CC BY
222УДК 342.9 DOI: 10.24412/2308-264X-2022-1-130-133
ТАРАН О.А.
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Ключевые слова: государственное управление, органы публичного управления, деятельность органов исполнительной власти, правовое регулирование, административные процедуры, права граждан и организаций.
На протяжении последних лет деятельность органов исполнительной власти постоянно реформируется, ведь предоставление государственных услуг, которые способствуют эффективной реализации прав граждан и организаций, регламентируется нормами права в форме административных процедур. В отечественной науке административного права давно исследуются понятие и сущность административной процедуры. Это привело к появлению круга концепций, у каждой из которых можно выделить свои недостатки. Именно по этой причине до сих пор в научном сообществе ведутся споры относительно правильности той или иной концепции. В ходе реализации стратегического планирования в системе государственного управления изменяется система и структура действующего законодательства. На основании проведенного исследования автор статьи приходит к вводу, что существующий сегодня административно-правовой инструментарий далеко не всегда достаточен для осуществления оперативного регулирования административных процедур. Также автором сделан вывод о необходимости дальнейшего исследования и структуризации нормативных правовых актов, направленных на урегулирование административных процедур.
TARAN, O.A.
ADMINISTRATIVE PROCEDURES IN THE ACTIVITIES OF THE EXECUTIVE AUTHORITIES
Key words: public administration, public administration authorities, activities of executive authorities, legal regulation, administrative procedures, rights of citizens and organizations.
Over the past years, the activities of executive authorities have been constantly reformed, because the provision of public services that contribute to the effective implementation of the rights of citizens and organizations is regulated by legal norms in the form of administrative procedures. In the domestic science of administrative law, the concept and essence of administrative procedure have been studied for a long time. This led to the emergence of a range of concepts, each of which has its own shortcomings. It is for this reason that there are still disputes in the scientific community regarding the correctness of this or that concept. In the course of the implementation of strategic planning in the public administration system, the system and structure of the current legislation changes. On the basis of the conducted research, the author of the article comes to the conclusion that the existing administrative and legal instruments are far from always sufficient for the implementation of operational regulation of administrative procedures. The author also made a conclusion about the need for further research and structuring of regulatory legal acts aimed at regulating administrative procedures.
Основу управленческой деятельности органов исполнительной власти составляют административные процедуры, к наиболее распространенным из которых можно отнести такие, как рассмотрение обращений граждан, контрольные процедуры, а также регистрационные и лицензионные процедуры.
Характерной особенностью взаимоотношений сторон административных правоотношений является неравенство, в связи с чем одна из сторон - органы исполнительной власти - обладает властными полномочиями в части принятия решений в отношении другой стороны административных правоотношений. Это значит, что четкое регламентирование административных процедур является необходимым.
В научном сообществе нет однозначного определения понятия «административная процедура». Споры вызывает и вопрос соотношения указанного понятия с такой категорией, как «административный процесс». Некоторые ученые данные понятия отождествляют и говорят о том, что понятия «процесс» и «процедура» практически невозможно разделить. Другая часть ученых утверждает, что административные процедуры являются составляющей частью административного процесса. Следует отметить, что большая часть отечественных ученых придерживается именно второго мнения. В частности, Б.М. Лазарев утверждает, что административная процедура должна рассматриваться как вид административного процесса. При этом автор обращает внимание на то, что суть такого процесса заключается в нормативном установлении определенное последовательности совершения определенных действий [1, с. 5]. По мнению Н. Г. Салищева административные процедуры в области обеспечения гарантий прав граждан и организаций требуют нормативного закрепления [2].
В учебнике «Административное право» под редакцией М. А. Шатиной дано определение понятия «административная процедура», под которой подразумевается именно порядок деятельности исполнительных органов власти. В данном определении делается акцент на то, что
130
суть указанного порядка деятельности заключается в реализации установленных действующим законодательством прав и обязанностей физических и юридических лиц [3, с. 56]. Из представленного определения можно сделать вывод о том, что посредством административной процедуры устанавливается четкий порядок осуществления управленческой деятельности, а сама эта деятельность непосредственно направлена на решение определенных вопросов в рамках полномочий и компетенции органов исполнительной власти, протекающая в ходе осуществления взаимодействия указанных органов с гражданами или организациями. Следует отметить, что указанные отношения никак не связаны с исполнением обязанностей граждан и организаций, но непосредственно связаны с осуществлением в отношении заявителей юридически значимых действий.
Козлов Ю.М. указывает на то, что порядок реализации задач, функций и полномочий исполнительных органов власти отражается именно в административных процедурах, а сами задачи, функции и полномочия непосредственно связаны с правоохранительными мерами и их применением [4, с. 452].
Считаем необходимым обратить внимание на то, что в данном случае под административной процедурой следует понимать именно порядок принятия нормативных актов в области государственного управления, организации деятельности органов государственного управления, рассмотрения обращений граждан и организаций и т.д.
Существенным значением обладают административные процедуры в области установления порядка взаимодействия управленческого аппарата с иными субъектами административных правоотношений. Данный порядок определяется в соответствии с законодательными актами, направленными на регламентирование прав и обязанностей органов исполнительной власти. Что касается реализации указанных прав и обязанностей, то ее осуществление основано на взаимоотношениях с гражданами и организациями.
Деятельность органов исполнительной власти регулируется нормами права и осуществляется по определенной процедуре. В качестве примера такой деятельности можно привести деятельность по принятию нормативных актов или деятельность в области издания индивидуальных актов.
По определенной процедуре осуществляется и деятельность органов исполнительной власти в неправовых формах. Тем не менее, ее осуществление также осуществляется в соответствии с установленной процедурой. В качестве такого рода деятельности можно привести организационные действия, которые не влекут за собой возникновение каких-либо юридических последствий.
Применение процедуры остается на усмотрение служащих исполнительных органов власти, которые, при выборе той или иной процедуры, должны опираться на рекомендации теории управления и установившуюся практику. Кроме того, следует отметить, что осуществление в правовых рамках деятельности исполнительных органов власти в неправовых формах является обязательным.
Как отмечает М.А. Штатина, российские ученые рассматривают административную процедуру с точки зрения технико-инструменталистского подхода и подразумевают под ней строго определенную последовательность действий органов исполнительной власти. Кроме того, она указывает на то, что такая последовательность действий свойственна совершенно любому управленческому процессу, включая и процесс государственного управления [5, с. 4]. Давыдов К.В. указывает на то, что часть авторов под процедурой понимают структурированное, юридически неоднородное явление и выделяют процесс в качестве частного случая формализованной процедуры [6, с. 46].
Административный процесс можно разделить на позитивный и негативный исходя из характера взаимоотношений субъекта и объекта управления, что подтверждается соответствующей терминологией. Административные процедуры первого из указанных видов административного процесса являются основными. Данные административные процедуры являются не чем иным, как деятельностью органов исполнительной власти в части обеспечения прав и свобод граждан и организаций. Кроме того, к такой деятельности относится и процедуры, направленные на реализацию компетенций властвующих субъектов управления, а также
процедуры в области регистрации, лицензирования, контроля и надзора, осуществляемые органами исполнительной власти.
Термин «административная процедура» на сегодняшний день не получил административного закрепления, хоть и указан в некоторых нормативных правовых актах. Так, административная процедура является процессом последовательных действий, осуществляемых в ходе исполнения государственных функций, обладающая конечным результатом. На наш взгляд, говорить о том, что административная процедура представляет собой деятельность в корне неверно. В данном случае вернее будет говорить о том, что осуществление административной процедуры должно соответствовать нормативно установленному порядку. При таком рассмотрении административной процедуры она будет являться совокупностью закрепленных правил, направленных на четкое определение последовательности постоянно повторяющихся действий и решений исполнительных органов власти в области применения ими в процессе осуществления своей деятельности административно-правовых мер.
На протяжении последних нескольких лет подход к значению административных процедур существенно усложнился - было предложено разделить административные процедуры на «инструментальные» и «неинструментальные». К первым можно отнести защиту прав и законных интересов, а также обеспечение необходимого управления как конечной цели. При этом инструментальные функции административных процедур направлены именно на достижение определенного результата и могут быть рассмотрены в качестве самостоятельного правового явления и инструмента, направленного на достижение определенной цели. Ко вторым относятся такие процедуры, как защита человеческого достоинства, повышение уровня законности и продвижение идеи участия граждан в процессе управления. По мнению Зюзина В.А., термина «административная процедура» нельзя использовать в отрыве от административных регламентов и административных производств [7, с. 45].
Вызывает недоумение количество, а также качество посвященных административным процедурам актов. В данном случае уполномоченные органы пошли по самому простому пути, издавая множество административных регламентов.
Современная разработка регламентов направлена на оптимизацию предоставления государственных услуг. Упорядочивание административных процедур не является исключением. Так, при разработке государственными органами регламентов, учитывается необходимость упрощения предоставления государственных услуг, сокращение количества взаимодействий граждан и организаций с исполнительными органами власти, сокращается количество документов, необходимых гражданам и организациям для получения государственной услуги, а также предусматривается ответственность для государственных органов исполнительной власти.
В научной литературе можно найти множество классификаций административных процедур. Например, Н.Ф. Попова предлагает классифицировать административные процедуры на экспертно-удостоверительные, государственно-обеспечительные, лицензионно-разрешительные, правопредоставительные, регистрационно-учетные и т.д. [8, с. 8]. По мнению Т. В. Щукиной оценочные административные процедуры классифицируются на: общественный мониторинг правоприменения, оценку приоритетных проектов, оценку регулирующего и фактического воздействия, мониторинг исполнения государственных программ и др. [9, с. 25].
С одной стороны, административная процедура представляет собой гарантию прав и свобод граждан, так как не дает возможности администрации устанавливать собственные правила в части осуществления взаимодействия с невластными субъектами. С другой стороны, административные процедуры предоставляют органам управления выбор формы взаимодействия. Такого рода выбор предоставляется для того, чтобы административная деятельность обладала гибкостью и могла учитывать обстоятельства того или иного определенного случая.
Следует отметить, что формирование надлежащих административных процедур является основой развития единообразной административной практики в исполнительных органах власти. Кроме того, именно административная процедура позволяет сформировать круг определенных правил, которые впоследствии могут быть дополнены, так как ни один закон не может предусматривать регулирование всех без исключения ситуаций и случаев.
Литература и источники
1. Лазарев Б.М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления / Отв. ред. Б.М. Лазарев. - М., 1988.
2. Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса// Салищева Н.Г. Избранное. - М., 2011.
3. Административный процесс: Учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. М.А. Штатиной. - М.: Юрайт, 2015.
4. КозловЮ.М. Административное право: Учебник. - М., 2005.
5. Штатина М.А. Какой институт административных процедур нужен российскому праву? // Актуальные проблемы административного, финансового и информационного права в России и за рубежом: мат. межвуз. науч. конф. на базе кафедры административного и финансового права Юридического института Российского университета дружбы народов. Москва, 25 января 2016 г. / отв. ред. А. Р. Батяева. - М: РУДН, 2016.
6. Давыдов К.В. Административные процедуры: концепции правового регулирования. Дис. ...док. юрид. наук. - Нижний Новгород, 2020.
7. Зюзин В.А. От административных процедур к административной процедуре // Современные проблемы административного права, процесса и процедур: российский и зарубежный опыт: материалы Международной научно- практической конференции / Под ред. Ю. Н. Старилова, К. В. Давыдова. - М., 2018.
8. Попова Н. Ф. Роль административных процедур в реализации прав, свобод и обязанностей граждан РФ // Административное право и процесс. - 2014. - № 1.
9. Щукина Т.В. Трансформация системы публичного управления в Российской Федерации: новые стратегии и направления интеграции: монография. - Воронеж: ИПЦ «Научная книга», 2019.
References and Sources
1. Lazarev, B.M. Ponyatiye i vidy upravlencheskikh protsedur. Ikh rol' v mekhanizme gosudarstvennogo upravleniya / Otv. red. B.M. Lazarev. - M., 1988.
2. Salishcheva, N.G. Problemnyye voprosy administrativnogo protsessa // Salishcheva N.G. Izbrannoye. - M., 2011.
3. Administrativnyy protsess: Uchebnik dlya bakalavriata i magistratury / pod red. M.A. Shtatinoy. - M.: Yurayt, 2015.
4. Kozlov, Yu.M. Administrativnoye pravo: Uchebnik. - M., 2005.
5. Shtatina, M.A. Kakoy institut administrativnykh protsedur nuzhen rossiyskomu pravu? // Aktual'nyye problemy administrativnogo, finansovogo i informatsionnogo prava v Rossii i za rubezhom: mat. mezhvuz. nauch. konf. na baze kafedry administrativnogo i finansovogo prava Yuridicheskogo instituta Rossiyskogo universiteta druzhby narodov. Moskva, 25 yanvarya 2016 g. / otv. red. A.R. Batyayeva. - M.: RUDN, 2016.
6. Davydov, K.V. Administrativnyye protsedury: kontseptsii pravovogo regulirovaniya. Dis. ...d-ra yur.nauk. - Nizhniy Novgorod, 2020.
7. Zyuzin, V.A. Ot administrativnykh protsedur k administrativnoy protsedure // Sovremennyye problemy administrativnogo prava, protsessa i protsedur: rossiyskiy i zarubezhnyy opyt: materialy Mezhdunarodnoy nauchno prakticheskoy konferentsii / Pod red. Yu.N. Starilova, K. V. Davydova. - M., 2018.
8. Popova, N.F. Rol' administrativnykh protsedur v realizatsii prav, svobod i obyazannostey grazhdan RF // Administrativnoye pravo i protsess. - 2014. - № 1.
9. Shchukina, T.V. Transformatsiya sistemy publichnogo upravleniya v Rossiyskoy Federatsii: novyye strategii i napravleniya integratsii: monografiya. - Voronezh: IPTS «Nauchnaya kniga», 2019.
ТАРАН ОЛЬГА АЛЕКСАНДРОВНА - старший преподаватель кафедры административного и финансового права СевероКавказского филиала Российского государственного университета правосудия (olg [email protected])
TARAN, OLGA A. - The Senior Teacher of the Department of Administrative and Financial Law of the North-Caucasian branch of the Russian State University of Justice (Krasnodar)
