CC BY
36
ПРАВО, ГОСУДАРСТВО, ВЛАСТЬ, УПРАВЛЕНИЕ
УДК 351.74 ББК 67.99
Б. В. Макогон
АДМИНИСТРАТИВНО-РЕГЛАМЕНТНЫЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
В статье предложено авторское определение понятия «административный регламент», а также классификации процессуальных ограничений в деятельности органов внутренних дел. В результате анализа административных регламентов выявлены процессуальные ограничения в деятельности органов внутренних дел.
Ключевые слова: административный регламент, органы внутренних дел, ограничения деятельности.
ADMINISTRATIVE AND REGULATIVE PROCEDURAL LIMITATIONS IN THE INTERNAL AFFAIRS
BODIES ACTIVITY
In article author s definition of concept administrative regulations is offered, is also offered author s to classification of procedural restrictions in activity of law-enforcement bodies. As a result of the analysis of administrative regulations the procedural restrictions in activity of law-enforcement bodies.
Keywords: administrative regulations, bodies of internal affairs, activity restrictions.
Процесс разработки административных регламентов федеральными органами исполнительной власти, в том числе и МВД России, - весьма серьезная деятельность, которой должно предшествовать определение перечня исполняемых ими государственных функций и предоставляемых юридическим и физическим лицам государственных услуг. При этом необходимо учитывать, что государственные функции на основании федеральных законов, распоряжений и указаний Президента или Правительства России периодически пересматриваются.
Естественно, что любой регламент должен базироваться на строгом соответствии нормам законодательства. Регламентирование деятельности подразделений органов внутренних дел Российской Федерации (далее - ОВД) всех уровней должно быть направлено на: обеспечение должной безопасности юридических и физических лиц и уважение их чести и достоинства; недопущение и ликвидацию бюрократизма со стороны должностных лиц ОВД; пресечение коррумпированности в системе государственного управления; совершенствование управленческой деятельности Федеральной миграционной службы России; упрочение принципов уваже-
ния и охраны прав и свобод человека в России; совершенствование деятельности МВД России в области исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам [1, с. 50-54].
О важности административных регламентов в деятельности органов государственной власти в целом еще в 2008 году говорил нынешний Председатель Правительства Российской Федерации Д. А. Медведев: «Все административные процедуры должны быть закреплены в регламентах работы органов государственной власти и стать максимально удобными для людей... И сделать это надо не ради того, чтобы наплодить очередные бюрократические бумажки, а для того, чтобы граждане знали обязанности конкретного чиновника, имели реальную возможность обжаловать незаконные действия или бездействие» [2].
В соответствии с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373, регламент - это нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, уста-
навливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти (п. 1).
Следует иметь в виду, что органы внутренних дел не только исполняют государственную функцию, но и предоставляют государственные услуги, в связи с чем необходимо обратиться к дефиниции регламента, которая содержится в Правилах разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг. Регламент определяется так же, как и в первых Правилах, за исключением предложения о том, что административные процедуры осуществляются по запросу физических или юридических лиц либо их правомочных представителей (п. 1).
Полагаем, что такие определения не являются полными и соответствующими действительности, они не учитывают таких аспектов, как права и обязанности должностных лиц органов исполнительной власти по выполнению государственных функций, запреты и ограничения в их деятельности, ответственность в случае несоблюдения регламента и так далее. Поэтому целесообразно обратиться к доктринальному толкованию административных регламентов для уяснения их сущности и назначения.
Так, например, по мнению Н. А. Игнатюка, административным регламентом является подзаконный нормативный правовой акт, в котором детализируются и конкретизируются положения об административных процедурах (действиях), совершаемых в федеральных органах исполнительной власти [3, с. 29-34].
Более развернутое определение дает И. Г. Булгакова, трактуя административный регламент как нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, его должностными лицами и заявителями [4, с. 7580]. Такое определение в первой части совпадает с легальным определением, а его вторая часть не в достаточной степени отражает назначение административных регламентов для деятельности государственных органов.
К вопросу дефинирования административного регламента обращались многие ученые [5, с. 42-43; 6, с. 127; 7, с. 49], однако единство в их подходах и определениях наблюдается лишь фрагментарно. Представляется целесооб-
разным сформулировать авторское определение административного регламента. Так, под административным регламентом следует понимать утверждаемые в установленном порядке федеральным органом исполнительной власти в целях оптимизации деятельности исполнительных органов нормативные правовые акты, определяющие сроки, порядок, последовательность действий и принятия решений такими органами в лице их государственных служащих, процессуальные права, обязанности, запреты, ограничения и ответственность последних, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями данного исполнительного органа и иные процедурные вопросы.
Задачей МВД России с точки зрения глобализации регламентирования деятельности ОВД является реализация следующих мер: четкого и перспективного планирования совершенствования деятельности не только МВД России, но и полиции, а также подразделений, не являющихся полицейскими; издания регламентов, определяющих правовое положение полиции; определения правового положения подразделений ОВД, в том числе подразделений, относящихся к полиции; в целях обеспечения централизованного подхода и устранения недостатков (ввиду неисполнения в течение длительного времени в плане разработки определенных (обязательных) регламентов) в дальнейшем определения в обязательном порядке конкретного сотрудника в каждом департаменте МВД России для участия (контроля и обеспечения) в разработке регламентов [1, с. 50-54].
В соответствии с заявленной тематикой исследования оно ориентировано на выявление процессуальных ограничений в деятельности органов внутренних дел, закрепленных в их регламентах. Необходимость самоограничения государства, которое осуществляется посредством правового ограничения деятельности представляющих его органов и должностных лиц, возникла с появлением самого государства, а формы такого ограничения прошли эволюцию от создания противовеса в виде божественной власти, систем разделения властей, «сдержек и противовесов», закрепления принципа верховенства права до ограничения государственной власти правами человека.
Эти постулаты уже давно приняты современными правовыми демократическими государствами и являются незыблемыми, однако в условиях развития общества и государства их оказывается недостаточно для достижения всеобщего
блага, повсеместной реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. Поэтому своевременность и актуальность приобретает исследование процессуальных ограничений в деятельности органов внутренних дел как одной из форм ограничения государственной власти.
Полагаем, что применительно к процессуальной деятельности органов внутренних дел об ограничениях можно говорить как о самостоятельном феномене, устанавливающем пределы, в которых они должны действовать, пределы, за которыми их деятельность попросту не будет существовать, то есть правовые ограничения -это правовое поле, на котором субъект «играет». А запреты можно нарушать, обязанности не исполнять, но это приведет к новым общественным отношениям. Именно с этой позиции мы будем исследовать административные регламенты органов внутренних дел на предмет выявления в них процессуальных ограничений.
Так, первым был проанализирован Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину Российской Федерации разрешения на хранение огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия самообороны и патронов к нему (без права ношения), утвержденный приказом МВД России от 2 мая 2012 года № 398 [8]. В качестве процессуального ограничения можно привести следующее положение: «...выдача, переоформление разрешения либо принятие решения об отказе в выдаче (переоформлении) разрешения осуществляются в срок не более 14 дней со дня регистрации заявления» (п. 7). Это ограничение можно отнести к дея-тельностному (в отличие от статусного), а также к темпоральному, то есть ограничение деятельности конкретным сроком.
В качестве еще одного примера процессуального ограничения из данного регламента можно назвать такое положение: «...при положительном решении в течение двух дней со дня его принятия заявителю вручается лично, направляется по почте либо через Единый портал уведомление об оплате единовременного сбора» (п. 15). Примечательно, что в одной норме содержится сразу два вида процессуальных ограничений: ранее названный темпоральный (два дня) и содержательно-деятельностный (когда действия сотрудника ограничиваются только тремя возможными вариантами: вручение уведомления лично, отправка по почте, отправка через Единый портал).
Для иллюстрации только содержательно-деятельностного процессуального ограничения в одной норме можно обратиться к п. 25.1 анализируемого административного регламента, который, устанавливая процедуру приема заявления о предоставлении государственной услуги, исчерпывающим образом перечисляет круг действий, которые осуществляет сотрудник после получения заявления. Так, сотрудник обязан проверить правильность составления заявления, наличие у заявителя предусмотренных регламентом документов, сверить сведения, касающиеся характеристик оружия, с данными в документах и произвести визуальный осмотр оружия для выявления отсутствия предусмотренных законодательством ограничений. Если сотрудник при приеме заявления выйдет за рамки перечисленных действий, то это уже будет не процессуальная деятельность, а некая инициативная, которая никакого отношения и значения не будет иметь для предоставления государственной услуги.
Отметим, что в рассмотренном административном регламенте наличествует большое количество процессуальных ограничений разных видов, а запреты и обязанности встречаются крайне редко, это лишь подтверждает позицию автора о процессуальной природе ограничений и о материальной сущности запретов и обязанностей.
Для более полного анализа обратимся к Административному регламенту Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по приему квалификационного экзамена у граждан Российской Федерации, прошедших обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, утвержденный приказом МВД России от 28 мая 2012 года № 543 [9].
Придерживаясь деления процессуальных ограничений на темпоральные, содержательно-деятельностные и смешанные, выделим соответствующие и в данном административном регламенте.
Темпоральные процессуальные ограничения можно обнаружить в п. 7 рассматриваемого регламента: «...прием квалификационного экзамена и выдача свидетельства осуществляются в срок не более 30 дней со дня регистрации заявления» и в п. 57: «...свидетельство о присвоении квалификации частного охранника выдается в течение 3 рабочих дней». Как и в предыдущем примере темпорального ограничения, оно ограничивает процессуальную деятельность
сотрудника органов внутренних дел определенным сроком.
Содержательно-деятельностное процессуальное ограничение сформулировано, например, в п. 25, который указывает на конкретные действия сотрудника Министерства внутренних дел России или его территориального подразделения по предоставлению государственной услуги. Так, сотрудник принимает и регистрирует заявление (п. 25.1), проверяет полноту и достоверность сведений заявления и других приложенных документов (п. 25.3), составляет и отправляет межведомственный запрос (п. 25.3), назначает дату, место и время для сдачи квалификационного экзамена и сообщает об этом заявителю (п. 25.4), проводит экзамен (п. 25.5), принимает решение по результатам экзамена о присвоении квалификации гражданину и выдаче свидетельства (п. 25.6), выдает свидетельство (п. 25.7). При этом в данном регламенте каждое из перечисленных действий названо административной процедурой. Таким образом, процессуальные действия сотрудников ограничены рядом административных процедур, никакие иные действия за пределом перечня не будут квалифицироваться как административные процедуры и не повлекут правовых последствий.
Следующим видом процессуального ограничения является смешанный, который прослеживается в п. 50 Административного регламента, устанавливающем, что в течение пяти дней со дня поступления экзаменационных листов в комиссию она принимает решение либо о присвоении гражданину соответствующей квалификацию частного охранника и выдаче свидетельства об этом, либо о направлении гражданина на повторную проверку, либо о подтверждении квалификации руководителя частной охранной организации. Таким способом на процессуальную деятельность сотрудника органов внутренних дел налагается двойное ограничение.
Отметим, что проанализированные административные регламенты относились к регламентам предоставления государственных услуг, но это не означает, что процессуальные ограничения наличествуют лишь в таковых. Например, если обратиться к Регламенту Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденному приказом МВД России от 17 октября 2013 года № 380 [10], то в нем можно обнаружить ряд процессуальных ограничений.
Темпоральное ограничение содержится в п. 92: «...поступившие в структурные подразде-
ления МВД России поручения и иные документы рассматриваются их начальниками в следующем порядке: поручения и документы, поступившие после 18 часов текущего рабочего дня, -до 10 часов следующего рабочего дня».
Содержательно-деятельностное ограничение отражено в положении п. 96: «...в случае, если поручение не входит в компетенцию МВД России, начальники структурных подразделений МВД России по согласованию с заместителем министра представляют министру проект соответствующего доклада в Правительство Российской Федерации с предложением о назначении другого исполнителя поручения», то есть устанавливается процессуальное ограничение в деятельности начальников структурных подразделений МВД России (при возникновении описанной ситуации) совершением лишь одного действия.
Смешанное процессуальное ограничение наличествует в положении п. 103, которое устанавливает двухдневный срок для представления министру объяснений в случае, если поручение не было исполнено в установленный срок, то есть головной исполнитель поручения совершает лишь одно процессуальное действие в случае неисполнения поручения и в определенный срок.
Примечательно, что процессуальных ограничений в данном регламенте небольшое количество, формулируемые положения регламента содержат в себе не только ограничение, обязанность или запрет, но зачастую «смешивают» все в одной норме, поэтому вычленить процессуальное ограничение из такого регламента довольно сложно.
В целом мы разделяем мнение о том, что действующие регламенты МВД России способствуют повышению качества деятельности ОВД (полиции), дальнейшему совершенствованию выполнения должностных полномочий сотрудниками территориальных органов МВД России, повышению уровня доверия населения к правоохранительным органам вообще и сотрудникам полиции в частности, развитию нормотворческой деятельности в системе МВД России и т. п.
Эти факторы будут способствовать правильному разрешению вопросов осуществления государственных функций и предоставления госуслуг (ООП и собственности, регистрации транспортных средств, рассмотрению обращений граждан и так далее) всеми субъектами - участниками административно-юрисдикционной дея-
тельности ОВД РФ в условиях развития правового государства [1, с. 50-54].
Содержание действующих регламентов МВД России позволяет утверждать, что не все они одинаковы как по изложению, так и по поставленным в них задачам. Они направлены на обеспечение реализации основных федеральных законов, распоряжений и указов Президента, распоряжений и постановлений Правительства России.
Представляется, что последующее широкое регламентирование деятельности таких служб, как подразделение по делам несовершеннолетних, вневедомственная охрана при территориальных ОВД, УУП, ГИБДД и других, приведет, прежде всего, к повышению качества оказываемых государственных услуг и выполняемых государственных функций, усилению административной и общественной подконтрольности [1, с. 50-54].
В итоге вопросы регламентирования деятельности сотрудников ОВД (и для других субъектов) остаются весьма актуальными и требуют разрешения с учетом времени. Их основными целями должны стать: конкретизация полномочий полиции и должностных лиц по вопросам исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам; придание гласности (прозрачности) правоприменительной деятельности сотрудника полиции; обеспечение граждан полной информацией о полномочиях полицейского и так далее.
Подводя итог вышеизложенному, отметим, что в условиях современных тенденций к про-цессуализации законодательства законодатель тем не менее осуществляет это непоследовательно. Как уже говорилось, законодатель не дает определения таким понятиям, как «ограничение», «запрет», «обязанность», а просто называет ими однородные явления. Полагаем, что для достижения целей процессуализации это неприемлемо, поэтому необходимо разграничить данные дефиниции на законодательном уровне.
Предлагаем воспринимать процессуальные ограничения как устанавливаемые нормативными правовыми актами пределы деятельности публичного властного субъекта, за которыми процессуальная деятельность фактически и юридически отсутствует. Также необходимо ввести в научный оборот классификацию процессуальных ограничений, в соответствии с которой они подразделяются на темпоральные, содержательно-деятельностные и смешанные.
Литература
1. Васильев Ф. П. Совершенствование регламентирования деятельности органов внутренних дел (полиции) // Административное право и процесс. 2012. № 9.
2. Точки над «и». Дмитрий Медведев назвал четыре приоритета ближайшего четырехлетия: институты, инфраструктура, инновации, инвестиции // Российская газета. 2008. 16 февраля.
3. Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10.
4. Булгакова И. Г. Некоторые аспекты профилактики коррупции в органах государственной власти // Журнал российского права. 2012. № 8.
5. Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: монография / под ред. Ю. Н. Старилова. М., 2010.
6. Истомина Ю. В. Бездействие государственных служащих: административно-правовое содержание и способы преодоления противоправности: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007.
7. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Э. Г. Липатова, С. Е. Чаннова. М., 2006.
8. Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг) (ред. от 23.01.2014) // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169; 2014. № 5. Ст. 506.
9. Приказ МВД России от 2 мая 2012 года № 398 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину Российской Федерации разрешения на хранение огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия самообороны и патронов к нему (без права ношения)» (ред. от 18.12.2013) // Российская газета. 2012. 12 сентября.
