Административные барьеры в правоохранительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и пути их преодоления Текст научной статьи по специальности «Право»

2'2014

Пробелы в российском законодательстве

9.4. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ БАРЬЕРЫ В

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ

Ипакян Александр Павлович, канд. юрид. наук, профессор. Должность: профессор. Подразделение: кафедра теории и социологии управления органами внутренних дел.

Место работы: Академия управления МВД России. Тырышкин Виктор Владимирович, адъюнкт. Подразделение: кафедра теории и социологии управления органами внутренних дел. E-mail: [email protected] Место учебы: Академия управления МВД России.

Аннотация: Статья посвящена проблеме административных барьеров в правоохранительной деятельности органов внутренних дел. В статье обосновывается правоохранительная направленность процесса предоставления государственных услуг и направления преодоления данных административных барьеров.

В статье затрагивается проблематика оценки деятельности сотрудников органов внутренних дел по предоставлению государственных услуг, а также обосновываются основные направления преодоления административных барьеров в правоохранительной деятельности ОВД.

Авторами статьи характеризуются организационно-правовые аспекты проблем, связанных с возникновением административных барьеров, а также обосновывается роль общественного мнения в оценке данного вида деятельности.

Ключевые слова: административные барьеры, правоохранительная деятельность, предоставление государственных услуг органами внутренних дел, причины возникновения административных барьеров.

ADMINISTRATIVE BARRIERS IN LAW ENFORCEMENT BODIES OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND WAYS OF OVERCOMING THEM

Ipakian Alexander Pavlovich, PhD at law, Professor. Position: Professor. Department: theory and sociology of management bodies of internal Affairs.

Place of employment: Management Academy of MIA Russia. Tyryshkin Viktor Vladimirovich, adjunct. Department: theory and sociology of management bodies of internal Affairs. Email: [email protected]

Place of study: Management Academy of MIA Russia.

Annotation: The article is devoted to the problem of administrative barriers in law enforcement bodies of internal Affairs. The article substantiates the law enforcement direction of the process of providing public services and ways of overcoming the data of administrative barriers.

The article addresses the problem of the estimation of activity of the staff of bodies of internal Affairs in providing of public services, and substantiates the main directions of administrative barriers in law enforcement Department of the interior.

The authors are characterized by organizational and legal aspects of problems associated with the emergence of

administrative barriers, as well as a role of public opinion in the assessment of this activity.

Keywords: administrative barriers, law enforcement, the provision of public services by the bodies of internal Affairs, the causes of administrative barriers.

Исследование проблем возникновения административных барьеров и путей их преодоления в правоохранительной деятельности органов внутренних дел является необходимым условием повышения ее эффективности. Без установления причин возникновения административных барьеров невозможно разработать действенный механизм их устранения. От того, насколько успешно будет осуществляться устранение причин, будет напрямую зависеть сокращение, а в идеале - устранение административных барьеров.

Причины возникновения административных барьеров в правоохранительной деятельности органов внутренних дел РФ весьма многогранны. Прежде чем перейти к их непосредственному рассмотрению, видимо необходимо коснуться возможного вопроса части читателей относительно того, насколько допустимо категорию «административный барьер», употребляемую обычно в сфере оказания государственных услуг (далее по тексту - госуслуг), применять в связи с правоохранительной деятельностью ОВД. На наш взгляд это вполне обоснованно и правомерно. Обратимся к понятию госуслуги, закрепленному в Федеральном законе № 210-ФЗ 2010 года, в котором под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации1. Если под государственной услугой понимается деятельность федерального органа исполнительной власти по реализации возложенных на него функций, то для органов внутренних дел, это конечно же будут главным образом возложенные на них правоохранительные функции, реализация которых во многом обусловлена необходимостью удовлетворения запросов граждан в защите их жизни, здоровья, прав и свобод. «Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств»1 2 * *. В соответствии с приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1165 в перечень госуслуг включена услуга по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах МВД России заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях5.

Прием и регистрация заявлений о преступлениях и административных правонарушениях является важной функцией органов внутренних дел, выполнение которой связано с обеспечением прав заявителей на их защиту. Значение данной функции состоит в том, что барьеры, возникающие при ее выполнении, фактически лишают заявителей доступа к защите их прав в соответствующем уголовном или административном производстве. Разрешение же зарегистрированных заявлений и сообщений на наш взгляд фактически есть не что иное как принятие необходимых мер реа-

1 Ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

2 Ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 07 февраля 2011 г. № Э-ФЗ

«О полиции».

5 Приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1165 «О внесе-

нии изменений в приказ МВД России от 14 июля 2011 г. № 837».

284

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ БАРЬЕРЫ В Ипакян А.П.

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Тырышкин В.В.

гирования, проверки, проведения неотложных процессуальных действий, оперативно-розыскных мероприятий и др. Такой непривычный взгляд на госуслуги в отличие от традиционно принятого (регистрация, выдача справок, разрешений, лицензий и т.п.) открывает возможность по-новому подойти к решению многих проблем совершенствования правоохранительной деятельности через устранение различного рода причин организационного и правового характера, создающих своеобразные барьеры, препятствующие рациональному и успешному выполнению правоохранительных задач по разрешению заявлений о преступлениях и иных сообщений. Даже такие, предоставляемые ОВД госуслуги, как регистрация автомототранспортных средств; прием экзаменов на право управления автомототранспортными средствами и выдача водительских удостоверений; выдача лицензии на приобретение спортивного или охотничьего огнестрельного оружия; разрешения на его хранение и ношение и другие подобные госуслуги, связаны не только с реализацией соответствующих прав физических и юридических лиц. Они опосредовано связаны также с правоохранительной деятельностью, так как их выполнение создает необходимые предпосылки и условия для обеспечения общественной безопасности, борьбы с правонарушениями в соответствующих сферах обеспечения безопасности дорожного движения и оборота оружия.

Рассмотрение вопроса о причинах возникновения административных барьеров представляется необходимым начать с определения самого понятия «административный барьер». Несмотря на то, что данное понятие достаточно часто используется в нормативных правовых актах, а также в выступлениях политиков и управленцев, его официального юридического закрепления так до сих пор нет. В июне 2010 года Правительством РФ была принята «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы»4, в июле 2010 года вступил в силу Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»5. В этих документах проблема административных барьеров, возникающих в процессе предоставления госуслуг хотя и упоминается, тем не менее ни один из них понятие «административные барьеры»так и не определил. Многими авторами предлагаются различные определения данного понятия, которые рассмотрены одним из авторов в опубликованной им тье6.Приводить эти точки зрения сейчас полагаем нет необходимости. Достаточным представляется ограничиться предлагаемым нами определением административного барьера как препятствия организационноправового характера, возникающего в процессе предоставления государственных услуг. Исходя из такого понимания характера природы административных барьеров мы полагаем, что и причины их возникновения также имеют организационно-правовой характер.

4Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021 -р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы».

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

6 В.В. Тырышкин «К вопросу о понятии административных барьеров в сфере предоставления государственных услуг населению» // Аспирант и соискатель. № 1. 2012 г. С. 38-40.

В общенаучном смысле под причиной понимается явление, действие которого вызывает, определяет, изменяет, производит или влечет за собой другое явление, то есть причина есть внутренняя связь между тем, что уже есть, и тем, что им порождается, что еще только становится7. Следовательно причина административного барьера- это то, что непосредственно влечет за собой его появление.

М.Н. Руткевич, определяя природу причинности пишет: «... причина существенно отличается от других факторов необходимых для возникновения следствия, тем, что именно она порождает это следствие, представляет собой главный, порождающий фактор»8. При этом М.Н. Руткевич допускает существование множества факторов, влияющих на возникновение следствия, выделяя среди них причину, как основной фактор. Все остальные факторы в той или иной степени влияющие на возникновение следствия, являются условиями.

Поэтому установление именно причин возникновения тех или иных административных барьеров представляет необходимое условие для определения мер их устранения.

Административные барьеры представляют явления объективной действительности, они существуют только в реальных препятствиях в процессе получения госуслуг заявителями. Причины же возникновения административных барьеров могут быть как объективные, возникающие независимо от воли кого-то (естественным путем), так и субъективные, создающиеся искусственно (специально, сознательно).

Причины возникновения административных барьеров, не зависящие от воли сотрудников ОВД непосредственно задействованных в процессе предоставления госуслуг, носят объективный характер в том смысле, что они обусловлены сложившимися вопреки воле и желания этих сотрудников обстоятельствами9.

Субъективные же причины наоборот - напрямую зависят от волеизъявления сотрудников ОВД непосредственно задействованных в процессе предоставления госуслуги. В этом случае административные барьеры создаются сознательно и носят искусственный характер.

В соответствии с таким разграничением причин возникновения административных барьеров в процессе предоставления органами внутренних дел госуслуг, их можно классифицировать на объективные и субъективные.

В ходе проведенного исследования были выявлены 2 группы объективных причин: организационные и правовые. К организационным мы полагаем возможным отнести следующие причины:

- отсутствие системы оценки деятельности ОВД по предоставлению госуслуг населению;

- отсутствие мониторинга качества предоставляемых ОВД госуслуг;

- ограниченная пропускная способность ОВД;

- отсутствие должного контроля со стороны руководства за процессом предоставления госуслуг;

Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 531-

532.

8 М.Н. Руткевич Диалектический материализм. М., Мысль. 1973. С. 399.

9 В.В. Тырышкин Административные барьеры в сфере предоставления органами внутренних дел государственных услуг населению // журнал «Пробелы в российском законодательстве». 2013. № 2.

285

2'2014

Пробелы в российском законодательстве

- ненадлежащее материально-техническое обеспечение процесса предоставления госуслуг;

- ненадлежащая компетентность сотрудников, предоставляющих госуслуги.

К правовым причинам, непосредственно обуславливающим возникновение барьера, считаем необходимым отнести:

- противоречия административного регламента, регулирующего предоставление госуслуги с нормами других нормативных правовых актов;

- наличие неопределенностей в тексте административного регламента, порождающих неоднозначное толкование.

Что касается субъективных причин, их было выявлено 3 вида:

- корыстные причины (желание отдельных сотрудников ОВД искусственно создать административные барьеры, препятствующие доступу к получению госуслуги и вынуждающие заявителей искать обходные пути за вознаграждение);

- корпоративные причины (не желание «утруждать» работой себя и своих коллег, стремление создать видимость благополучия за счет искусственного создания «хороших» показателей работы органа внутренних дел, желание «выслужиться» перед руководством, и т.д.);

- личные причины (неприязненное отношение сотрудника ОВД, к тому или иному гражданину, которое может возникнуть как до момента обращения гражданина с запросом на госуслугу, так и в ходе ее предоставления).

Учитывая различную природу объективных и субъективных причин возникновения административных барьеров в правоохранительной деятельности ОВД, по нашему мнению должны существенно различаться и средства устранения данных причин.

Как уже отмечалось, объективные причины возникают помимо воли и желания сотрудников ОВД, непосредственно предоставляющих госуслуги, поэтому и средства устранения данных причин должны быть направлены главным образом на совершенствование организационно-правового обеспечения процесса

предоставления госуслуг.

Учитывая, что устранение многих причин возникновения административных барьеров в деятельности ОВД связано в немалой степени с внедрением современных информационных технологий и средств вычислительной техники, к эффективному направлению устранения этих причин необходимо отнести автоматизацию процесса оказания госуслуг ОВД, а также их предоставление в электронном виде посредством Портала государственных услуг Российской Федерации.

Перспективным направлением для ОВД представляется внедрение, успешно проявивших себя в других сферах, Многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

В целях своевременного выявления причин неудовлетворенности населения предоставляемыми ОВД госуслугами и принятия мер по их устранению важным направлением полагаем внедрение мониторинга качества оказания этих услуг.

Все названные направления, с одной стороны, призваны улучшить организацию процесса предоставления ОВД госуслуг, с другой стороны, они обуславливают необходимость адекватного совершенствования нормативных правовых актов, регламентирующих организацию процесса предоставления госуслуг. Поэто-

му эти направления одновременно способствуют устранению как организационных, так и правовых причин, порождающих административные барьеры.

Устранение субъективных причин возникновения административных барьеров всецело должно быть направлено на повышение квалификации сотрудников ОВД, непосредственно предоставляющих госуслуги, на повышение не только их профессионального уровня, но и правосознания и мотивации. Достигнуть этого для качественного оказания госуслуг представляется возможным за счет:

- разработки и реализации надлежащей кадровой политики при комплектовании служб и подразделений МВД России, предоставляющих госуслуги;

- разработки надлежащей системы оценки деятельности сотрудников ОВД, предоставляющих госуслуги;

- разработки надлежащей системы контроля за процессом предоставления госуслуг со стороны непосредственных руководителей;

- разработки прогрессивной системы поощрений и наказаний;

- разработки и внедрения в процесс профессиональной подготовки сотрудников, осуществляемой без отрыва от служебной деятельности, тематики занятий, посвященных различным, том числе психологическим, аспектам предоставления госуслуг.

Все изложенные предложения по устранению причин возникновения административных барьеров в правоохранительной деятельности органов внутренних дел, для того, что бы быть успешными, должны реализовываться в совокупности, так как воздействуя на отдельные проблемные участки, устранить административные барьеры в целом не представляется возможным. Только комплексное использование всех направлений и средств позволит существенно снизить негативное влияние административных барьеров на качество предоставляемых ОВД государственных услуг в сфере их правоохранительной деятельности. При этом следует иметь в виду еще и то, что улучшение качества оказываемых ОВД услуг, удовлетворяющих население, внесет немалый вклад в формирование общественного мнения, которое по Закону «О полиции» является одним из основных критериев официальной оценки ее деятельности, определяемых МВД России10 11.

В приказах МВД России не раз указывалось на включение общественного мнения в оценку. В приказе МВД России № 1040 от 31 декабря 2013 г. говорится о том, что оценка территориального органа МВД России (наряду с ведомственной - п. 5.2. Инструкции) складывается из вневедомственной оценки его деятельности, основанной на социологической и иной информации, отражающей мнение населения о деятельности территориального органа МВД России (п. 5.1. Инструкции)11.

Если в Законе «О полиции» имеется ввиду оценка полиции в целом, то в приказе МВД России № 10402013, говорится об оценке по мнению населения уже

10Ч. 6 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 г. № Э-ФЗ «О полиции».

11П.п. 5.1., 5.2. Инструкции по оценке деятельности управлений на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам, Восточно-Сибирского и Забайкальского линейных управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации на транспорте, министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации».

286

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ БАРЬЕРЫ В Ипакян А.П.

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Тырышкин В.В.

территориальных органов, к которым относятся МВД, ГУ МВД, УМВД субъектов РФ. Однако, как представляется, для оценки органов внутренних дел и этого уровня мнение населения не может быть достаточно объективным в силу слабой его посвященности во многие профессиональные механизмы функционирования. Иная картина складывается на районном уровне территориальных органов внутренних дел, деятельность которых непосредственно связана с оказанием населению правоохранительных услуг. От качества выполнения этих услуг, отношения правоохранителей к людям и их запросам, готовности оказать помощь и содействие не только в защите от противоправных деяний, но и в иных обстоятельствах (розыск пропавших детей, помощь при стихийных бедствиях и др.) во многом зависит общественное мнение, складывающееся в зависимости не от ведомственных показателей, а по иным критериям, по которым люди судят о том, насколько правоохранительная деятельность по оказанию услуг именно на районном уровне отвечает их запросам и ожиданиям.

Если согласиться со сказанным, что на общественное мнение главным образом влияет правоохранительная деятельность ОВД на районном уровне, где регулярно происходят контакты граждан с представителями различных служб полиции, население непосредственно наблюдает за их поведением и действиями в тех или иных ситуациях, то тогда следует признать и другое - для органов внутренних дел этого уровня общественное мнение должно быть не одним из основных, а главным критерием эффективности их функционирования.

Изложенное позволяет прийти к следующим выводам: правоохранительная деятельность, связанная с оказанием госуслуг населению, осуществляется в основном на районном уровне территориальных органов внутренних дел; устранение причин возникновения административных барьеров в правоохранительной деятельности по оказанию госуслуг является необходимым условием повышения их качества, что способствует улучшению отношения населения к органам внутренних дел; на формирование общественного мнения в основном влияет деятельность территориальных органов МВД России на районном уровне, поэтому для них мнение населения должно быть главным критерием эффективности их деятельности; вневедомственная оценка важна для всей системы МВД России, поэтому ее вышестоящие управленческие уровни должны создавать все необходимые организационные условия и механизмы приоритетной мотивации деятельности территориальных органов на районном уровне, отвечающей ее социальному назначению - качественно удовлетворять правоохранительные запросы населения.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

2. Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции».

3. Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы».

4. Приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1165 «О внесении изменений в приказ МВД России от 14 июля 2011 г. № 837».

5. Приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации».

6. В.В. Тырышкин «К вопросу о понятии административных барьеров в сфере предоставления государственных услуг населению» // Аспирант и соискатель. № 1. 2012 г.

7. М.Н. Руткевич Диалектический материализм. М., Мысль. 1973.

8. Философский энциклопедический словарь. М., 1983.

9. В.В. Тырышкин Административные барьеры в сфере предоставления органами внутренних дел государственных услуг населению // журнал «Пробелы в российском законодательстве». 2013. № 2.

Рецензия

на статью «Административные барьеры в правоохранительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и пути их преодоления», подготовленную профессором кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России к.ю.н., профессором Ипакяном Александром Павловичем и адъюнктом кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России Тырышкиным Виктором Владимировичем

Подготовленная А.П. Ипакяном и В.В. Тырышкиным научная статья посвящена актуальным аспектам преодоления административных барьеров в правоохранительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.

Теоретическая значимость данной статьи заключается в том, что на сегодняшний день органами внутренних дел МВД России предоставляются 44 государственных услуги физическим и юридическим лицам и в процессе их предоставления возникает большое количество административных барьеров, которые необходимо своевременно выявлять и устранять, так как данные негативные проявления замедляют процесс предоставления государственных услуг и влекут за собой дополнительные затраты как для граждан, так и для органов внутренних дел. Соответственно возникает необходимость совершенствования организационно-правовых основ деятельности ОВД по предоставлению госуслуг физическим и юридическим лицам.

Авторами проведена серьезная работа по определению причин и условий появления административных барьеров в процессе предоставления органами внутренних дел госуслуг населению, по выявлению видов административных барьеров, а также по формулированию данного понятия.

Научная статья А.П. Ипакяна и В.В. Тырышкина «Административные барьеры в правоохранительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и пути их преодоления» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам подобного рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации в открытой печати.

Начальник кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России доктор социологических наук, профессор В. Б. Коробов

287