. Рассмотрены особенности законодательного регулирования в ситуации, когда чрезвычайные условия становятся источником изменений; прослежено перерастание мер из исключительного статуса в постоянный. Выявлены основные тенденции и практики законотворческого процесса и административного управления в период чрезвычайности.
Ключевые слова: законотворческий процесс; администрирование чрезвычайной ситуации; управленческие структуры; пандемия COVID-19.
Для цитирования: Шульман Е.М., Кутузова А.А. Администрирование в чрезвычайной ситуации: принятие управленческих и законодательных решений в период с 2020 по 2022 г. // Политическая наука. - 2023. - № 1. - С. 164-184. -DOI: http://www.doi.org/10.31249/poln/2023.01.07
1 Внесена в список СМИ, выполняющих функции иностранного агента.
* Шульман Екатерина Михайловна, кандидат политических наук, стипендиат, Академия им. Роберта Боша (Берлин, Германия), e-mail: ekaterina.schulmann@gmail.com; Кутузова Анастасия Александровна, заместитель директора Научно-исследовательского центра прикладной политологии, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Москва, Россия), e-mail: kutuzova-aa@ranepa.ru
© Шульман Е.М., Кутузова А.А., 2023 DOI: 10.31249/poln/2023.01.07
Главным словом 2022 г., по мнению Collins English Dictionary, является «permacrisis» (англ.) - постоянный (перманентный) кризис1. Это слово во многом способно охарактеризовать состояние и современного мира в целом, и отдельных стран в частности.
Так, в России с начала 2020 г. пандемия COVID-19 стала одной из главных проблем. Период неопределенности требовал принятия безотлагательных решений. Спустя два года, прошедших под знаком пандемии, государство стремится к законодательному закреплению норм, которые могут оставаться в жизни граждан уже после чрезвычайной ситуации. Этого также требует начавшаяся 24 февраля 2022 г. специальная военная операция, которая эвентуально ставит государство в положение чрезвычайной ситуации.
Характер взаимоотношений «регулярного» и «чрезвычайного» в администрировании и законотворчестве не изучен в достаточной степени и представляет исследовательский интерес. Также в этом контексте интересно выявление особенностей политико-административного управления и законотворческого процесса в России в период COVID-19 и СВО через изучение процесса создания новых норм. Для этого мы обратимся к теоретико-методологическим подходам изучения чрезвычайного и регулярного, начав с рассмотрения понятия социального порядка.
Теоретическое осмысление концептов «чрезвычайного» и «регулярного» в социальных науках
Считается, что понятием «чрезвычайного» в социальных науках оперируют в основном дисциплины, изучающие право и правоприменение. Чрезвычайные события нарушают ткань социального порядка и одновременно являются его производной, ибо без «регулярного» как точки отсчета не может быть и чрезвычайного. Таким образом, экстраординарное есть одновременно опровержение регулярного и его порождение [Khabrieva, Chernogor, 2022]. В этом смысл известного трюизма «чрезвычайная ситуация не приносит ничего нового, но усиливает уже существовавшие тенденции».
1 Word of the year: the Collins word of the year 2022 is... - Mode of access: https://www.collinsdictionary.com/woty (accessed: 10.12.2022).
В европейской правовой традиции чрезвычайные меры начали применять еще в римском праве, где ближайшим аналогом чрезвычайного являлся justitium (юстициум) [Меринг, Кильдюшов, 2018] - понятие, эквивалентное объявлению чрезвычайного положения. В Римской республике такое правовое состояние устанавливалось для сохранения государства в период междувластия, гражданской войны или иноземного вторжения. Главной задачей этого режима было предотвращение внутренних противоречий, способных породить паралич государственных институтов. В определенной степени можно сказать, что сам институт императоров, если рассматривать его в качестве наследовавшего институту диктаторов (чрезвычайных магистратов), есть пример перерождения чрезвычайного в регулярное и временного в постоянное (см., напр.: [Ильин, 2022]).
В настоящий момент введение чрезвычайного положения имеет гораздо больше обоснований, начиная с гражданских волнений и терроризма и заканчивая стихийными бедствиями и рисками биологической безопасности, такими как пандемии. Современный всплеск интереса к проблематике чрезвычайного положения для многих исследователей был обусловлен падением Веймарской республики, последовавшим за передачей Гитлеру чрезвычайных полномочий в результате пожара в Рейхстаге 1933 г. Узаконивая внеправовые механизмы решения сверхординарных ситуаций, чрезвычайное положение естественным образом породило дуализм в своей интерпретации как крайней меры восстановления порядка - или же латентной угрозы демократии и гражданским свободам.
Перейти к методологии чрезвычайного положения возможно через концептуализацию регулярного, которое представляется нам как социальный порядок - центральная проблема социальной теории. Впервые она была описана английским философом Томасом Гоббсом в его классической работе «Левиафан». Его видение естественного развития человека кардинальным образом отличалось от аристотелевской концепции государства. Отходя от идеи человека как «естественного начала» государства, Гоббс говорит об искусственности государства, созданного вопреки природе человека, но одновременно по его воле.
Для установления общей власти нужно, чтобы люди назначили одного человека или собрание людей в качестве их предста-
вителя; «чтобы каждый человек считал себя доверителем в отношении всего, что носитель общего лица будет делать сам или заставит делать других в целях сохранения общего мира и безопасности, и признал себя ответственным за это...» [Гоббс, 1964, с. 196]. Это соглашение заключает каждый с каждым на тех условиях, которые оглашены в следующих словах: «Я уполномочиваю этого человека или это собрание лиц и передаю ему мое право управлять собой при том условии, что ты таким же образом передашь ему свое право и санкционируешь все его действия» [Гоббс, 1964, с. 196]. Таким образом, в обмен на свои права и свободы человек получает безопасную жизнь в обществе, которая обеспечена нормативным социальным порядком, как его называет Талкотт Пар-сонс в «Структуре социального действия» [Parsons, 1964, p. 91].
Власть, которая становится элементом сдерживания человеческих желаний, у Гоббса получает свою классическую формулировку на утилитарной основе и появляется в различных формах всякий раз, когда рушится постулат естественного тождества интересов. Индивидуально у Гоббса человек теряет естественное состояние при одном условии: когда над ним устанавливается верховная власть суверена.
Одним из первых современных исследователей чрезвычайного положения считается немецкий философ Карл Шмитт. Наибольший интерес для него представляла способность суверена преступать пределы закона для поддержания публичного блага. В концепции Шмитта законодательно закрепленный порядок возникает лишь как следствие порядка политического, основывающегося на характерных чертах государства и воле суверена.
Сфера политического понимается как пространство особых социальных отношений, где субъекты маркируют себя, основываясь на разделении «друг - враг». Здесь враг - экзистенциальная противоположность, которая одним своим существованием создает угрозу для политического субъекта: «Это просто кто-то иной, чужак, и его природа определена уже тем, что всем своим существованием он проявляет себя иным, чужим, таким, что в конечном счете с ним могут возникнуть конфликты, которые окажется невозможно разрешить ни с помощью ранее установленных общих норм, ни при посредничестве какого-либо третьего лица, считающегося незаинтересованным и беспристрастным» [Шмитт, 1992, с. 43].
Закон в этой концепции постоянно находится под угрозой, требуя поддержания себя за счет воли суверена - того, кто определяет саму форму нормального политического существования общества. Конституция же делится на политическую, основополагающую часть, позволяющую правовым нормам возникать и действовать, и конституирующую, которая служит для ограничения политического порядка. Диктатура (всегда определяемая как временная, действующая при сохранении конституции до восстановления порядка) может устанавливаться для обеспечения порядка в ситуации чрезвычайности. Суверенная же диктатура исключает конституцию, определяет ситуацию, требующую перманентного сохранения. Таким образом суверенная диктатура институционализирует чрезвычайное в качестве перманентного, исключительное - в качестве правильного, то, что было первоначально временной реакцией на коллективное несчастье, общую беду - в качестве желаемого и самоценного.
Характерное следствие концепции суверенитета у Шмитта -подведение под понятие чрезвычайности борьбы с терроризмом, определяемым как экзистенциальная угроза «порядку». По его мнению, начиная с В.И. Ленина, партизанская борьба утрачивает свои территориальные рамки, переходя от суждений об определенных чертах порядка к суждениям о целесообразности того или иного порядка в целом, становясь в один ряд с иными экзистенциальными угрозами государству.
Таким образом, чрезвычайное положение, по Шмитту, возникает в условиях «экзистенциальной крайности», когда нормальный политико-правовой порядок приостанавливается, так как более не имеет средств для решения проблемы. Режим функционирования системы начинают определять решения суверена - наиболее влиятельного лица со всей полнотой власти в условиях чрезвычайного положения и исключительным правом на его прекращение.
В противовес Шмитту, Вальтер Беньямин рассматривал чрезвычайное положение как ситуацию неопределенности, существующую на грани права и бесправия. Беньямин видит в чрезвычайности лишь дисфункцию и кризис правовой системы, приводящий к вытеснению части населения за рамки общественной жизни [Беньямин, 2012, с. 237-253]. При этом чрезвычайное положение начинает все чаще становиться приемлемым для государства.
Для автора государство изображает личность как «злую» и «эгоистичную», поддерживая этот образ за счет мифологизированных категорий судьбы, вины и греха. Мифологическая власть находит свое конечное воплощение в законе, поддерживающем насильственный порядок.
Беньямин выявляет противоречивость оснований, на которых держится система насилия. Ни одна из действующих систем обоснования права (естественно-правовые теории, дарвинизм, позитивное право) не затрагивает насилия как такового. Поэтому он решает отделить категорию насилия от целей и средств. Стремясь монополизировать все насилие, право вступает в борьбу с ним не из-за того, что внеправовое насилие несправедливо, а потому, что оно находится вне права, учреждая альтернативный порядок. Любое право, по Беньямину, ставит целью поддержание насилия, а любое иное насилие учреждает право.
Дж. Агамбен пошел дальше, попытавшись развить идеи предшественников. Концепции Шмитта и Беньямина он обозначает как «плероматическую», описывающую чрезвычайность как возвращение сувереном полноты власти, и «кеноматическую», обозначающую правовую пустоту, развивая при этом вторую позицию. Для обозначения состояния человека в чрезвычайном положении он использует древнеримский термин homo sacer [Агамбен, 2011] - человек, которым нельзя жертвовать в религиозном ритуале, но убийство которого не считается преступлением. Человек, попадающий в данную категорию, находится для права в «состоянии исключения» - он включен в право только посредством исключения из него.
Для обоснования катастрофического характера состояния исключения Агамбен прибегает к понятию биологической власти М. Фуко - власти, выходящей за рамки дисциплинарной и пенитенциарной в целом [Фуко, 1977-1978, с. 12-29]. Биологическая власть расширяет сферу действия государства до физических характеристик населения, рассматривая его не как совокупность индивидов, а как человеческую «массу». У Агамбена биополитика приобретает черты противостояния социального существования (bio / «достойная жизнь») и биологического (zoe / «голая жизнь»). Чрезвычайное положение Агамбен описывает категорией «лагеря» -пространства, где исключение становится правилом, а человек окончательно становится объектом биополитики.
Противоположностью homo sacer является суверен, заимствованный из определения Шмитта. Подобно homo sacer, суверен стоит одновременно внутри и вовне юридической системы, поскольку он подсуден, но может приостанавливать действие права через чрезвычайное положение. Состояние исключения здесь предполагает невозможность его применения внутри правовой системы. Поскольку суверенитет исторически является властью, определяющей состав политического тела (принадлежащего bio) и исключенного из него (zoe), он выполняет роль проводника между этими двумя состояниями, а нахождение вне политического тела оправдывается необходимостью привести человека в должное состояние чрезвычайными средствами.
Анализируя нескончаемое чрезвычайное положение в нацистской Германии, Агамбен устанавливает, что в тоталитарной структуре общества оно приняло масштаб гражданской войны, где устранялись социальные группы, не подходящие для включения в политическое тело. Из этого примера также следует, что в структуре государства чрезвычайного положения начинают действовать особые механизмы коммуникации, где одни формы знания приобретают приоритет над другими, принимаясь как общеобязательная истина.
Развивая тезис Беньямина о превращении чрезвычайного положения в норму для государства, Агамбен указывает на то, что чаще всего оно осуществляется через упразднение разделения между ветвями власти и приводит к длительной централизации управленческих и законодательных функций.
Переход «чрезвычайного» в «регулярное»: опыт работы Госдумы и Правительства России в период 2020-2022 гг.
Для исследования взят массив законопроектов, рассматривавшихся и принимавшихся Государственной думой в период весенней сессии 2020, 2021 и 2022 гг. Весенняя сессия выбрана, поскольку обе чрезвычайные ситуации - пандемия и Специальная военная операция (далее - СВО) - были постулированы государственной властью в качестве таковых в начале года (2020 и 2022 соответственно), а также, поскольку весенняя сессия в парламентской
практике хронологически длиннее осенней, которая длится с начала сентября до конца декабря и посвящена большей частью бюджетному процессу. В первой половине календарного года больше простора для законотворчества различных субъектов права законодательной инициативы (в первую очередь депутатов и сенаторов).
На рисунке 1 мы видим количество законопроектов, внесенных и принятых во время весенней сессии в период с 2019 по 2022 г. График демонстрирует общее повышение законотворческой эффективности парламента во время кризиса: при сравнительно одинаковом количестве внесенных на рассмотрение законопроектов увеличивается число принятых законов.
в1а(изввнесен • принят
Рис. 1
Количество внесенных и принятых законопроектов в весенние сессии 2019-2022 гг.
Вносимые правительством законопроекты по времени их действия можно разделить на два вида:
• инициативы, носящие временный характер и ориентированные на конкретную задачу;
• инициативы, обладающие «постоянным» потенциалом и расширяющие полномочия исполнительной власти.
Исходя из целей применения, законодательные новеллы 2020-2022 гг., институциализирующие чрезвычайность, могут быть классифицированы как поддерживающие, рестриктивные или же дерегулирующие (отменяющие действие предыдущих норм).
Поддерживающие нормы направлены на прямую (финасо-вую) или косвенную (нормативную) поддержку отраслей, которые правительство сочло стратегически значимыми, предприятий и домохозяйств или отдельных категорий граждан, отнесенных к числу нуждающихся в такой поддержке. Это льготы, субсидии, выплаты и освобождения от обязательств или отсрочка таковых. Рестриктивные нормы вводят новые запреты и наказания за нарушения этих запретов - как для граждан, так и для организаций. Дерегулирующие нормы близки к поддерживающим: они направлены на снятие или, чаще, временное приостановление действия административных барьеров, требований и ограничений.
При наличии норм, которые можно отнести к нескольким категориям одновременно (скажем, сочетание ограничений для бизнеса и поддержки потребителя в нормах, устанавливающих потолок цен на ту или иную категорию товаров), такая классификация представляется нам полезной для выявления приоритетных и периферийных направлений мысли законодателя.
Примеры рестриктивных, дерегулирующих и поддерживающих норм представлены в таблице.
В условиях «чрезвычайного законотворчества» еще чаще, чем в обычной парламентской практике, основным центром принятия решений становятся министерства и ведомства, которые стремятся как создавать собственные подзаконные акты, так и проводить через парламент необходимые, на их взгляд, законодательные инициативы. Мы можем отметить, что министерства труда, внутренних дел, чрезвычайных ситуаций, обороны и финансов достаточно активно использовали чрезвычайную ситуацию в качестве повода для принятия новых решений. В большей степени проводимая министерствами политика носила исключительный, окказиональный характер, а принимаемые решения были направлены на устранение конкретных ситуативных проблем.
Таблица
Примеры рестриктивных, поддерживающих и дерегулирующих норм 2022 г.
Название Описание
1 2
Рестриктивные нормы
Указ Президента Российской Федерации от 01.03.2022 № 81 «О дополнительных временных мерах экономического характера по обеспечению финансовой стабильности Российской Федерации» Запрещает предоставлять кредиты и займы в рублях лицам, аффилированными с недружественными странами. Кроме того, указ запрещает вывоз из РФ наличной иностранной валюты в сумме, превышающей эквивалент 10 тыс. долларов США
№ 464757-7 (закон опубликован) О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статьи 31 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (в части установления уголовной ответственности за действия, направленные на дискредитацию использования Вооруженных сил РФ, за распространение заведомо ложной информации об использовании Вооруженных сил РФ) Законы вводят уголовную ответственность за распространение заведомо ложной информации об использовании ВС РФ, а также за публичные действия, направленные на дискредитацию российской армии и действия государственных органов за рубежом
№ 9712-8 (закон опубликован) О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статьи 150 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (в части уточнения ответственности за уничтожение или повреждение лесных насаждений, а также за распространение заведомо ложной информации об исполнении госорганами РФ своих полномочий и за действия, направленные на дискредитацию исполнения госорганами своих полномочий)
Дерегулирующие нормы
№ 84933-8 (закон опубликован) О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации (о поддержке участников внешнеэкономической деятельности) Предусматривает ряд упрощений в регулировании импорта товаров на территорию Российской Федерации
№ 134035-8 (закон опубликован) О внесении изменения в статью 12 Федерального закона «О беженцах» Снимает с иностранных граждан и лиц без гражданства, получивших в России временное убежище, необходимость сдавать на хранение в органы внутренних дел документы, подтверждающие личность
Продолжение табл..
1 1 2
Поддерживающие нормы
Указ о ежемесячной денежной выплате семьям, имеющим детей, от 31 марта 2022 года Ежемесячная выплата для детей от 8-17 лет с 1 мая 2022 в семьях, доход которых не превышает минимальный прожиточный минимум
Постановление Правительства Российской Федерации от 06.03.2022 г. № 296 О внесении изменений в Правила отбора организаций, включенных в отраслевые перечни системообразующих организаций российской экономики, претендующих на предоставление в 2020 году мер государственной поддержки Возобновляет действие адресных мер поддержки для системообразующих организаций, действовавших в 2020 г. в качестве антикризисной меры
№123763-8 (на рассмотрении) О внесении изменения в статью 16 Федерального закона «О ветеранах» Предоставление ветеранам боевых действий дополнительных мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату коммунальных услуг в размере 50 процентов
Источник: Система обеспечения законодательной деятельности. - Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/ (дата посещения: 11.12.2022).
Для законотворческого процесса, осуществляемого в рассматриваемый период, было характерно также внесение правительством в Государственную думу инициатив, обладающих «постоянным» потенциалом и расширяющих полномочия исполнительной власти. Например, законопроект № 1129469-71 предполагает создание банка данных для обеспечения оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий. Проект закона предусматривает определение Минюста России оператором системы с наделением его полномочиями по утверждению порядка ведения и использования банка данных.
Законопроект № 953580-72 наделяет Правительство РФ широкими полномочиями по взиманию штрафов с юридических лиц, лицензированию деятельности.
1 № 1129469-7 О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» (о создании специализированного информационного банка данных экстремистских материалов) // Система обеспечения законодательной деятельности. - Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1129469-7 (дата посещения: 11.12.2022).
2 № 953580-7 О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ (в целях принятия неотложных мер, которые направлены на обеспечение устойчивого развития экономики и предотвращение последствий распространения новой
Законопроект № 955380-71 разрешает полицейским вскрывать автомобили, проникать в жилье, применять оружие, если задерживаемый «совершает действия, дающие основания расценить их как угрозу нападения», а также ограждать митинги, требовать от обращающихся к ним граждан «назвать свои фамилию, имя и отчество» и проверять их документы.
Законопроект № 951332-72 наделяет правительство исключительными полномочиями по решению о предоставлении государственных гарантий РФ.
Законопроект № 912249-73 предполагает, что законом может быть предусмотрен сбор подписей избирателей, участников референдума с помощью федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».
К теме цифровизации голосований также относится законопроект № 914612-74, где установлена возможность осуществления дистанционного электронного голосования на территории города Москвы при проведении выборов всех уровней. Стоит отметить, что на практике выборов в Государственную думу 2021 г. система электронного голосования и ее результаты вызвали целый ряд во-
коронавирусной инфекции) // Система обеспечения законодательной деятельности. -Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/953580-7 (дата посещения: 11.12.2022).
1 № 955380-7 О внесении изменений в Федеральный закон «О полиции» (направлен на усиление гарантий защиты прав граждан и уточнение полномочий полиции) // Система обеспечения законодательной деятельности. - Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/955380-7 (дата посещения: 11.12.2022).
2 № 951332-7 О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году» // Система обеспечения законодательной деятельности. - Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/951332-7 (дата посещения: 11.12.2022).
3 № 912249-7 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования процедуры сбора подписей и проверки подписных листов) // Система обеспечения законодательной деятельности. - Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/912249-7 (дата посещения: 11.12.2022).
4 № 914612-7 О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования в городе федерального значения Москве // Система обеспечения законодательной деятельности. - Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/914612-7 (дата посещения: 11.12.2022).
просов, который относился к ее транспарентности, а также проверяемости как процедуры голосования, так и ее результатов1.
Таким образом, можно отметить, что новые нормы, создающиеся по причине или под предлогом чрезвычайной ситуации, имеют тенденцию переходить из исключительного состояния к постоянному. Так, эти нормы с большой долей вероятности останутся с гражданами и после завершения периода чрезвычайности.
Условия, в которых государство находилось из-за пандемии, а затем из-за начала СВО, существенно ускорили законотворческий процесс в России: новые законы относительно ситуации с эпидемией СОУГО-19 и специальной военной операции принимаются быстро и часто пакетами. Сроки прохождения законов стабильно сокращались последние двадцать лет: с 661 дня в 1994 г. до 305 дней в 2003 г., 209 в 2009 г., 182 дней в 2012 г. и 132 дней в 2013 г. Общая тенденция сокращения сроков рассмотрения законопроектов, характерная для российского парламента последних четырех созывов, ускоряется во время весенних сессий «чрезвычайных» годов (в особенности 2020 и 2022).
Рис. 2
Средняя продолжительность стадий по инициаторам (VII созыв Госдумы (18.09.2016-26.09.2020))
1 См., например, Epifanova A. Online Elections in Russia // German Council on Foreign Relations. - 2021. - May 21. - Mode of access: https://dgap.org/en/research/publications/online-elections-russia (accessed: 10.12.2022).
350
Парламенты Группа членов Верховный Суд Члены Сф Депутат ГД Группа Группа депутатов Правительство Ссвет Президент
субъектов РФ СФ РФ депутатов ГД ГД и членов СФ РФ Федерации РФ
Тип группы инициаторов
Рис. 3
Средний срок рассмотрения (от внесения до принятия в третьем чтении) по инициаторам (VII созыв ГД 18.09.2016-26.09.2020)
Помимо тренда на ускорение законотворческого процесса в РФ, необходимо отметить тенденцию «регионализации»: расширения полномочий глав субъектов РФ, которое было обусловлено необходимостью регулирования карантинных мер в случае с пандемией и обеспечения безопасности в период СВО.
Так, 2 апреля 2020 г., после вступления в силу Указа Президента РФ № 2391, главы регионов получили право закрывать любые организации и ограничивать передвижение не только людей, но и транспорта.
19 октября 2022 г. был подписан Указ Президента РФ № 7562, который разделил субъекты РФ на четыре уровня реагирования: максимальный уровень, средний уровень, уровень повышенной готовности и уровень базовой готовности. Кроме того, указ наделил глав ре-
1 Указ о мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением коронавирусной инфекции // Президент России. - 2020. - 2 апреля. - Режим доступа: http://kremlin.ru/events/ president/news/63134 (дата посещения: 11.12.2022).
2 Указ «О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 г. № 756» // Президент России. - Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/news/69632 (дата посещения: 11.12.2022 г.).
гионов полномочиями по усилению охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
Отдельно стоит разобрать ситуацию проведения частичной мобилизации, в ходе которой регионы РФ получили «задания по поставке мобилизационных ресурсов»1. В дальнейшем объявили об окончании мобилизации также все главы регионов, первым из которых 17 октября стал мэр Москвы Сергей Собянин.
Хотя военкоматы de jure подчиняются Министерству обороны, во время проведения частичной мобилизации поступали сообщения о том, что губернаторы отстраняют военкомов от занимаемых должностей2, приходят в военкоматы с проверками, допуская публичную критику военкомов за ошибки во время проведения частичной мобилизации3. Таким образом, главы регионов становятся своего рода менеджерами чрезвычайности, которым федеральный центр делегирует решение срочных вопросов.
При этом образуются временные структуры, собранные из представителей разных органов власти. Например, в период пандемии основным decision-шакег'ом стал Координационный совет при Правительстве РФ, так как именно его решениями были оформлены основные ограничительные меры. 14 марта 2020 г. премьер-министр Михаил Мишустин возглавил Координационный совет по борьбе с коронавирусом. В период проведения СВО после объявления частичной мобилизации аналогичным образом был сформирован координационный совет для обеспечения нужд Вооруженных сил РФ, который также возглавил Михаил Мишустин4.
В период пандемии 15 марта 2020 г. для координации действий между регионами и обмена «лучшими практиками» борьбы с
1 Каждый регион получил задание по частичной мобилизации с учетом резерва // РИА Новости. - 2022. - 22 сентября. - Режим доступа: https://ria.ru/ 20220922/mobilizatsiya-1818767142.html (дата посещения: 12.12.2022).
2 Военного комиссара Хабаровского края отстранили от должности // РБК. - 2022. - 22 сентября. - Режим доступа: https://www.rbc.ru/ ро1й^/03/10/2022/633а55Ь29а79472353а8561а (дата посещения: 12.12.2022).
3 Ивановский губернатор раскритиковал военкома за облавы с повестками // Коммерсант. - 2022. - 27 октября. - Режим доступа: https://www.kommersant.ru/ (!ос/5634633 (дата посещения: 12.12.2022).
4 Координационный совет при Правительстве Российской Федерации по обеспечению потребностей Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов // Правительство России. - Режим доступа: http://government.ru/department/647/events/ (дата посещения: 11.12.2022).
коронавирусной инфекцией была создана специальная рабочая группа в рамках Государственного совета, возглавил ее мэр Москвы1. Аналогичная группа по обеспечению координации работы регионов при реализации мер, предусмотренных указом о частичном военном положении, и взаимодействия субъектов Федерации с федеральными органами власти под руководством мэра Москвы была создана при Госсовете в октябре 2022 г.2
Интересный пример ad hoc структуры, созданной для моде-рирования уже «чрезвычайности второго извода» - последствий первоначального решения о переводе социально-политического бытия в экстраординарный модус - представляет собой рабочая группа по обеспечению взаимодействия органов публичной власти и организаций по вопросам мобилизационной подготовки и мобилизации, социальной и правовой защиты участников специальной военной операции, созданная распоряжением Президента РФ 20 декабря 2022 г.3 для координации усилий органов власти, обеспечивающих моблилизацию, а также для общения с самими мобилизованными и их семьями. В ее состав вошли как депутаты Государственной думы и сенаторы, так и журналисты - военные корреспонденты и даже создатель телеграм-канала. Задачи рабочей группы описаны достаточно широко, притом что к ее полномочиям относится только возможность запрашивать и получать от органов государственной власти материалы и информацию и приглашать на свои заседания должностных лиц, представителей организаций, в том числе общественных объединений. Возможно, эту рабочую группу можно сравнить не столько с координационными органами в правительстве и Государственном совете, сколько с рабочей группой по обсуждению конституционных поправок, созданной в январе 2020 г., правовой статус которой был неясен, а полномочия неопределенны.
1 Распоряжение о рабочей группе Госсовета по противодействию распространению коронавируса // Президент России. - 2022. - 15 марта. - Режим доступа: http://krem1in.ru/events/president/news/62990 (дата посещения: 14.12.2022).
2 Военное положение и «режимы реагирования». Что важно о них знать // РБК. - 2022. - 19 октября. - Режим доступа: https://www.rbc.ru/po1itics/19/ 10/2022/634fe84c9a79470c679c3059 (дата посещения: 11.12.2022).
3 Рабочая группа обеспечит взаимодействие власти и организаций по вопросам мобилизации // Интерфакс. - 2022. - 22 декабря. - Режим доступа: https://www.interfax.ru/russia/877881 (дата посещения: 11.12.2022).
Еще одной тенденцией администрирования чрезвычайности выступает общее снижение уровня транспарентности. Так, в 2020 г. закрытые расходы федерального бюджета по разделу «Национальная экономика» составили 13%, а в закрытой части российского бюджета на 2023 г. оказалось уже 23% расходов1.
Также этот тренд прослеживается и в закрытии прямых трансляций заседаний Государственной думы РФ: в октябре 2022 г. Совет думы принял решение ограничить прямые онлайн-трансляции пленарных заседаний в Интернете2.
Заключение
Подводя итог, стоит отметить несколько трендов, характерных для чрезвычайного администрирования в РФ.
Во-первых, законотворческому процессу в периоды чрезвычайности свойственно ускорение. Законопроекты принимаются быстрее и часто пакетами.
Во-вторых, роль менеджеров кризиса отдается главам субъектов РФ, которые получают дополнительную ответственность, и, в меньшей степени, дополнительные полномочия для принятия решений внутри регионов.
В-третьих, для администрирования чрезвычайности, будь то пандемия или период проведения специальной военной операции, создаются ad hoc структуры - координационные советы и рабочие группы, собранные из представителей различных ведомств и министерств, а также глав регионов, членов Федерального собрания и общественных деятелей.
В-четвертых, мы наблюдаем тенденцию снижения общего уровня транспарентности в законотворчестве и администрировании, который выражается в увеличении доли секретных расходов
1 Закрытые траты бюджета по разделу экономики в пандемию поставили рекорд // РБК. - 2021. - 5 октября. - Режим доступа: https://www.rbc.ru/ economics/05/10/2021/6156fc2d9a79478100fe69e0 (дата посещения: 11.12.2022).
2 Совет Госдумы решил ограничить трансляцию заседаний палаты // Ведомости. - 2022. - 18 октября. - Режим доступа: https://www.vedomosti.ru/ politics/articles/2022/10/18/946130-sovet-gosdumi-ogranichit-translyatsiyu (дата по-сещения:13.12.2022).
федерального бюджета и ограничении прямых трансляций заседаний Государственной думы РФ.
Законотворческая деятельность чутко отзывается на изменения, происходящие в социальной сфере, актуализируя корпус законодательства перед вызовами времени. При этом любая масштабная чрезвычайная ситуация характеризуется появлением в ответ на экстренный вызов ad hoc структур и их сложным взаимодействием с постоянными бюрократическими институтами «регулярного управления». Более того, такие структуры часто продолжают существовать и после чрезвычайной ситуации, в свою очередь институцио-нализируясь в качестве «новой нормальности». Альтернативно (или одновременно) управленческие структуры мирного времени могут принимать на себя чрезвычайные функции, полностью или частично, требуя и получая особые полномочия и ресурсы, отращивая у себя некие специальные подразделения или активируя «спящую» часть своих полномочий.
Сходные процессы происходят и в законотворческой сфере: чрезвычайность как требует новых правовых инструментов, так и позволяет провести те новеллы, которые в обычное время могли вызвать публичное обсуждение и административное сопротивление.
Ключевой особенностью законодательного регулирования в период чрезвычайных ситуаций является вынужденное делегирование парламентом права на принятие решений исполнительной ветви власти. Это объясняют тем, что государство должно оперативно принимать необходимые решения, даже если такие меры могут повлечь за собой временное ограничение прав и свобод граждан. В периоды чрезвычайности привычное для общества соотношение свободы и необходимости обеспечения безопасности видоизменяется сокращением первого компонента и разрастанием второго. В экстренной ситуации большей скоростью действия по сравнению с парламентом обладает исполнительная власть, которая может незамедлительно реагировать на изменяющуюся обстановку, проводить политику, направленную на модерирование чрезвычайной ситуации и ее последствий.
Увеличение полномочий, которыми располагает исполнительная власть, может повлечь за собой переход принимаемых нормативно-правовых актов из категории исключительных (временных) в категорию постоянных. С одной стороны, подобный переход от законодательной ветви власти к исполнительной и от
временного к постоянному может представляться оправданным в качестве средства обеспечения безопасности граждан и институтов. С другой строны, надо помнить, что исполнительные органы имеют естественную склонность к концентрации полномочий, так как это делает административные процессы более быстрыми, хотя не всегда более качественными.
В условиях злоупотребления чрезвычайными полномочиями под эгидой безопасности роль «ручного тормоза» могут играть институты контроля, системы права, сдержек и противовесов, разделение властей, гражданское общество, четкое указание времени действия норм, объема и сути ограничений.
Базовая проблема, или основное противоречие чрезвычайного порядка управления состоит в том, что, позволяя концентрировать полномочия в руках небольшого круга лиц и снимая ограничения мирного времени на согласование и имплементацию решений, этот порядок крайне соблазнителен как для «регулярных» органов власти, приобретающих новые полномочия, так и, в особенности, для органов чрезвычайных, возникших «опричь» и «кроме», помимо обычного административного порядка. Для них окончание режима чрезвычайности означает исчезновение raison d'etre самого их существования, а для обычной бюрократии - возвращение к обычному же порядку ограничений, подотчетности и прозрачности. Неудивительно, что чрезвычайность имеет свойство затягиваться, чему весьма способствует расширенное понимание безопасности: абсолютизация этого понятия не позволяет счесть никакое положение вещей достаточно «безопасным», а следовательно, соответствующим стандартам «нормального» и позволяющим вернуть прошлые нормы.
E.M. Schulmann, A.A. Kutuzova* Emergency administration: managerial and législative decision-making process in 2020-2022
Abstract. The article is dedicated to the study of the législative process and the analysis of procedures for making administrative decisions in modern Russia in the
* Schulmann Ekaterina, Robert Bosch academy (Berlin, Germany), e-mail: ekaterina.schulmann@gmail.com; Kutuzova Anastasia, The Russian presidential academy of national economy and public administration (Moscow, Russia), e-mail: kutuzova-aa@ranepa.ru
emergency situations of 2020-2022. Theoretical and methodological approaches to the extraordinary and the regular in law-making process and in administrative practices are studied. The concept of social order as a regular phenomenon, as well as the phenomenon of the extraordinary in political philosophy are considered. The features of legislative regulation in a situation where emergency conditions become a source and reason for change are analyzed; the development of measures from an exclusive to permanent one is traced. Based on a study of the behavior of the governmental bodies of the Russian Federation in conditions of emergency, conclusions are drawn about changes in the model of public administration in the context of global and internal instability: with the acceleration and intensification of the process of considering bills, the actors involved in lawmaking tend to adopt norms that, purposing to ensure the safety of citizens and protect their interests, limit their rights and concentrate power in the hands of government departments.
Keywords: legislative process; emergency administration; management structures; COVID-19 pandemic.
For citation: Shulman E.M., Kutuzova A.A. Emergency administration: adoption of management and legislative decisions in the period from 2020 to 2022. Political science (RU). 2023, N 1, P. 164-184. DOI: http://www.doi.org/10.31249/poln/2023.01.07
References
Agamben J. «Homo sacer. Sovereign power and bare life». Moscow: Publishing house
«Europe», 2011, 256 p. (In Russ.) Foucault M. Security, territory, population. A course of lectures given at the College de France in the 1977-1978 academic year. Saint Petersburg: Nauka, 2011, 544 p. (In Russ.)
Hobbes T. Selected works. Volume 2. Moscow: Thought, 1964, 196 p. (In Russ.) Khabrieva T.Y., Chernogor N.N. Law and the pandemic: the lessons of the crisis.
Bulletin of the Russian Academy of Sciences. 2022, Vol. 92, N 8, P. 531-535 Mering R., Kildyushov O. "The state of European jurisprudence" by Carl Schmitt.
Russian sociological review. 2018, Vol. 17, N 1, P. 30-58. (In Russ.) Parsons T. The structure of social action: a study in social theory with special reference
to a group of recent European writers. New York: Free press, 1964, 817 p. Schmitt K. The concept of the political. Questions of sociology. 1992, N 1, P. 37-67. (In Russ.)
Benjamin V. On the concept of history. In: Benjamin V. (ed.). Teaching about similarity. Media aesthetic works. Moscow: RGGU, 2012, P. 237-253. (In Russ.)
Литература на русском языке
Агамбен Дж. «Homo sacer. Суверенная власть и голая жизнь». - М.: Издательство «Европа», 2011. - 256 с.
Беньямин В. О понятии истории // Учение о подобии. Медиаэстетические произведения / пер. и комм. С. Ромашко. - М.: РГГУ, 2012. - С. 237-253.
Гоббс Т. Избранные произведения: в 2 т. - Т. 2. - М.: Мысль, 1964. - 747 с.
Меринг Р., Кильдюшов О. Работа Карла Шмитта «Состояние европейской юриспруденции» // Социологическое обозрение. - 2018. - Т. 17, № 1. - С. 30-58.
Фуко М. Безопасность, территория, население. Курс лекций, прочитанных в Коллеж де Франс в 1977-1978 учебном году / пер. с фр. В.Ю. Быстрова, Н.В. Суслова, А.В. Шестакова. - СПб.: Наука, 2011. - 544 с.
Хабриева Т.Я., Черногор Н.Н. Право и пандемия: уроки кризиса // Вестник РАН. -2022. - T. 92, № 8. - С. 803-808
Шмитт К. Понятие политического // Вопросы социологии. - 1992. - № 1. -С. 37-67.
