CC BY
93
96
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2018, № 3, с. 96-99
УДК 342.9
О ПОРЯДКЕ СОДЕРЖАНИЯ В СПЕЦИАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА, ПОДЛЕЖАЩИХ АДМИНИСТРАТИВНОМУ ВЫДВОРЕНИЮ ЗА ПРЕДЕЛЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2018 г. Е.С. Калина1, И.Н. Князева1
'Южно-Уральский государственный университет, Челябинск 2Челябинский государственный университет, Челябинск
Поступила в редакцию 24.03.2018
Рассматриваются актуальные проблемы применения меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях при помещении в специальные учреждения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения. Неурегулированность сроков содержания лиц в специальных учреждениях, а также отсутствие гарантии права на судебный контроль за законностью применения данной ограничительной меры приводят к нарушению конституционных принципов. Предлагаются пути совершенствования законодательства об административных правонарушениях на основе анализа практики Конституционного суда РФ, ЕСПЧ, судов общей юрисдикции.
Ключевые слова: административное наказание, административное выдворение, процессуальные сроки, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, специальные учреждения, судебный контроль, принцип равноправия, юридическое равенство.
Соблюдение процессуальных сроков имеет важное значение в реализации принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе при применении мер обеспечения данного производства, осуществление которых производится в строго определенных законом целях: пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления1. Одной из таких мер является помещение иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, в специальные учреждения, предусмотренные Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»2, непосредственной целью которой определено обеспечение исполнения принятого по делу постановления судьи о назначении административного наказания в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации или решения должностного лица пограничного органа в от-
ношении иностранных граждан или лиц без гражданства по административным правонарушениям в области защиты Государственной границы Российской Федерации3.
В то же время законодатель не определил сроки содержания иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, указав лишь период времени, на который применяется мера обеспечения производства по делу, - до принудительного выдворения за пределы Российской Федерации. Здесь же следует заметить, что в законодательных актах также не определен и срок, в течение которого лицо должно быть выдворено с территории Российской Федерации. Вместе с тем задачами производства по делам об административных правонарушениях является всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правона-рушений4. Своевременность означает соблюдение лицом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, сроков, установленных нормами КоАП РФ.
Отсутствие регламентации процессуальных сроков ущемляет права лиц и лишает правовую норму качества определенности. Указанная
проблема неоднократно освещалась в научной литературе. Например, одними авторами предлагалось «в целях установления дополнительных гарантий обеспечения прав и законных интересов лиц, в отношении которых осуществляется производство по делу об административном правонарушении, в административно-деликтном законодательстве ограничить срок применения рассматриваемой меры... Одновременно в исключительных случаях законодателем должна быть установлена возможность разового продления месячного срока в судебном порядке» [1]. Другие авторы, отмечая, что выбранная законодателем формулировка «до исполнения соответствующего решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации» не ограничивает правоприменителя конкретным процессуальным сроком, чем способствует волоките и ослабляет должный императивный характер правовых норм, регулирующих исполнение решения об административном выдворении, также предлагали установить срок содержания в специальных учреждениях лиц, подлежащих выдворению, который бы отвечал принципам разумности и оперативности, объективно определял количество времени, требующегося на исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации, дополнив КоАП РФ новой нормой, в которой необходимо предусмотреть трехмесячный срок помещения в специальные учреждения лиц, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, с возможностью его продления в исключительных случаях судьей, вынесшим постановление о назначении наказания [2].
Ссылаясь на статью 22 Конституции Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации указывал, что установленный ею порядок применения соответствующих мер принуждения распространяется и на задержание, производимое в целях обеспечения исполнения постановления о выдворении из Российской Федерации в административном порядке, а также обусловил, что задержание на неопределенный срок не может рассматриваться как допустимое ограничение права каждого на свободу и личную неприкосновенность и, по сути, является умалением данного права [3]. В продолжение указанной правовой позиции, в своем Постановлении от 23 мая 2017 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства Н.Г. Мсхи-ладзе», Суд признал указанные нормы законо-
дательства об административных правонарушениях не соответствующими статьям 18, 22, 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования они не позволяют разрешить в судебном порядке вопрос о правомерности дальнейшего содержания лица без гражданства, которому назначено административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, при выявлении обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии на момент рассмотрения данного вопроса фактической возможности исполнения постановления об административном выдворении этого лица за пределы Российской Федерации. Также Конституционный суд Российской Федерации сослался на последовательную практику Европейского суда по правам человека в указанном вопросе, отметившему, что задержанным и помещенным под стражу лицам важно гарантировать право на судебный контроль за законностью применения к ним данной ограничительной меры [4].
В настоящее время ведется работа по реализации предписаний Конституционного суда Российской Федерации, в ходе которой разработан законопроект «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», принятый Государственной думой Федерального собрания Российской Федерации в первом чтении [5]. До внесения правотворческими органами изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях начала складываться правоприменительная практика. Так, целый ряд вынесенных судебных решений основан на изложенной правовой позиции. Например, постановлением судьи Прокопьевского районного суда от 1 октября 2015 г. Я. признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ, и подвергнут штрафу с административным выдворением за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения. Постановлением заместителя председателя Кемеровского областного суда от 18 октября 2016 г. указанное постановление, а также решение по результатам рассмотрения жалобы Я. оставлены без изменения. В последующем 25 октября 2017 г. заместитель председателя Кемеровского областного суда вновь пересмотрел те же судебные акты, а также свое постановление от 18 октября 2016 г. и изменил их, исключив указание на назначение Я. наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации. При этом было учтено длительное неисполнение
98
Е.С. Калина, И.Н. Князева
назначенного судом дополнительного наказания (2 года) [6].
В другом случае постановлением Орджони-кидзевского районного суда г. Новокузнецка Кемеровской области от 8 сентября 2015 г. В.С.С.о. был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ, и подвергнут административному наказанию в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения. При принятии решения по жалобе В.С.С.о. на указанное постановление суда первой инстанции заместитель председателя Кемеровского областного суда 4 октября 2017 г., исключая назначенное наказание в виде административного выдворения, указал на неисполнимость судебного решения в связи с тем, что в течение длительного времени не было определено государство, готовое принять В.С.С.о. [7].
Как видно из приведенных примеров, в ходе пересмотра вступивших в законную силу судебных актов вышестоящая судебная инстанция принимала решение об исключении дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в связи с длительным его неисполнением. Вместе с тем в некоторых случаях вышестоящая инстанция отказывала в удовлетворении жалобы правонарушителя на примененное дополнительное административное наказание, не находя оснований для отмены или изменения решений нижестоящих судебных инстанций, одновременно указывая, что «доводы жалобы о невозможности исполнения постановления суда основанием к отмене принятых по делу решений являться не могут, так как М. не лишен права обратиться в городской суд с соответствующим заявлением» [8].
Судебная практика, в том числе приведенная выше, свидетельствует о том, что определение сроков содержания в специальных учреждениях и предоставление гарантии судебного контроля за законностью применения ограничительной меры должно касаться не только лиц без гражданства, но также и иностранных граждан. Подтверждением этому служат как решения самого Конституционного суда Российской Федерации, так и Европейского суда по правам человека, неоднократно выражавшего мнение, что продолжительность содержания в специальном учреждении как иностранного гражданина, так и лица без гражданства не может не ограничиваться конкретными сроками, а указанные лица должны иметь право на пересмотр вопроса о правомерности их содержания в таком учреж-
5
дении .
Кроме того, административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации согласно статье 3.10 Ко-АП РФ применяется как к иностранным гражданам, так и к лицам без гражданства. И не всегда в момент возбуждения дела об административном правонарушении и его рассмотрения возможно в краткий срок провести проверку принадлежности (непринадлежности) лица гражданству какой-либо страны. Как показывает практика, в некоторых случаях сделать это затруднительно и в период исполнения административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации [9].
Обратим внимание, что в силу своих полномочий, закрепленных в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный суд Российской Федерации проверяет по жалобам граждан конституционность оспариваемого ими в порядке конкретного нормоконтроля закона в той части, в какой этот закон был применен в конкретном деле, исходя из того, чьи права и свободы нарушаются оспариваемым законом, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе. Поскольку заявителем по делу об оспаривании конституционности положений ст. 31.7 и 31.9 КоАП РФ являлось лицо без гражданства, то и решение Конституционного суда Российской Федерации было принято в этой части с указанием соответствующих субъектов - лиц без гражданства. Таким образом, полагаем, что при внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты в целях исполнения изложенных в решении Конституционного суда Российской Федерации правовых позиций законодателю следует предусмотреть возможность на обращение в суд с заявлением о проверке законности и обоснованности дальнейшего содержания в соответствующем специальном учреждении не только в отношении лиц без гражданства, но также в отношении иностранных граждан. Лишь в этом случае в рамках производства по делам об административных правонарушениях может быть обеспечено соблюдение конституционных принципов юридического равенства и равноправия.
Примечания
1. См.: часть 1 статьи 27.1 КоАП РФ.
2. См.: пункт 12 части 1 статьи 27.1 КоАП РФ.
3. См.: часть 2 статьи 27.19 КоАП РФ.
4. См.: статья 24.1 КоАП РФ.
5. См., например: Постановления ЕСПЧ «Азимов против Российской Федерации» // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения 01.03.2018); «Ким против Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.03.2018).
Список литературы
1. Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административного принуждения: Дис. ... д-ра юр. наук. Саратов, 2013. С. 243.
2. Князева И.Н., Устинова М.А. Порядок исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства: проблемы правоприменения // Правопорядок: история, теория, практика. 2016. № 3 (10). С. 22-24.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Постановление от 23 мая 2017 года № 14-П // Официальный интернет-портал правовой информации. Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru. 25.05.2017 (дата обращения: 01.03.2018).
5. Паспорт проекта Федерального закона № 30-6915-7 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.03.2018).
6. Постановление Кемеровского областного суда от 25.10.2017 г. по делу № 4а-П1248/2017 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.03.2018).
7. Постановление Кемеровского областного суда от 04.10.2017 г. по делу № 4а-1040/2017 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 01.03.2018).
8. Постановление Красноярского краевого суда от 15.12.2017 г. № 4А-957/2017 // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 01.03.2018).
9. Решение Санкт-Петербургского городского суда от 01.06.2017 г. № 12-702/2017 по делу № 5-239/2017 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.03.2018).
ON THE PROCEDURE FOR DETENTION IN SPECIAL ESTABLISHMENTS OF FOREIGN CITIZENS AND STATELESS PERSONS SUBJECT TO ADMINISTRATIVE EXPULSION FROM THE RUSSIAN FEDERATION
E.S. Kalina, I.N. Knyazeva
We consider some problems of ensuring the proceedings in cases of administrative offenses when foreign citizens and stateless persons subject to administrative expulsion outside the Russian Federation in the form of forced deportation are placed in special institutions. The lack of proper regulation of the period of detention of persons in special institutions, as well as the absence of a guarantee of the right to judicial control over the legality of the application of this restrictive measure results in violation of the constitutional principles. The authors propose some ways to improve the legislation on administrative violations based on the analysis of the practices of the Constitutional Court of the Russian Federation, the ECHR, and courts of general jurisdiction.
Keywords: administrative punishment, administrative expulsion, procedural terms, measures to ensure proceedings in cases of administrative violations, special institutions, judicial control, principle of equality, legal equality.
References
1. Sokolov A.Yu. Mery obespecheniya proizvodstva po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah v sisteme mer administrativnogo prinuzhdeniya: Dis. ... d-ra yur. nauk. Saratov, 2013. S. 243.
2. Knyazeva I.N., Ustinova M.A. Poryadok ispolne-niya postanovleniya ob administrativnom vydvorenii za predely Rossijskoj Federacii inostrannyh grazhdan ili lic bez grazhdanstva: problemy pravoprimeneniya // Pravo-poryadok: istoriya, teoriya, praktika. 2016. № 3 (10). S. 22-24.
3. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 17.02.1998 g. № 6-P «Po delu o proverke konstitucion-nosti polozheniya chasti vtoroj stat'i 31 Zakona SSSR ot 24 iyunya 1981 goda «O pravovom polozhenii inostrannyh grazhdan v SSSR» v svyazi s zhaloboj Yah'ya Dash-ti Gafura» // SPS «Konsul'tantPlyus».
4. Postanovlenie ot 23 maya 2017 goda № 14-P //
Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii. Rezhim dostupa: http://www.pravo.gov.ru. 25.05.2017 (data ob-rashcheniya: 01.03.2018).
5. Pasport proekta Federal'nogo zakona № 30-6915-7 // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 01.03.2018).
6. Postanovlenie Kemerovskogo oblastnogo suda ot 25.10.2017 g. po delu № 4a-P1248/2017 // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 01.03.2018).
7. Postanovlenie Kemerovskogo oblastnogo suda ot 04.10.2017 g. po delu № 4a-1040/2017 // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 01.03.2018).
8. Postanovlenie Krasnoyarskogo kraevogo suda ot 15.12.2017 g. № 4A-957/2017 // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 01.03.2018).
9. Reshenie Sankt-Peterburgskogo gorodskogo suda ot 01.06.2017 g. № 12-702/2017 po delu № 5-239/2017 // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 01.03.2018).
