CC BY
138
Д.С. Нагорнов
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ НАКАЗАНИЯ В СИСТЕМЕ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫХ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Институту административной ответственности сегодня уделяется достаточно большое внимание учеными-административистами, представителями органов государственной власти, политиками и средствами массовой информации. В связи с ростом дорожно-транспортных происшествий, учитывая автомобилизацию всей страны, интерес к проблеме снижения дорожно-транспортной аварийности с использованием института административной ответственности возрос как никогда. Результаты ужесточения административной ответственности за нарушения в сфере безопасности дорожного движения, как показывает статистика, в 2008 году сберегли более трех тысяч жизней российских граждан. Выступая 10 апреля 2009 года в Госдуме на «Правительственном часе», Главный государственный инспектор безопасности дорожного движения Российской Федерации Виктор Кирьянов констатировал, что дисциплина российских водителей «является объективно низкой, в таких условиях сохраняется важность административно-правового воздействия». Ужесточение наказаний, принятое Госдумой, безусловно, оказало влияние на снижение аварийности, подчеркнул В. Кирьянов. Он напомнил, что социологические опросы показывают, что почти 70 % населения поддерживают усиление ответственности за нарушение правил.
Ужесточение административных наказаний продолжается и сегодня. В частности, 7 мая 2009 года Президентом России Д. Медведевым был подписан Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Кодекс РФ об административных правонарушениях, которые ужесточили административные санкции за нарушения правил дорожного движения пешеходами и водителями транспортных средств. Водителю, не уступившему дорогу пешеходу или велосипедисту, грозит штраф от 800 до 1000 рублей. Как справедливо отмечает В. Баршев, «наезды на пешеходов уже давно вышли на первую сточку рейтинга аварий с пострадавшими: за прошлый год это было 40 % из всех ДТП. В численном выражении - 82,5 тыс. аварий. В них погибло более 10,5 тыс. человек и ранено белее 77 тыс. Каждый шестой наезд происходит именно на «зебре». Одной из основных причин таких аварий законодатели считают хамство водителей. По их мнению, ощутимый штраф заставит многих остановиться перед пешеходным переходом [1].
Под эгидой министра юстиции А.В. Коновалова готовится пакет законопроектов, которые сократят тюремное население страны. Причем А.В. Коновалов одним из серьезных инструментов профилактики преступлений видит институт административной ответственности. Рассказывая «Российской газете» о планах кардинального изменения системы назначения и исполнения наказаний, он отмечает, что необходимо дифференцировать и расширить спектр административных наказаний, ужесточить систему штрафов, ввести административные наказания в виде обязательных работ. Кроме того, А.В. Коновалов считает целесообразным расширить практику административного ареста, в том числе увеличив его до 2-х месяцев. Полагаем, что он прав, говоря о том, что эффективная система административных наказаний «сможет заполнить нишу, которая сегодня, к сожалению, часто неоправданно закрывается исключительно уголовными наказаниями» [2].
Административные правонарушения связаны с функционированием многих сотен тысяч людей -граждан, физических и юридических лиц, непосредственно затрагивают их жизненные интересы и потребности, поскольку проникают во все сферы и области жизни, управления [3, с. 278].
Административная ответственность имеет специфические черты, которые отличают ее от иных видов юридической ответственности - уголовной, гражданско-правовой и дисциплинарной. Н.Г. Салищева и А.Ю. Якимов справедливо выделяют специфические виды административных наказаний, к которым они относят предупреждение, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, административное приостановление деятельности [4, с. 436]. Кроме того, указанные авторы выделяют и иные специфические черты административной ответственности, разграничивая ее с гражданской, уголовной и дисциплинарной.
Административные наказания, являясь мерами административного принуждения, являются сегодня одним из эффективных средств профилактики (предупреждения) правонарушений, в том числе и преступлений в различных сферах общественных отношений. Д.Н. Бахрах отмечает, что мера принудительного воздействия становится наказанием, если законодатель внес ее в список административных наказаний. Ученый справедливо акцентирует внимание на том, что некоторые меры административного принуждения хотя и похожи на наказание, не являются таковым. «Например, суровой ли мерой легального принуждения является отзыв (аннулирование) лицензий? Но в 2001 году законодатель исключил ее из списка административных наказаний, предложенных учеными. И теперь
отзыв лицензии наказанием не считается, хотя на практике такая мера применяется на законном основании» [5, с. 431].
Многие годы применялась такая мера принуждения, как приостановление деятельности. В законодательстве, в науке и на практике ее считали мерой административного пресечения. В 2005 году законодатель включил эту меру в число административных наказаний. И теперь приостановление деятельности на срок до 90 дней считается наказанием. А это значит, что она теперь применяется в порядке, установленном для назначения наказаний, влечет состояние наказанности и т.д. В общем-то, это хорошо, поскольку применяет такую санкцию теперь только суд [5, с. 431-432].
Административные наказания применяются не только за нарушения норм административного законодательства. Административная ответственность может наступать и за нарушения норм конституционного законодательства (ст. 5.1-5.26, 17.1, 17.2 КоАП РФ и др. ), а также трудового (ст. 5.27-5.34 КоАП РФ и др.), гражданского (ст. 7.12, 14.4, 14.11 КоАП РФ и др.), экологического, семейного, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и других отраслей права.
По справедливому замечанию Д.Н. Бахраха и Э.Н. Ренова, административное наказание является карой, мерой ответственности, назначаемой за административные деликты. По сути, это реакция государства на противоправное, порицаемое деяние, негативно влияющее на общественные отношения. Административное наказание всегда выражает отрицательную оценку государством совершенного правонарушения, произведенную официально, гласно [6, с. 70].
В настоящее время проблемы защиты прав граждан в производстве по делам об административных правонарушениях являются широко обсуждаемыми как в быту, так и в средствах массовой информации. Как пишет А.Р. Лихов, создается впечатление, что проблема нарушения прав человека при применении административного принуждения носит международный характер. На форумах, проводимых в Интернете по данной проблеме, граждане различных государств (в основном бывшего СССР) делятся своим опытом общения с органами и должностными лицами, наделенными административно-юрисдикционными полномочиями [7, с. 76].
Не оспаривая целесообразность ужесточения административной ответственности за некоторые виды административных правонарушений, например, в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а также наметившуюся тенденцию перевода ряда уголовно наказуемых деяний в административные с целью сокращения числа «тюремного населения» страны, представляется необходимым высказать озабоченность прогнозируемого массового нарушения прав граждан со стороны органов внутренних дел (милиции), которые в большей степени, чем другие органы административной юрисдикции, выявляют и пресекают различные административные деликты.
По-видимому, следует согласиться с А.Р. Лиховым, который отмечает следующее: «Иногда складывается впечатление, что федеральные власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации фактически поощряют милицию и должностных и иных органов, наделенных административно-юрисдикционными полномочиями к массовым нарушениям прав граждан. Иначе просто невозможно объяснить то спокойствие и оправдательный тон, которым они комментируют подобные факты в СМИ в ответ на обращения граждан и общественных организаций» [7, с. 76].
Далее он указывает на то, что в системе органов внутренних дел установлены критерии и формы отчетности, согласно которым сотрудники милиции, в частности Патрульно-постовой службы (ППС), Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД), службы участковых уполномоченных милиции (УУМ), подразделений по делам несовершеннолетних (ПДН) и т.д., должны составлять столько протоколов о «правонарушениях», сколько установлено по «плану». То есть для каждого милиционера установлены, так же как и для каждого подразделения, «контрольные цифры» числа нарушителей, что фактически толкает сотрудников и руководителей милиции среднего звена на нарушение закона и фальсификации [7, с. 76].
Органы внутренних дел вправе не только возбуждать дела об административных правонарушениях, составлять протоколы, но и рассматривать их в соответствии с компетенцией, установленной ст. 23.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Причем, кроме такой санкции, как предупреждение, они имеют право вынести постановление о наказании в виде административного штрафа, который бывает для граждан весьма ощутимым. Например, участковый уполномоченный милиции сегодня имеет право за проживание без паспорта (по недействительному паспорту) наказать административным штрафом в размере от 1,5 до 2,5 тыс. руб., за мелкое хулиганство - от 500 до 1 тыс. руб. Такими полномочиями обладают и сотрудники ГИБДД, а также руководители органов внутренних дел и их заместители и некоторые иные категории должностных лиц милиции. Расширение административно-юрисдикционной компетенции милиции по ряду административных правонарушений, на наш взгляд, обосновано, но, учитывая высказанные по этому поводу замечания Р.А. Лихова, конечно же, возникает вопрос о соблюдении законности со стороны органов внутренних дел при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях. Может ли сегодня сотрудник милиции, обладающий значительными административно-юрисдикционными
полномочиями, всегда оставаться честным и принципиальным, несмотря на пресловутые «планы» по составлению протоколов об административных правонарушениях, а также низкое финансирование органов внутренних дел, что является одной из причин коррупции и злоупотреблений в органах внутренних дел?
Закон сегодня позволяет осуществлять квазисудебную деятельность 67 органам исполнительной власти. Причем органы внутренних дел обладают самой большой компетенцией в этой сфере. Они вправе рассматривать и выносить решения почти по 60 статьям КоАП РФ, а компетенция по составлению протоколов об административных правонарушениях в несколько раз выше, чем по рассмотрению дел об административных деликтах.
В этой связи представляется необходимым для повышения эффективности системы мер административной ответственности принять кардинальные меры политического, экономического и организационного характера, направленные на совершенствование административной юстиции в России. «Дешевая» административная юстиция в лице квазисудебных органов и, прежде всего, в лице органов внутренних дел не может служить интересам правового государства, интересам каждого конкретного человека, живущего в России. Ужесточение административной ответственности само по себе, конечно, влияет на состояние общественного порядка и общественной безопасности, но инициирует и массовые нарушения законности при осуществлении административно-юрисдикционой деятельности со стороны милиции и других органов исполнительной власти.
Литература
1. Баршев В. Переходное право // Российская газета. 2009. 12 мая.
2. Куликов В. Статья без заключения // Российская газета. 2009. 5 мая.
3. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009.
4. Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2008.
5. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2008.
6. Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М.: Норма, 2004.
7. Лихов А.Р. Административная ответственность за правонарушения в области дорожного движения: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008.
