CC BY
122Александрова Ольга Павловна: Псковский государственный университет (г. Псков, Российская Федерация), доцент кафедры правового и организационного обеспечения судопроизводства юридического факультета, кандидат юридических наук, доцент. E-mail: [email protected] Буданова Людмила Юрьевна: Псковский филиал Академии ФСИН России (г. Псков, Российская Федерация), преподаватель кафедры организации режима и оперативно-розыскной деятельности в уголовно-исполнительной системе. E-mail: [email protected]
Information about the authors
Shabanov Vyacheslav Borisovic: Belarusian State University (The Republic of Belarus, Minsk), head of the Chair of Criminology, doctor of law, professor. E-mail: [email protected]
Alexandrova Olga Pavlovna: Pskov State University (Pskov, Russian Federation), assistant professor of the Chair of Legal and Organizational Support of the Proceedings of the Law Faculty, candidate of law, associate professor. E-mail: [email protected] Budanova Lyudmila Yurievna: Pskov Branch of the Academy of the FPS of Russia (Pskov, Russian Federation), lecturer of the Chair of Organization and Mode of Operation Search Activity in the Penal System. E-mail: [email protected].
УДК 343.811
В. А. Уткин
АДМИНИСТРАЦИЯ И ПЕРСОНАЛ ИСПРАВИТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Уголовно-исполнительный кодекс РФ не содержит сведений о структуре уголовно-исполнительной системы и крайне скупо упоминает о «персонале» учреждений, исполняющих наказания. Закономерность либо системность в определении круга субъектов конкретных уголовно-исполнительных правоотношений в Кодексе и Правилах внутреннего распорядка исправительных учреждений отсутствует. Особенно характерно это для наиболее часто употребляемого термина «администрация исправительного учреждения».
Администрацией исправительного учреждения следует считать ту часть его персонала, которая наделена полномочиями по управлению как персоналом, так и осужденными. Другая часть персонала, наделенная распорядительными полномочиями по отношению только к осужденным, является представителями администрации.
В действующем Кодексе нет специальной нормы о персонале (работниках) учреждений и органов, исполняющих наказания и иные меры уголовно-правового характера. Детально перечислить в Уголовно-исполнительном кодексе РФ права и обязанности сотрудников всех служб и структурных подразделений учреждений и органов, исполняющих наказания, нет необходимости, однако следует сделать это в наиболее принципиальных аспектах, в том числе с позиции укрепления авторитета и социально-правовой защищенности конкретных сотрудников как субъектов уголовно-исполнительной деятельности. При подготовке проекта соответствующей статьи доктринальной модели Общей части УИК РФ автором использованы
© Уткин В. А., 2017 © Utkin V. A., 2017
положения Закона РФ от 12.06.1992, положения Минимальных стандартных правил ООН в отношении обращения с заключенными 2015 г., законотворческий опыт Положения о службе в органах внутренних дел РФ от 23.12.1992, а также ч. 4 ст. 6, ст. 30 Федерального закона № 3-ФЗ «О полиции» от 28.01.2011. Закрепление в законе специальной нормы о персонале учреждений и органов, исполняющих наказания, будет иметь не только сугубо юридическое, но и важное морально-политическое значение.
Ключевые слова: администрация исправительного учреждения; персонал учреждений, исполняющих наказания; уголовно-исполнительная деятельность.
V. A. Utkin
ADMINISTRATION AND PERSONNEL OF CORRECTIVE INSTITUTIONS AS SUBJECTS OF CRIMINAL AND EXECUTIVE ACTIVITY
The Penal Code of the Russian Federation doesn't contain data on structure of penal system and extremely avariciously mentions "personnel" of the institutions executing punishments. The regularity or systemacity in definition of a circle of subjects of concrete penal legal relationship in the Code and Regulations of correctional facilities is absent. It is especially characteristic of the most often used term "administration of correctional facility".
The administration of correctional facility should be considered that part of its personnel which is given authority on management both personnel, and convicts. Other part of personnel allocated with administrative powers on the attitude only towards convicts is representatives of administration.
In the existing Code there is no special norm on personnel (workers) of the institutions and bodies executing punishments and other measures of criminal and legal character. In details to list the rights and duties of staff of all services and structural divisions of the institutions and bodies executing punishments in the Penal Code of the Russian Federation there is no need, however it is necessary to make it in the most basic aspects, including from a position of strengthening of the authority and social and legal security of specific employees as subjects of criminal and executive activity. By preparation of the draft of the relevant article of doctrinal model of the General part of the Penal Code of the Russian Federation by the author provisions of the Act of the Russian Federation from 6/12/1992 mentioned above, provisions of the Minimum standard rules of 2015, legislative experience of Provision on service in law-enforcement bodies of the Russian Federation from 12/23/1992 and also the p. 4 of Art. 6, Art. 30 of the Federal law No. 3 "About police " from 1/28/2011 are used. Fixing in the law of special norm on personnel of the institutions and bodies executing punishments (in feature p.1 of the offered article) will have not only especially legal, but also important moral and political value.
Keywords: administration of correctional facility; personnel of the institutions executing punishments; criminal and executive activity.
Ст. 16 Уголовно-исполнительного виде штрафа. Но, коль скоро, не будучи
кодекса РФ определяет перечень учре- ни «учреждениями», ни «органами», эти
ждений и органов, исполняющих нака- должностные лица также предусмотрены
зания. Большая часть из них является ст. 16 УИК РФ (ч. 1), в названии данной
учреждениями уголовно- статьи следовало бы упомянуть и
исполнительной системы. (В нее не вхо- «должностных лиц»). В то же время Ко-
дят, в частности, судебные приставы- декс не содержит сведений о структуре
исполнители, исполняющие наказание в уголовно-исполнительной системы, а
также крайне скупо (в ст. 82 и 86) упоминает о «персонале» учреждений, исполняющих наказания.
Скрупулезный анализ терминологии УИК РФ и действующих Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений (приказ Минюста России от 16.12.2016 № 295) показывает, что применительно к исполнению наказания в виде лишения свободы, как Кодекс, так и Правила чаще всего в соответствующих случаях используют понятие «администрация исправительного учреждения». Причем как в УИК, так и в Правилах среди всех аналогичных терминов он используется в 56 % случаев. На втором месте — «начальник исправительного учреждения» либо «лицо, его заменяющее» (28 % терминов в Кодексе и 25 % в Правилах). Кроме указанных субъектов в УИК РФ упоминается о «любом должностном лице учреждения» (ст. 13), «представителях администрации» (ст. 89, 116)», «оперативном аппарате исправительных учреждений» (ст. 84), «начальнике отряда» (ст. 119), «воспитателях отделений» (ст. 138 УИК РФ).
Таким образом, в сфере исполнения лишения свободы Уголовно-
исполнительный кодекс «различает» семь видов субъектов уголовно-исполнительной деятельности.
Более разнообразные их категории закреплены в Правилах внутреннего распорядка исправительных учреждений. Их, наряду с упомянутыми выше, всего семнадцать, причем факты их упоминания, как правило, единичны (например, «младший инспектор по проведению свиданий», «работник исправительного учреждения, ответственный за проведение телефонного разговора», «заместитель начальника по безопасности и оперативной работе» и т. д.).
При всем при том какая-либо закономерность либо системность в определении круга субъектов конкретных уголовно-исполнительных правоотношений отсутствует. Особенно характер-
но это для наиболее часто употребляемого термина «администрация исправительного учреждения» (применительно к ранее действовавшему исправительно-трудовому законодательству это также отмечалось в литературе: см. [2; 3]). Например, указанная в ч. 2 ст. 78 УИК РФ «администрация учреждения», входящая в суд с представлением об изменении осужденному вида учреждения и «администрация», производящая досмотр на прилегающих к учреждению режимных территориях (ч. 6 ст. 82) — это все же разные по уровню их полномочий и функциям должностные лица. Наконец, едва ли подлежит сомнению, что в «администрацию учреждения» входит его начальник. Однако в ч. 4 ст. 116 УИК РФ обнаруживаем, что осужденный признается злостным нарушителем «постановлением начальника исправительного учреждения по представлению администрации исправительного учреждения...»
Известно, что государственные организации в зависимости от существа выполняемых ими функций и вытекающих из этого различий в структуре, статусе, порядке образования и деятельности делятся на государственные органы, государственные предприятия и государственные учреждения. Последние отличаются от предприятий тем, что предприятия производят материальные ценности, а учреждения — социальные ценности нематериального характера (воспитательные, образовательные, медицинские, культурные и т. д.). Хотя в работе исправительных учреждений сочетается непроизводственная и производственная деятельность (центры трудовой адаптации осужденных и производственные трудовые мастерские), интересы исправления осужденных не должны подчиняться цели получения прибыли от их труда (ст. 1 Закона РФ от 21.07.1993 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»). Поэтому они с полным на то основанием именуются «учреждениями».
При этом понятие «исправительное учреждение» следует отличать от термина «администрация учреждения». Администрация организует деятельность учреждения и выступает вовне от его имени. Вместе с тем внутренняя структура исправительных учреждений носит сложный характер и во многом зависит от наличия в них постоянного состава (персонал) и переменного состава (осужденные). (Ирония судьбы в том, что в учреждениях для отбывания пожизненного лишения свободы это деление фактически меняется на противоположное).
В соответствии с ч. 2 ст. 24 Закона от 21.07.1993 работники УИС, состоящие в штатах учреждений, объединений учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности, ФГУП уголовно-исполнительной системы и входящих в УИС следственных изоляторов относятся к персоналу учреждений.
Термин «администрация» переводится как «управление». В структуре управления исправительными учреждениями налицо два уровня (две взаимосвязанные сферы) управления: управление персоналом и управление осужденными. На наш взгляд, именно это обстоятельство дает основу для более четкого терминологического подхода в законодательстве и подзаконных нормативно-правовых актах.
С таких позиций понятно, что администрацией исправительного учреждения следует считать ту часть его персонала, которая наделена полномочиями по управлению как персоналом (всеобъемлюще или функционально), так и осужденными. Возглавляет администрацию (и учреждение в целом) начальник учреждения. Другая часть персонала, наделенная распорядительными полномочиями по отношению только к осужденным, является представителями администрации. К ним, по нашему мнению, следует относить начальников отрядов, начальников отделений, младших инспекторов, социальных работников, вольнонаемных ма-
стеров на производстве исправительных учреждений и т. д.
Сказанное выше не снимает вопроса об общих подходах к персоналу как таковому. По меньшей мере для того, чтобы четче обозначить «человеческое лицо» уголовно-исполнительной системы.
Международные стандарты обращения с осужденными, как правило, различают термины «тюремная администрация» (правила 38, 39, 49, 74, Минимальных стандартных правил ООН в отношении обращения с заключенными — Правил Манделы 2015 г.) и «персонал учреждений» (правила 74-82 Правил Манделы). В указанных Правилах также говорится о «медицинских работниках» (п. 46), «директоре тюремного заведения (учреждения)» — правила 47, 77, 69, 71 и др.
Принципиально важно, что Правила Манделы, как и иные (ранее действовавшие и действующие) международные акты, помимо прочего, определяют важнейшие статусные позиции персонала в отношении осужденных, они также направлены на повышение самооценки персоналом своей роли в обществе. Весьма показательно в этой связи правило 74 (п. 2) Правил Манделы: «Тюремная администрация должна неустанно прививать своим сотрудникам и общественности в целом убеждение в том, что это работа имеет большое общественное значение». Вместе с тем «все сотрудники тюремных учреждений должны вести себя и выполнять свои обязанности так, чтобы служить примером для заключенных и завоевывать их уважение» (правило 77). В ст. 82 Правил Манделы особо оговариваются основания и пределы использования силы тюремным персоналом: «В случае самозащиты или в случае попыток к бегству, равно как и в случаях активного или пассивного противодействия приказам, основанным на законодательстве и нормативно-правовых актах. Прилегающие к силе сотрудники обязаны оставаться в пределах необходимого и немедленно
сообщать о такого рода инцидентах директору тюремного учреждения».
Европейские тюремные правила также разделяют «администрацию» и «персонал» (ч. V ЕТП). Как указано в ст. 72.3 Правил, «обязанности персонала выходят за круг обязанностей простых охранников и должны учитывать необходимость содействовать возвращению заключенных в общество после отбывания наказания на основе программы позитивной мотивации и помощи» [1, с. 87]. При этом особое внимание должно уделяться организации отношений между персоналом пенитенциарного учреждения, работающим в непосредственном контакте с заключенными, и заключенными, с которыми они работают (ст. 74).
Сходные подходы демонстрируют международные акты в области обращения с осужденными без лишения свободы. В Преамбуле Европейских правил по применению общественных санкций и мер взыскания (1992 г.), помимо прочих, поставлена задача «предложить четко сформулированные правила поведения для персонала, ответственного за исполнение общественных санкций и мер» [1, с. 87]. На это же направлен специальный документ Совета Европы — Рекомендация № R (97)12, касающаяся персонала, занимающегося осуществлением санкций и мер, от 10.09.1997. В ней, в частности, предложено государствам — членам Совета Европы «предпринимать соответствующие действия для обеспечения национальных этических руководящих принципов для персонала, занимающегося осуществлением санкций и мер». В Приложении 2 к Рекомендации Европейские руководящие принципы в отношении национальных этических руководящих принципов для персонала, занимающегося осуществлением альтернативных санкций. Особый раздел Приложения — «Этические требования в отношении подозреваемых или осужденных» [1, с. 169-171].
Наконец, специальный раздел «Персонал» содержится в Правилах Совета Европы о пробации, принятых Комитетом министров 20 января 2010 г. Согласно п. 21 рассматриваемых Правил «служба пробации должна работать так, чтобы завоевать уважение других правоохранительных органов и общества, благодаря статусу и работе службы пробации (выделено мной — В. У.)».
Очевидно, что применительно к предмету уголовно-исполнительного права следует проводить различия между административно-правовым статусом персонала учреждений УИС (отношениями по службе) и собственно уголовно-исполнительными отношениями в сфере уголовно-исполнительной деятельности. Предметом регулирования Уголовно-исполнительного кодекса выступают или могут выступать лишь последние. Однако конструктивный потенциал закона здесь далеко не исчерпан.
В действующем Кодексе нет специальной нормы о персонале (работниках) учреждений и органов, исполняющих наказания и иные меры уголовно-правового характера. Попытка закрепления такой нормы, как известно, была предпринята в начале 90-х гг. прошлого века, когда Законом РСФСР от 12.06.1992 в действовавший тогда ИТК РСФСР, помимо прочего, были внесены раздел VI «Персонал учреждений и органов, исполняющих наказание и осуществляющих контроль за условно осужденными и условно освобожденными» и глава 22 (ст. 116-119) с аналогичным наименованием. Впоследствии, с принятием 21.07.1993 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», возобладала точка зрения, что статус персонала вовсе не должен регулироваться Уголовно-исполнительным кодексом, поэтому в окончательную редакцию его проекта в 1996 г. соответствующие нормы включены не были.
Подобный подход, однако, в прошедший с момента кодификации период показал свою односторонность, когда одна из сторон уголовно-исполнительных отношений — осужденные — юридически достаточно полно и подробно отражена как в Особенной, так и в Общей части Кодекса (ст. 10-12 УИК РФ), а вторая — персонал — лишь фрагментарно освещается в Особенной части. Например, в виде полномочия сотрудника уголовно-исполнительной инспекции посещать в любое время суток (за исключением ночного времени) жилище осужденного к ограничению свободы, вызывать его на беседы (ст. 60 УИК РФ), а также в виде права начальника отряда исправительного учреждения объявлять осужденному благодарность, разрешение дополнительно расходовать деньги на покупку продуктов питания и предметов первой необходимости (ст. 119 УИК РФ).
Конечно, детально перечислить в Уголовно-исполнительном кодексе права и обязанности сотрудников всех служб и структурных подразделений учреждений и органов, исполняющих наказания, невозможно, да в этом и нет необходимости. Однако есть настоятельная потребность сделать это в наиболее принципиальных аспектах, в том числе с позиции укрепления авторитета и социально-правовой защищенности конкретных сотрудников как субъектов уголовно-исполнительной деятельности.
При подготовке проекта соответствующей статьи доктринальной модели Общей части УИК РФ автором использованы положения упомянутого выше Закона РФ от 12.06.1992, положения Минимальных стандартных правил 2015 г. Формулировка ч. 6 предлагаемой статьи аккумулирует законотворческий опыт Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23.12.1992, а также ч. 4 ст. 6, ст. 30 Федерального закона № З-ФЗ «О полиции» от 28.01.2011.
Статья_. Персонал учреждений и
органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера.
1. Персонал учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, выполняет работу большого общественного значения. Работники учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, а также члены их семей находятся под защитой государства. Никто не вправе вмешиваться в законную деятельность персонала, кроме лиц, прямо уполномоченных на то федеральным законом. Неприкосновенность личности, честь и достоинство персонала охраняются законом. Действия должностных лиц и граждан, препятствующие выполнению персоналом своих обязанностей, влекут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
2. Лица, работающие с осужденными, должны иметь установленный законодательством Российской Федерации уровень профессиональной и физической подготовки, обладать высокими морально-нравственными качествами и общественным авторитетом.
3. Персонал обязан неукоснительно следовать нормам настоящего Кодекса, иных федеральных законов, соответствующих закону подзаконных нормативных правовых актов, соблюдать нормы профессиональной этики.
4. Персонал в пределах своей компетенции вправе предъявлять к осужденным и иным лицам требования, которые основаны на законе, а также применять к осужденным установленные настоящим Кодексом меры поощрения и взыскания.
5. Несовместимы с работой в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, жестокие, бесчеловечные или унижающие человеческое достоинство действия, а также непринятие безотлагательных мер
по предупреждению и (или) пресечению таких действий.
6. При получении приказов или указаний, явно противоречащих закону, работники учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, действуют в соответствии с законом. Они не вправе в оправдание нарушения закона при выполнении служебных обязанностей ссылаться на интересы государства, общества, службы, целесообразность, требования, приказы и распоряжения вышестоящих должностных лиц.
7. Сотрудники учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, допустившие жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство действия или не принявшие мер по их
предупреждению и (или) пресечению, несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность.
Закрепление в законе специальной нормы о персонале учреждений и органов, исполняющих наказания (в особенности ч. 1 предлагаемой статьи) будет иметь не только сугубо юридическое, но и важное морально-политическое значение. На наш взгляд, независимо от принятия нового Уголовно-
исполнительного кодекса Российской Федерации, она могла бы занять место и в действующем УИК РФ (в виде ст. 161). Нельзя недооценивать роль предлагаемой законодательной новеллы в формировании профессионального правосознания и профессионального облика сотрудников органов уголовно-исполнительной системы.
Литература
1. Сборник конвенций, рекомендаций и резолюций, касающихся пенитенциарных вопросов. — Рязань: АПУ ФСИН России, 2008.
2. Тирский, В. В. О юридической природе администрации исправительно-трудовых учреждений // Вопросы повышения эффективности борьбы с преступностью. — Томск: Изд-во ТГУ, 1979.
3. Тирский, В. В., Хамитов, Ш. Ш. Правовое положение субъектов, осуществляющих политико-воспитательную работу в исправительно-трудовых учреждениях // Рецидивная преступность: причины и предупреждение. — Томск: Изд-во МГУ, 1982.
Сведения об авторе
Уткин Владимир Александрович: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк, Российская Федерация), профессор кафедры уголовно-исполнительного права и криминологии, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России. E-mail: [email protected]
Information about the authors
Utkin Vladimir Aleksandrovich: KI of the FPS of Russia (Novokuznetsk, Russian Federation), Professor of the Chair of Penal Law and Criminology, doctor of law, professor, Honored Lawyer of Russia. E-mail: [email protected]
