CC BY
108
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства: условия и пределы применения в свете правовых позиций Европейского суда по правам человека
Administrative expulsion from the Russian Federation of a foreign citizen or stateless person: conditions and limits of application regarding the legal views of the European Court on Human Rights
Филиппова Д.А.
Магистрант 1 курса, Юридический институт ФГАОУВО СФУ, Россия, Красноярск e-mail: filippova. dariya@gmail. com
Filippova D.A.
1 year master student, Law Institute of the Siberian Federal University,
Russia, Krasnoyarsk e-mail: filippova. [email protected]
Научный руководитель Васильева Анна Федотовна
кандидат юридических наук, доцент Юридический институт ФГАОУ ВО СФУ, Россия, Красноярск
Scientific advisor Vasilieva Anna Fedotovna
candidate of juridical sciences, associate professor Law Institute of the Siberian Federal University,
Russia, Krasnoyarsk
Аннотация.
Анализируется соразмерность назначения административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, совершивших административные правонарушения в сфере миграции.
Annotation.
The article examines the proportionality of the administrative expulsion application as a form of punishment against the foreign citizens or stateless persons for committing administrative offenses in the field of migration.
Ключевые слова: административное выдворение, Европейский суд по правам человека, иностранный гражданин, лицо без гражданства, семейная жизнь, формальный подход.
Key words: administrative expulsion, European Court on Human Rights, foreign citizen, stateless person, family life, formal approach.
Проблема миграционной безопасности является актуальной для России. Одним из механизмов обеспечения правомерности миграции является институт административной ответственности. КоАП РФ содержит большое количество составов административных правонарушений за нарушение миграционного законодательства [1]. За административные правонарушения в сфере миграции (статьи 18.8 - 18.9 КоАП РФ) предусматриваются весьма строгие санкции, прежде всего, - административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - административное выдворение).
В настоящей статье будут рассмотрены проблемы применения административного выдворения с учетом правовых позиций Европейского суда по правам человека (далее - Европейский Суд, ЕСПЧ или Суд).
Применение данного вида наказания возможно лишь к специальному субъекту административной ответственности - иностранному гражданину и лицу без гражданства. При этом, применение административного выдворения к гражданам РФ является недопустимым, поскольку часть 2 статьи 27 Конституции РФ устанавливает прямой запрет на высылку российских граждан и гарантирует им право беспрепятственно возвращаться на территорию РФ [2].
По делам, связанным с нарушением иностранными гражданами и (или) лицами без гражданства правил въезда и пребывания на территории России, суды не всегда оправданно применяют такой вид наказания как административное выдворение.
Российская Федерация, ратифицировав Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (далее - Европейская Конвенция), приняла на себя обязательства по соблюдению закрепленных в ней положений о защите прав человека [3]. Соответственно, решение вопроса о применении административного выдворения в качестве наказания за совершенное административное правонарушение в сфере миграции должно осуществляться не только на основании норм национального законодательства, но и норм международного права.
Вопросы применения административного выдворения неоднократно являлись предметом рассмотрения в Европейском Суде (напр., Постановления по делам «Жонесс (Jeunesse) против Нидерландов», «Лю и Лю (Liu and Liu) против Российской Федерации», «Юнер (Uner) против Нидерландов»). Уважая суверенитет государства, ЕСПЧ не раз отмечал, что Европейская Конвенция не гарантирует иностранному гражданину право въезда или проживания в том или ином государстве, поэтому национальные власти не обязаны разрешать иностранцам обосноваться на своей территории [4].
Соответственно, у государства есть право контролировать поток мигрантов, а иностранный гражданин или лицо без гражданства, в свою очередь, обязаны подчиниться миграционному контролю и покинуть территорию этого государства в случае, если они находятся на его территории незаконно, им отказано во въезде или в выдаче разрешения на проживание. Поскольку, применение наказания в виде административного выдворения может привести к нарушению фундаментальных прав, гарантированных каждому человеку, а в ряде случаев, оказать негативное влияние на членов семьи иностранного гражданина или лица без гражданства, уполномоченным органам исполнительной власти и судам следует соблюдать требования справедливости и соразмерности.
В прецедентной практике Европейского Суда, принятие национальными властями мер по высылке иностранных граждан и лиц без гражданства, может нарушить право, охраняемое статьей 8 Европейской Конвенции. При установлении нарушения данной статьи, ЕСПЧ особо отмечает ее материальный и процессуальный аспекты. Несмотря на то, что она «не содержит явных требований процессуального характера, сам процесс принятия решений, приводящий к мерам вмешательства, должен быть справедливым и обеспечивающим надлежащее соблюдение прав, гарантированных человеку статьей 8 Конвенции» (напр., Постановления «Чапман (Chapman) против Соединенного Королевства», «Бакли (Buckley) против Соединенного Королевства») [5]. Изучая процессуальный аспект, Суд проверяет, были ли предоставлены заявителю в ходе рассмотрения дела на национальном уровне достаточные процессуальные гарантии.
Невозможность эффективного оспаривания заключений органов власти в национальных судах можно проиллюстрировать на следующих делах, рассмотренных ЕСПЧ.
В деле «Каменов против Российской Федерации», Управление пограничного контроля ФСБ России отказало заявителю - гражданину Казахстана во въезде без предоставления каких-либо объяснений [5]. Он
9
подлежал выдворению в целях «обеспечения обороноспособности или безопасности государства, или защиты общественного порядка и здоровья населения». У заявителя отсутствовала возможность обжаловать действия службы, потому как представленные ею доказательства об ограничении права на въезд, составляли государственную тайну. Он был лишен права знать и комментировать представленные доказательства. Европейский Суд пришел к выводу, что заявителю не были предоставлены надлежащие процессуальные гарантии защиты его прав. ЕСПЧ указал на то, что национальным органам следует уделять достаточное внимание доказательствам, потому как принципы верховенства права и законности требуют рассмотрения дела в рамках состязательного процесса даже в делах, касающихся национальной безопасности. Лицу должна быть гарантирована возможность «оспорить утверждение исполнительных органов власти об угрозе национальной безопасности, в отсутствие таких гарантий полиция или другие органы власти государства могли бы произвольно нарушать права, охраняемые Конвенцией» (§ 35 «Каменов против Российской Федерации»).
В деле «Устинова против Российской Федерации» [6] Европейский Суд также обратил внимание на тот факт, что орган исполнительной власти может принять решение о неразрешении въезда без заслушивания иностранного гражданина. Заявительница не была информирована о проведении действий, ведущих к ее высылке, вследствие чего ей не была обеспечена возможность представить свои комментарии и возражения, как в устной, так и письменной форме. Сами же действия органов власти не объяснялись целями общественной значимости.
При рассмотрении данного дела, ЕСПЧ особо отметил, что отсутствие мотивировки сделало невозможным для заявительницы реализовать свое право на справедливое судебное разбирательство, потому как «она не могла защищаться от неизвестных ей обвинений» (§ 50 Постановления «Устинова против Российской Федерации»). Национальные суды применили формальный подход, предоставив органу исполнительной власти произвольную реализацию усмотрения в том, что нахождение заявительницы на территории РФ представляет собой угрозу.
Европейский суд неоднократно призывал национальные органы и суды к отступлению от формального подхода и принятию такого решения, которое учитывало бы требования каждого конкретного дела. Аналогичной позиции придерживается и Конституционный Суд РФ [7]. В частности, решение органа власти и суда о применении административного выдворения должно быть оправдано насущной социальной необходимостью, вынуждающей применить эту меру.
Немаловажной проблемой при рассмотрении данной категории дел, является нарушение принципа соразмерности. Несоразмерность наказания совершенному правонарушению, выразившаяся в административном выдворении лица из страны, в которой проживают близкие члены его семьи, в ряде случаев, может составлять вмешательство в право, охраняемое статьей 8 Европейской Конвенции в ее материальном аспекте, заключающемся в признании правового отношения между членами семьи.
Компетентные органы, вынося решение о применении административного выдворения, должны учитывать, что оно должно быть законным, преследовать правомерную цель и быть необходимым в демократическом обществе.
Согласно практике Европейского Суда, вмешательство, которое предусмотрено законом, не только должно быть основано на нормах внутригосударственного права, но и также должно соответствовать качеству закона (напр., Постановления по делам «Лю и Лю (Liu and Liu) против Российской Федерации», «Лупса (Lupsa) против Румынии»), т.е. закон должен содержать доступные и ясные формулировки, «отражать объем
дискреционных полномочий и способы их использования компетентными органами» для того, чтобы гарантировать лицу возможность защиты от произвольного вмешательства [8].
Какое бы ни было решение о вмешательстве, в его основу должно быть положено соблюдение баланса публичных и частных интересов, потому как, такое решение может быть сопряжено с ограничением права лица на уважение семейной жизни.
В деле «Алим против Российской Федерации», национальные суды, ограничившись фактом истекшего срока действия визы, не приняли во внимание, что заявитель - гражданин Камеруна продолжительное время проживал в сожительстве с гражданкой России, от которой имеются двое малолетних детей. ЕСПЧ указал, что выдворение лица из страны, на территории которой проживают члены его семьи, составит нарушение права на уважение семейной жизни [9].
Понятие «семейная жизнь» является автономным, т.е. не зависит от того как оно понимается в национальном законодательстве государств. Согласно прецедентной практике Европейского Суда, понятие семьи не ограничивается зарегистрированным браком и включает в себя фактические брачные отношения. Ребенок, рожденный из таких отношений, является ipso jure частью этой семейной единицы с момента и по самому факту его рождения. Таким образом, между ребенком и его родителями существует связь, равная семейной жизни (§ 51 «Гулиев и Шеина против Российской Федерации») [10].
Несмотря на то, что государство обладает правом контролировать въезд иностранцев, оно несет позитивное обязательство предоставить несовершеннолетнему ребенку, законно проживающему на его территории, при соблюдении ряда условий, право жить со своими родителями для обеспечения действительной семейной жизни и недопущения разрыва семейных отношений. Поэтому, в деле «Каменов против России», решение властей, запрещающее повторный въезд заявителю на территорию России, где проживают его несовершеннолетние дети сроком на 16 лет, было принято без надлежащей оценки родственных связей, вследствие чего, Европейский Суд установил, что такое решение не может считаться необходимым в демократическом обществе.
ЕСПЧ постановил, что национальные органы обязаны оценивать последствия своих решений, в противном случае их действия должны рассматриваться как выходящие за пределы усмотрения государства.
Пропорциональность и действительная необходимость применения данной меры ответственности в каждом случае обусловлена обстоятельствами, которые заслуживают правового внимания правоприменителя. К таким обстоятельствам могут быть отнесены вынужденность совершения правонарушения, в частности, превышение срока пребывания в России ввиду тяжелого состояния здоровья, болезни, обстоятельств непреодолимой силы и иных [11].
Европейский Суд, определяя пропорциональность, необходимость и соответствие административного выдворения законной цели, предписывает национальным судам учитывать такие обстоятельства как «характер и тяжесть нарушения, совершенного заявителем; длительность пребывания заявителя в стране, из которой он подлежит высылке; время, прошедшее после совершения нарушения, и поведение заявителя в этот период; семейная ситуация заявителя, в частности, длительность брака и другие факторы, отражающие реальность семейной жизни пары; имеются ли дети от брака и если да, сколько их; серьезность сложностей, с которыми предположительно столкнется супруг в стране, в которую должен быть выслан заявитель... » (§ 78 «Алим против Российской Федерации»).
Тем не менее, само по себе, наличие у иностранного гражданина или лица без гражданства малолетних детей на территории России, не может рассматриваться в качестве безусловного основания, влекущего неприменение или отмену наказания в виде административного выдворения.
В деле «Мурадели против Российской Федерации», заявитель - гражданин Грузии неоднократно привлекался к административной ответственности за совершения правонарушений в сфере миграции, в частности за уклонение от обращения за выдачей нового разрешения на проживание, за нарушение правил регистрации, за невыезд из РФ после истечения установленного законом срока, и др. [12]. При этом российскими властями были предоставлены все возможности для легализации его положения на территории России.
Европейский суд, рассматривая вопрос о соразмерности применения административного выдворения, указал, что семья никогда не указывалась заявителем в качестве причины въезда в РФ, а неоднократные нарушения иммиграционных правил и иные правонарушения свидетельствуют об «последовательном игнорировании законов, подзаконных актов и общественного порядка принимающей стороны».
Подводя итог, необходимо отметить, что при реализации своих суверенных прав в области проведения миграционной политики, государству следует учитывать правовые позиции ЕСПЧ. Процедура привлечения к административной ответственности, влекущая применение наказания в виде административного выдворения, должна гарантировать существенные процессуальные гарантии, а на основании принципа индивидуализации ответственности за совершенное административное правонарушение, компетентными органами должны быть учтены обстоятельства каждого конкретного дела.
Список используемой литературы:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // КонсультантПлюс: справ.-прав. система. URL: http://www.consultant.ru.
2. Конституция Российской Федерации : офиц. текст. - Москва : Омега-Л, 2015. - 64 с.
3. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 с изм. от 13.05.2004 // КонсультантПлюс: справ.-прав. система. URL: http://www.consultant.ru.
4. Постановление ЕСПЧ от 03.10.2014 «Дело «Жонесс (Jeunesse) против Нидерландов» (жалоба № 12738/10) // КонсультантПлюс: справ. -прав. система. URL: http://www.consultant.ru.
5. Постановление ЕСПЧ от 07.03.2017 «Дело «Каменов (Kamenov) против Российской Федерации» (жалоба № 17570/15) // КонсультантПлюс: справ.-прав. система. URL: http://www.consultant.ru.
6. Постановление ЕСПЧ от 08.11.2016 «Дело «Устинова (Ustinova) против Российской Федерации» (жалоба № 7994/14) // КонсультантПлюс: справ. -прав. система. URL: http://www.consultant.ru.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2016 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана» // КонсультантПлюс: справ.-прав. система. URL: http://www.consultant.ru.
8. Кондрашев А. А. Баланс частных и публичных интересов в контексте международных стандартов и конституционного законодательства Российской Федерации / А. А. Кондрашев, В. В. Терешкова // Государство и право. - 2018. - № 9. - C. 52-63.
9. Постановление ЕСПЧ от 27.09.2011 «Дело «Алим (Alim) против Российской Федерации» (жалоба № 39417/07) // КонсультантПлюс: справ.-прав. система. URL: http://www.consultant.ru.
10. Информация о Постановлении ЕСПЧ от 17.04.2018 по делу «Гулиев и Шеина (Guliyev and Sheina) против Российской Федерации» (жалоба № 29790/144) // КонсультантПлюс: справ.-прав. система. URL: http://www.consultant.ru.
11. Лемонджава Р. Р. Запрет на въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину как способ противодействия незаконной миграции: ценность и проблемы правоприменения // Миграционное право. - 2015. - № 2.
12. Постановление ЕСПЧ от 09.04.2015 «Дело «Мурадели (Muradeli) против Российской Федерации» (жалоба № 72780/12) // КонсультантПлюс: справ. -прав. система. URL: http://www.consultant.ru.
