CC BY
136гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».
11. По материалам, опубликованным на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://genproc.gov.ru/news/ news-74479/ (дата обращения: 04.03.2015).
12. По материалам, опубликованным на консультационном сайте по финансовым и правовым вопросам МЧС России [Электронный ресурс]. URL: http://fin.igps.ru/vlibrary/ detail.php?book_id=425 (дата обращения: 04.03.2015).
13. По материалам, опубликованным на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://genproc.gov.ru/news/ news-75224/ (дата обращения: 04.03.2015).
УДК 67.411
А. К. Шавлохов
Административное расследование — самостоятельная стадия административно-юрисдикционного процесса
A. K. Shavlokhov. Administrative investigation is an independent stage of the administrative-jurisdictional process
Статья посвящена анализу понятия, содержания и особенностей административного расследования как самостоятельной и важной стадии административно-юрисдикци-онного процесса, на основе которого осуществляется государственно-управленческая деятельность и разрешаются возникающие в данном процессе нарушения, проблемы и противоречия.
Ключевые слова: государственно-управленческая деятельность; административная юрисдикция; административная ответственность; административное правонарушение; административное расследование; административный процесс; производство по делам об административном правонарушении.
Контактные данные: 119606, Москва, пр. Вернадского, д. 84, стр. 2; (499) 95606-23; yourfac@ranepa.ru.
The article is devoted to the analysis of concepts, content and features of regulatory investigations as an independent and important stage of the administrative-jurisdictio-nal process through which the state-management activities and resolved problems arising in this process violations, problems and contradictions.
Keywords: state-management activities; administrative jurisdiction; administrative responsibility; administrative offences; administrative investigations; administrative proceedings; proceedings on an administrative offence.
Contact details: Vernadskogo Ave 84/2, Moscow, Russian Federation, 119606; (499) 95606-23; yourfac@ranepa.ru.
Алан Карлович Шавлохов — доцент Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Москва), кандидат юридических наук.
© А. К. Шавлохов, 2015
расследовать что-либо означает «подвергать всестороннему рассмотрению и изучению» [1, с. 653]. С древнейших времен любое отступление от установленных правил требовало от уполномоченного субъекта найти ответы на вопросы «римской семихвостки», а именно: кто, что, где, когда, как, какова цель и последствия, поведение сторон [2, с. 3]. В целом расследование как деятельность по установлению фактических обстоятельств дела характерна только для юрисдикционного процесса. В теории права с юрисдикционной деятельностью связывают чаще всего правосудие, а также деятельность органов государственного управления по разрешению правовых конфликтов. При этом трактовка данного понятия получает отраслевую характеристику (уголовно-правовая, административная, гражданско-правовая и другие виды юрисдикции). Однако все они объединены способом охраны общественных отношений, заключающимся в рассмотрении компетентным органом юридического дела по существу и принятии по нему государственно-властного решения. Как правильно отмечал В. Д. Сорокин [3, с. 33], среди кодексов россии только Уголовно-процессуальный кодекс российской Федерации (далее — УПК рФ) и Кодекс российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП рФ) регулируют соответствующие правила привлечения к юридической ответственности за совершенные правонарушения, причем это составляет их главную и единственную задачу. Поэтому УПК рФ и КоАП рФ занимают особое место в правовой системе рФ, так как предназначены для регламентации применения таких видов государственного принуждения, как уголовное и административное. В связи с этим в названных кодексах нетерпима двусмысленность в содержании устанавливаемых правил, а также отсутствие максимальной четкости в формулировании каждой статьи кодекса.
Под административной юрисдикцией в широком смысле понимается «регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящихся между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения» [4, с. 16; 5, с. 30]. В узком смысле административная юрисдикция — вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решения по ним в установленных законом форме и порядке.
Применительно к любому юрисдикционному процессу можно определить в его составе отдельные виды производств, отличающиеся по содержанию и направленные на решение конкретных задач процессуальной деятельности. А. Б. Агапов обозначил административное производство как определенный законами и подзаконными нормативными актами порядок процессуального обеспечения законных прав и интересов юридических и физических лиц в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти, другими государственными, муниципальными органами и их должностными лицами.
В составе административной юрисдикционной деятельности реализуются следующие производства: 1) разрешение жалоб граждан на действия государственных и общественных органов, их должностных лиц; 2) рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним; 3) дисциплинарное. ряд авторов в составе административной юрисдикции определяют и другие виды производств: по различным спорам, касающимся прав физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти; по делам о возмещении в административном порядке материального ущерба [6, с. 165]; по применению
мер административного пресечения (принудительное лечение и др.) [7, с. 155]; согласительное производство [8, с. 276].
Любая процессуальная деятельность, направленная на привлечение виновного в совершении правонарушения к установленной законом ответственности, состоит из ряда последовательно связанных между собой действий по реализации прав и взаимных обязанностей, т. е. стадий. Под стадией понимается такая сравнительно самостоятельная часть производства, которая, наряду с его общими задачами, имеет только свойственные ей задачи, документы и другие особенности [9, с. 16]. В. В. Конин под стадией понимает некоторый комплекс следующих в строгой последовательности друг за другом взаимосвязанных административно-исполнительных действий, необходимых и достаточных для принятия по делу определенного юридически значимого акта (решения) [10, с. 233]. В целом в правоприменительном процессе традиционно выделяются: 1) установление фактических обстоятельств (фактической основы дела); 2) выбор и анализ нормы права (установление юридической основы дела); 3) решение дела, выраженное в акте применения права [11, с. 330]. Упомянутые три стадии характерны для правоприменительной деятельности в целом, поэтому они имеют место в административно-юрисдикционном процессе в случае совершения административного деликта. Установление фактической основы дела в административно-юрисдикционном процессе именуется также расследованием обстоятельств совершенного правонарушения или административным расследованием.
Производство по делам об административных правонарушениях состоит из следующих стадий: 1) административное расследование и возбуждение дела об административном правонарушении; 2) рассмотрение дела об административном правонарушении и вынесение решения; 3) пересмотр дела и вынесение решения; исполнение решения по делу [12, с. 8]. Здесь необходимо отметить, что в работах иных ученых-административистов отличие в выделении стадий указанного административного производства заключается только в наименовании первой стадии юрисдикционного процесса. А. Б. Агапов в зависимости от методов обеспечения законных прав и интересов юридических и физических лиц разделяет производство по делам об административных правонарушениях на две стадии: процедурную и исполнительную. Помимо стадий, существуют и менее крупные элементы производства по делу — этапы. Этап характеризуется порядком осуществления группы взаимосвязанных процессуальных действий и представляет собой относительно самостоятельную часть производства. Таким образом, несколько этапов образуют стадию. расследование административных правонарушений включает в себя: возбуждение дела, установление фактических обстоятельств (непосредственно сам процесс расследования), процессуальное оформление результатов расследования, направление материалов расследования по подведомственности. рассматривая содержание административного расследования как самостоятельной стадии производства по делам об административных правонарушениях, необходимо остановиться на позиции Государственного таможенного комитета РФ, изложенной в письме ГТК РФ от 19 декабря 2002 г. № 01-06/50295 «О направлении основных положений методики административного расследования». Согласно данному письму административное расследование в общем случае состоит из трех отдельных этапов: первоначального; последующего; заключительного. Первоначальный этап характеризуется обнаружением и закреплением доказательств в целях получения информации, дающей основание к выдвижению версии о совершении правонарушения определенным лицом. На последующем этапе производится развернутое, последовательное, методическое доказывание,
т. е. систематизируются, анализируются и оцениваются собранные доказательства. Затем определяются пути дальнейшего расследования совершенного правонарушения. В свою очередь содержание заключительного этапа связано с возможностью осуществления повторного расследования в связи с отменой постановления о прекращении производства по делу, а также в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 28.8 КоАП России.
До введения в действие с 1 июля 2002 г. КоАП РФ первая стадия производства по делам об административных правонарушениях в теории административного права именовалась по-разному. Представляется, что можно указать на четыре основных подхода к решению данного вопроса:
• первичные процессуальные действия;
• возбуждение административного дела и направление его по подведомственности [13, с. 173; 8, с. 286];
• административное расследование и возбуждение дела об административном правонарушении;
• административное расследование [14, с. 152; 15, с. 6; 7, с. 325].
Понятие — это одна из основных форм научного познания действительности.
Формируя понятия, наука отражает в них изучаемые предметы, явления, процессы. Иными словами, определяя какое-либо понятие, мы тем самым указываем признаки, характеризующие определяемый объект в достаточной степени. Поэтому, на наш взгляд, мнение А. П. Шергина о том, что совершение первичных процессуальных действий в полной мере соответствует понятию первой стадии производства по делам об административных правонарушениях, представляется не совсем точным. В данном случае не определяется динамика протекания процесса расследования административных деликтов. Не лишены определенных недостатков указания на возбуждение административного дела и направление материалов по подведомственности, так как данные действия представляют собой отдельные этапы административного расследования.
Что касается мнения А. Ю. Якимова предлагающего в качестве определения первой стадии производства по делам об административных правонарушениях такое понятие, как «административное расследование и возбуждение дела об административном правонарушении», то необходимо отметить следующее. Исходя из последовательности приведенных в определении понятий, можно сделать вывод о том, что административное расследование производится до момента возбуждения дела об административном правонарушении. Однако, в соответствии с ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, административное дело считается возбужденным не только с момента составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении административного дела, но и с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения в рассматриваемом виде административно-юрисдикционного производства, а также вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и производстве административного расследования. Таким образом, если придерживаться приведенной выше точки зрения А. Ю. Якимова, встает вопрос о наименовании действий, осуществляемых после составления двух последних указанных процессуальных документов.
В связи с этим наиболее правильным определением первой стадии производства по делам об административных правонарушениях будет являться «административное расследование». Тем не менее в КоАП РФ первая стадия административного производства определена как «возбуждение дела об административном правонарушении», что соответствует названию гл. 28 КоАП РФ, содержащей положения, относящиеся к расследованию административных
правонарушений (необходимо отметить, что различие подходов сохранилось и после вступления в силу КоАП РФ; см.: [10, с. 233; 16, с. 426; 17, с. 644; 18, с. 334; 19, с. 258; 20, с. 72]).
В целом под расследованием административных правонарушений ранее понималась деятельность по проверке фактических обстоятельств дела при любом совершенном административном деликте. Однако ст. 28.7 КоАП рФ введено понятие административного расследования только по определенным составам административных правонарушений. Таким образом, исходя из буквального толкования положений КоАП рФ, понятие расследования административных правонарушений шире понятия административного расследования. В связи с этим административное расследование можно определить как в широком, так и в узком смысле. Под административным расследованием в широком смысле следует понимать расследование административных деликтов с момента возникновения повода к возбуждению дела об административном правонарушении и до направления материалов административного дела по подведомственности. В узком смысле — как институт, установленный ст. 28.7 КоАП рФ. Кроме этого, в качестве отдельного вида можно выделить «ускоренное производство» (ч. 1 ст. 28.6 КоАП рФ).
Что касается дефиниции административного расследования, то, не смотря на приведенные выше точки зрения авторов, касающихся наименования первой стадии производства по делам об административных правонарушениях, ученые достаточно единодушно определяют содержание и задачи данной стадии. Исходя из этого, представляется возможным привести формулировку административного расследования, данную Д. Н. Бахрахом. По мнению указанного ученого, административное расследование представляет собой «совокупность процессуальных действий, направленных на получение доказательств виновности или невиновности лица, их фиксирование и квалификацию деликта». Тем не менее в приведенном понятии отсутствуют указания на остальные этапы административного расследования и должностных лиц государственных органов, которые имеют право на его проведение. Представляется, что можно дать следующие развернутое определение первой стадии производства по делам об административных правонарушениях. Административное расследование — это комплекс процессуальных действий, осуществляемых уполномоченными должностными лицами государственных органов, направленных на возбуждение административного дела, установление виновности или невиновности лица, совершившего правонарушение, квалификацию деликта, процессуальное оформление результатов проведенного расследования в целях дальнейшего рассмотрения дела об административном правонарушении или направления материалов по подведомственности.
Как уже было сказано, каждая стадия административно юрисдикционного процесса обладает характерными чертами, позволяющими определить ее содержание. Для характеристики содержания административного расследования в общих чертах проанализируем этапы, входящие в данную стадию.
Возбуждение административного дела
Для первой стадии юрисдикционного процесса, связанного с разрешением дел о правонарушениях, началом является возбуждение дела, а окончанием — составление акта предварительной квалификации деяния и направление его в суд или по подведомственности (по делам об административных правонарушениях). Возбуждение дела об административном правонарушении представляет собой
процессуальную деятельность по получению информации о правонарушении, ее оформлению и регистрации. На данном этапе разрешается целый ряд вопросов: является ли сообщение об административном правонарушении поводом к возбуждению дела; содержатся ли в источнике информации сведения о событии административного правонарушения, нет ли обстоятельств, исключающих производство по делу; уточняется, по какой статье квалифицируется данное административное правонарушение, возникает ли необходимость административного расследования, подлежат ли материалы дела передаче по подведомственности или подсудности, и др. Здесь необходимо отметить, что институт возбуждения административного дела фактически отсутствовал в КоАП РСФСР. Только в ст. 237 КоАП РСФСР упоминалось, что протокол об административном правонарушении не составлялся, если производство по делу об административном правонарушении возбуждено постановлением прокурора. Также в отличие от КоАП РФ не были определены поводы, момент возбуждения, а также возможность отказа в возбуждении дела об административном правонарушении.
Основанием возбуждения административного дела является наличие материальных и процессуальных поводов (оснований). Правовое значение повода состоит в том, что он вызывает публичную деятельность полномочных органов, требует, чтобы они соответствующим образом реагировали на сигнал об административном деликте. Материальным основанием для возбуждения дела является совершение лицом деяния, содержащего признаки административного правонарушения. Необходимо также наличие достаточных данных, на основе которых устанавливаются признаки административного правонарушения. В каждом конкретном случае вопрос о достаточности данных для возбуждения административного дела разрешается уполномоченным должностным лицом по своему внутреннему убеждению с учетом всех первичных материалов.
Под процессуальными поводами понимаются установленные в ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ источники, из которых уполномоченные должностные лица государственных органов получают информацию о совершенном административном правонарушении. Назначение этапа возбуждения административного дела обусловлено общими задачами производства по делам об административных правонарушениях. На данном этапе создаются предпосылки для своевременного, всестороннего, полного, объективного выяснения обстоятельств дела и разрешения его в точном соответствии с законодательством по делам об административных правонарушениях. Правильное определение круга обстоятельств, подлежащих установлению на данном этапе, и пределов их исследования имеет значение для законного и обоснованного решения по делу. Как сужение границ исследования на этапе возбуждения дела и административного расследования, так и его чрезмерное расширение может привести к вынесению необоснованного решения.
Процессуальное оформление начала производства административного расследования оформляется определением о возбуждении административного дела, которое выносится должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях по соответствующим составам. Привлекает внимание позиция В. Д. Сорокина, который указывает, что норма п. 6 ст. 28.7 КоАП РФ привлекает к себе внимание явной нелогичностью, поскольку она не согласуется с п. 1 ст. 28.2, в которой указано, что о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных ст. 28.4, п. 1 и ст. 28.6. Названные статьи определяют случаи возбуждения дел об административных правонарушениях прокурором и назначение административного наказания без составления протокола. Также В. Д. Сорокин говорит, что «за исключением двух
случаев составление протокола об административном правонарушении — это всегда первичное процессуальное действие, являющееся необходимым юридическим основанием для проведения всех последующих процессуальных действий, из которых складывается процедура производства по делу об административном правонарушении». С этим положением вряд ли можно согласиться. Согласно пп. 1 п. 4 ст. 28.1 КоАП рФ меры обеспечения и иные процессуальные действия, закрепленные Кодексом, могут проводиться до составления протокола об административном правонарушении. Далее В. Д. Сорокин указывает, что «проведению административного расследования обязательно должен предшествовать протокол об административном правонарушении, в противном случае административное расследование оказывается незаконным». Согласно п. 6 ст. 28.7 протокол о факте административного правонарушения составляется по окончании административного расследования. В. Д. Сорокин задает следующий вопрос: «Спрашивается, на каком основании проводились действия, именуемые административным расследованием, если учесть при этом положение п. 1 ст. 28.7, а она, как и положено, начинается с констатации факта выявления административного правонарушения в названных областях законодательства. Этот факт совершения административного правонарушения удостоверяется таким процессуальным документом, как протокол об административном правонарушении». Указанное положение и послужило основанием для утверждения В. Д. Сорокиным, что «норма п. 6 ст. 28.7 КоАП рФ не вписывается в юридическую логику начальной стадии производства по административному делу, поскольку она предусматривает составление протокола не по факту совершения административного правонарушения, т. е. до проведения административного расследования, а лишь после его окончания» [3, с. 35].
Действительно, п. 6 ст. 28.7 КоАП рФ, устанавливающий положение о том, что протокол об административном правонарушении составляется после проведения административного расследования, а не после факта выявления административного деликта, не согласуется с общим положениям гл. 28 КоАП рФ. Тем не менее конструкция ст. 28.7 КоАП рФ, на наш взгляд, является более прогрессивной по отношению к иным правилам, предусмотренным данной главой. Дело в том, что указанной статьей впервые введен отдельный процессуальный документ, отражающий начало осуществления процессуальных действий, направленных на закрепление доказательств вины лица, совершившего противоправное деяние в целях последующего привлечения его к административной ответственности. Для разъяснения нашей позиции приведем следующие положения.
Определение (постановление) о возбуждении административного дела выносится после выявления факта административного правонарушения. Под выявлением административного правонарушения, исходя из содержания выносимого определения (постановления), понимается установление события административного правонарушения, состава административного правонарушения, предусматривающего административную ответственность за данное административное правонарушение. Таким образом, до момента составления данного процессуального документа определенные доказательства противоправности деяния уже установлены. Последующие же действия уполномоченного субъекта направлены на более детальное закрепление доказательств вины лица, в отношении которого ведется административное производство.
Кроме того, составление отдельного процессуального документа, отражающего возбуждение административного дела, является важной гарантией обеспечения прав лиц, привлекаемой к административной ответственности. Поясним данное
положение более подробно. Статья 25.1 КоАП РФ устанавливает правовой статус лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Однако в данной статье отсутствуют положения, указывающие на момент вступления указанного лица в административное производство. Например, в уголовном процессе лицо считается подозреваемым с момента возбуждения уголовного дела, либо которое задержано в соответствии со ст. 91 и 92 Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее — УПК РФ), либо к которому применена мера пресечения до предъявления обвинения. Также ст. 47 УПК РФ, устанавливающая правовой статус обвиняемого, содержит четкие основания признания лица, совершившего преступления, таковым. Что касается производства по делам об административных правонарушениях, то об указанном моменте можно судить, проанализировав положения ст. 28.2 КоАП РФ, посвященной административному протоколу. Согласно ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ «при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе». Таким образом, исходя из буквального толкования положений приведенных выше норм, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, приобретает комплекс прав, закрепленных ст. 25.1 КоАП РФ, с момента составления протокола об административном правонарушении и фактически может ими пользоваться только на стадии рассмотрения административного дела. Однако производство по делам об административных правонарушениях, как уже было сказано, состоит не только в рассмотрении административного дела, но и из стадии осуществления административного расследования. Получается, что на первоначальной стадии рассматриваемого юрисдикционного процесса лицо, привлекаемое к административной ответственности, формально не может пользоваться правами в соответствии со своим процессуальным статусом. Кроме того, может возникнуть вопрос и об ответственности данного лица за отказ от дачи объяснений по факту совершенного правонарушения. В соответствии со ст. 25.1 КоАП РФ давать объяснения является правом привлекаемого к ответственности лица. Однако если такое лицо не обладает предусмотренным для него данной статьей статусом, то дача объяснений является для него обязанностью, что нарушает положения ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ, устанавливающей, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.
Несмотря на то, что ст. 28.7 КоАП РФ впервые закрепила положения, касающиеся составления отдельного процессуального документа, свидетельствующего о возбуждении административного дела, определенные моменты законодателем все же не определены. Это касается порядка уведомления заинтересованных лиц о принятом решении по результатам рассмотрения поступившего заявления или сообщения, порядка уведомления лица, совершившего административное правонарушение о возбуждении административного дела. Уведомление заинтересованных лиц имеет своей целью не только ознакомление данных лиц с принятым решением, но и разъяснение им порядка обжалования вынесенного определения или постановления.
Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что вынесение определения о возбуждении административного дела при осуществлении административного расследования является одной из гарантий соблюдения принципов производства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, необходимо пря-
мо предусмотреть в ст. 28.7 КоАП рФ процедуру ознакомления лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, с правами, предусмотренными ст. 25.1 КоАП РФ. В связи с чем ч. 3 ст. 28.7 КоАП рФ может быть дополнена следующим образом: «При вынесении определения о возбуждении дела об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в определении».
установление фактических обстоятельств дела
Все процессуальные действия, направленные на получение доказательств по делу об административном правонарушении и осуществляемые в процессе административного расследования, исходя из буквального толкования положений КоАП рФ, можно разделить на две группы: меры обеспечения, установленные гл. 27 КоАП рФ, и иные процессуальные действия, указанные в гл. 26 КоАП рФ. Под иными процессуальными действиями понимаются следующие мероприятия: получение объяснений и показаний, производство экспертизы, взятие проб и образцов, снятие показаний специальных технических средств, поручения и запросы по делу, истребование сведений, необходимых для разрешения дела.
Процессуальное оформление результатов производства административного расследования
По окончании проведенного составляется процессуальный документ, устанавливающий, что все действия, направленные на сбор доказательств, произведены и подтверждают виновность лица в совершении деликта. Таким образом, указанный документ представляет собой окончательную формулировку выводов должностного лица, производящего расследование, о наличии события и состава правонарушения, которые совершило лицо, привлекаемое к установленной законом ответственности. В административно-юрисдикционном процессе такую функцию осуществляет протокол об административном правонарушении, фиксирующий факт совершения деликта и подводящий итог проведенного расследования.
Также по окончании административного расследования может быть вынесено постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Основания к прекращению административного дела изложены в ст. 24.5 КоАП рФ. На наш взгляд, проблематичным представляется прекращение производства расследования на основании отсутствия события административного правонарушения. Как уже было сказано ранее, определение о возбуждении административного расследования выносится после выявления административного деликта, т. е. составление данного процессуального документа уже свидетельствует о том, что указанное событие имело место быть. Таким образом, вынесение постановления по этому основанию свидетельствует о незаконности проведенного расследования, что является основанием для возмещения материального ущерба и (или) морального вреда лицу, в отношении которого оно велось. Представляется, что отсутствие состава административного правонарушения, как основание прекращения производства по делу, может выражаться либо в недоказанности субъективной стороны
совершенного деликта, либо в невменяемости лица, совершившего противоправное деяние.
Основанием назначения административного расследования является совершение виновным лицом административного правонарушения, закрепленного в ст. особенной части КоАП РФ. Тем не менее представляет интерес рассмотрение оснований производства административного расследования как института, закрепленного в ст. 28.7 КоАП РФ. Данные основания, исходя из положений ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, можно разделить на формальные и процессуальные.
Формальные основания. В настоящее время в ст. 28.7 КоАП РФ перечислено 13 областей охраняемых государством интересов. В ходе проведенного соотношения указанных областей законодательства с составами административных правонарушений, закрепленных КоАП РФ, выяснилось, что административное расследование может быть назначено по 193 административным правонарушениям, которые расположены в 11 главах КоАП РФ.
Как правильно сказала М. А. Нагорная, «Юридические термины — составная часть законодательной работы. Термины экономят язык нормативного акта, они удобны для оперирования в практике, информативны для сведущих, ибо представляют собой сжатое концентрированное знание, многочисленным и разрозненным определяемых правовых явлений, действительности обобщениями» [21, с. 221]. Что касается п. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, то при указании оснований назначения административного расследования был использован такой прием определения юридических дефиниций, как перечисление тех феноменов, которые составляют данное понятие. С введением нового Кодекса РФ об административных правонарушениях нормы, регламентирующие административную ответственность в иных нормативно-правовых актах, перестали действовать. В связи с этим возникает необходимость в более точном определении положений ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ.
Антимонопольное законодательство. В настоящее время основой антимонопольного законодательства являются закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях». Также к нормативно-правовой базе антимонопольного регулирования можно отнести: Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации», Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи», Федеральный закон от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)» и ряд других, нормы которых носят бланкетный характер.
Какие же административные правонарушения относятся к данной области. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» отменил ст. 16 ФЗ «О естественных монополиях», и ст. 23-25 ФЗ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», которые устанавливали основания наложения штрафа на субъекты, виновные в нарушении антимонопольного законодательства. Необходимо отметить, что указанный закон отменил статьи законов, устанавливающие административную ответственность и в других сферах правового регулирования. Таким образом, единственный способ определения оснований отнесения составов административных правонарушений к областям законодательства, указанным в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, состоит в изучении компетенции соответствующих государственных органов и их должностных лиц, определенной гл. 23 и ст. 28.3 КоАП РФ.
В соответствии со ст. 23.48 КоАП РФ федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы рассматривают дела об административных право-
нарушениях, предусмотренных ст. 14.3, 14.6, ч. 1 и 2 ст. 14.8, ст. 14.9, ч. 2 ст. 19.5, ст. 19.8 КоАП РФ. При этом необходимо отметить, что согласно п. 2 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица федерального антимонопольного органа вправе составлять административные протоколы по ст. 14.1, 14.24, ч. 1 ст. 19.5, 19.6, 19.7 КоАП РФ. Тем не менее на ст. 14.24 и 19.6 не могут распространяться правила проведения административного расследования, так как первая посвящена административной ответственности в сфере биржевой деятельности, а вторая статья касается нарушений, которые возникают из-за невыполнения одного из правил административного производства. Орган регулирования естественных монополий в соответствии со ст. 23.59 КоАП РФ рассматривает составы, предусмотренные ч. 3 ст. 19.5 и ст. 19.8 КоАП РФ.
Если сравнить основания привлечения к административной ответственности по КоАП рФ с соответствующими положениями вышеуказанных законов, то КоАП рФ предусматривает меньше вариантов наложения административного взыскания. В качестве примера мы остановимся на некоторых из них. Пункт 2 ст. 5 закона возлагает на виновные лица ответственность за навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора. Административная ответственность за совершение подобных действий устанавливается ч. 2 ст. 14.8 КоАП рФ. Тем не менее ответственность за необоснованный отказ от заключения договора данной статьей не предусматривается, хотя такие действия запрещены п. 8 ст. 5 закона. Также ст. 5 ФЗ и предусмотрена ответственность за создание дискриминационных условий на рынках, в КоАП рФ содержится ст. 14.9, которая устанавливает административную ответственность только за действия должностных лиц органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли. Хотелось бы надеяться, что со временем указанные недостатки законодательного регулирования административной ответственности в антимонопольной сфере будут исправлены.
Законодательство о рекламе, выборах и референдумах. Отношения, возникающие в сфере законодательного регулирования рекламной деятельности, складываются на основе Федерального закона от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе». Административная ответственность в данной области предусмотрена ст. 14.3 КоАП РФ. Нормативное регулирование отношений в области выборов и референдума осуществляется Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента российской Федерации», Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской Федерации». Административная ответственность за нарушение норм указных законов установлена ст. 5.1, 5.2-5.25, 5.45-5.52 КоАП РФ.
Законодательство о защите прав потребителей. Законодательной основой в данной области является Федеральный закон от 9 января 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон российской Федерации «О защите прав потребителей» и Кодекс рСФСр об административных нарушениях». К административным правонарушениям в этой области относятся: нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных (ст. 10.8); незаконная продажа товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена (ст. 14.2); продажа товаров, выполнение работ
либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил (ст. 14.4); продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых машин (ст. 14.5); нарушение порядка ценообразования (ст. 14.6); обман потребителей (ст. 14.7); нарушение правил продажи отдельных видов товаров (ст. 14.8, 14.15); нарушение правил розничной торговли алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст. 14.16); реализация, учет и хранение драгоценных камней (ст. 19.14).
Как мы видим, правом на производство административного расследования по определенным составам правонарушений обладают несколько государственных органов. В связи с этим, на наш взгляд, необходимо принятие совместных нормативных актов, разграничивающих сферы компетенции данных органов, в целях недопущения возможности дублирования полномочий в этой области.
Законодательство в области налогов и сборов, валютное законодательство и законодательство о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Административная ответственность за правонарушения в данных областях установлена ст. 15.1-15.11, 15.25 и ст. 15.27 КоАП РФ соответственно.
Законодательство в области таможенного дела, дорожного движения и на транспорте. Определение составов правонарушений, служащих формальным основанием для назначения административного расследования, в указанных областях законодательства не составляет особого труда. Согласно особенной части КоАП РФ данные составы закреплены в соответствующих главах: гл. 11 «Административные правонарушения на транспорте», гл. 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения», гл. 16 «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)».
Законодательство в области охраны окружающей среды. Законодательной основой в данной области является Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Тем не менее ст. 75 закона, устанавливающая ответственность за нарушение в указанной области, имеет бланкетный характер. Административная ответственность за правонарушения установлена гл. 8 особенной части КоАП РФ.
Законодательство в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Правовое регулирование общественных отношений в данной области осуществляет Федеральный закон от 7 января 1999 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции». До введения в действие КоАП РФ административная ответственность за указанные правонарушения была предусмотрена Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (далее — закон). При проведении сравнительного анализа положений данного закона и статей КоАП РФ нами было установлено, что административная ответственность за правонарушения предусмотрена следующими составами: 6.14, 14.16-14.18, 15.13 КоАП РФ. Не получили законодательного закрепления нормы ст. 8 закона об ответственности за оборот алкогольной и спиртосодержащей продукции без аккредитации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Также КоАП РФ не предусмотрел отдельной статьи за оборот алкогольной продукции без маркировки, если такая
маркировка обязательна. Тем не менее ответственность за такие действия предусмотрена ст. 15.12 КоАП РФ, которая имеет общий характер. Нововведением можно считать ст. 14.19 КоАП рФ, установившей административную ответственность за нарушение установленного порядка учета этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Законодательство в области пожарной безопасности. Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности установлена ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ.
Процессуальное основание. Что касается процессуального основания, то КоАП рФ не дает четкого перечня процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Представляется, что в качестве таких действий могут выступать восстребования необходимых предметов и документов, производство ревизий, документальных проверок, инвентаризаций, оценка имущества и др.
Необходимо отметить, что практика производства по делам об административных правонарушениях выделяет и иные основания назначения административного расследования. Так, письмом МВД РФ от 19 июня 2002 г. № 1/3582 «О Методических рекомендациях» административное расследование может быть назначено, если при совершении дорожно-транспортного происшествия был причинен легкий вред здоровью потерпевшего.
Понятие, содержание и назначение административного (служебного)
расследования
Как правильно отмечал В. Д. Сорокин, «материальную основу производства по дисциплинарным делам составляют нормы, регулирующие самостоятельный вид юридической ответственности — дисциплинарную ответственность». Практически все авторы, рассматривавшие вопросы административной ответственности, отмечали, что нормативное основание дисциплинарной ответственности довольно разнообразно. В связи с этим представляет интерес дать классификацию нормативных актов, регламентирующих производство по делам о дисциплинарных нарушениях.
1. В зависимости от органа соответствующего вида государственной власти. Здесь можно выделить нормативные акты, регулирующие прохождение:
1.1. Государственной службы. В свою очередь представляется возможным классифицировать нормативные акты, регламентирующие дисциплинарное производство, в зависимости от видов государственной службы. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы российской Федерации» система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба. В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта российской Федерации.
Под государственной гражданской службой понимается вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов российской Федерации. В данном случае осуществление дисциплинарного производства регламентируется такими нормативными актами,
как Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» (с изменениями от 27 июня 2000 г.), Устав о дисциплине работников речного транспорта СССР, утвержденный постановлением СМ СССР от 26 августа 1985 г. № 812, Устав о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. № 708, Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 621 (с изменениями от 25 декабря 1993 г., 23 апреля 1996 г., 8 февраля 1999 г., 14 июля 2001 г.), и т. д.
Правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Здесь можно выделить такие нормативные акты, как Дисциплинарный устав Таможенной службы Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 (с изм. от 24.12.1993 г., 27.12.2000 г., 30.12.2001 г.), Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (с последующими изменениями).
военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Производство по применению мер дисциплинарной ответственности регламентируется Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации.
1.2.Службы в органах местного самоуправления. Порядок наложения дисциплинарных наказаний за должностной проступок, совершенный должностным лицом органа местного самоуправления, регламентируется Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
1.3.Выполнение профессиональной обязанности в коммерческих и некоммерческих организациях. Виды дисциплинарных взысканий и порядок их наложения на работников негосударственных организаций регламентируется Трудовым кодексом Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. (с последующими изменениями).
1.4.Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности судей регламентируется Федеральным законом РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (с последующими изменениями) и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».
2. В зависимости от органа, принявшего нормативный акт: Государственная Дума РФ, Президент РФ, Правительство РФ.
3. В зависимости от формы нормативного акта: федеральный закон, указ, постановление.
Тем не менее, несмотря на разнообразие нормативного материала, регулирующего производство административного (служебного) расследования, нормативное определение его в настоящее время не дано. Законодатель лишь указывает, что «до применения дисциплинарного взыскания руководитель обязан всесторонне и объективно разобраться в причинах и мотивах допущенного проступка, предварительно затребовав от работника, совершившего его, письменное объяснение». Данное положение с небольшими вариациями встречается во всех нормативных актах, регулирующих порядок привлечения к дисциплинарной ответственности. По мнению А. П. Коренева, служебное расследование состоит в получении от лица, привлекаемого к ответственности, объяснений, сборе и анализе информации о дисциплинарном проступке, производстве проверки имеющихся сведений, в составлении заключения по материалам дела о дисциплинарном проступке. Наиболее полное определение служебного расследования дано, на наш взгляд, П. П. Глущенко: «...административное расследование, проводимое в дисциплинарном порядке, представляет собой деятельность, направленную на выяснение обстоятельств проступка, события, факта, установление степени виновности лица, совершившего правонарушение, обеспечение приятия должностным лицом (начальником) обоснованного, законного решения о привлечении виновного к соответствующему виду юридической ответственности либо применения к нему мер общественного воздействия за деяния (действие или бездействие), совершенные при исполнении служебных обязанностей и в иных случаях, указанных в законе, подзаконном акте или в акте государственного управления» [2, с. 3-4].
Характеристика этапов административного (служебного) расследования в целом аналогична этапам расследования дел об административных правонарушениях, за исключением последнего этапа производства расследования. Здесь имеется в виду направление материалов расследования по подведомственности. Дело в том, что административное (служебное) расследование проводится внутри государственного органа, и после его окончания материалы служебной проверки предоставляются для принятия решения руководителю данной организации.
Прежде чем перейти непосредственно к характеристике оснований назначения административного расследования, необходимо определить понятие должностного проступка. Статья 14 Федерального закона «Об основах государственной службы российской Федерации» определяет должностной проступок как неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей. Ю. Н. Старилов под должностным (дисциплинарном) проступком предлагает понимать «противоправное виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него должностных обязанностей (нарушение служебной (или трудовой) дисциплины), не влекущее уголовной ответственности. В целом мы согласны с приведенным определением. Тем не менее хотелось бы разграничить понятия должностного и дисциплинарного проступка. На наш взгляд, под должностным поступком необходимо понимать неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей по занимаемой должности. В свою очередь дисциплинарный проступок — это несоблюдение иных обязанностей, возложенных на государственных служащих нормативными актами, регламентирующими их деятельность. Также в качестве отдельного основания для производства служебного расследования можно выделить совершение административного правонарушения должностным лицом, указанным в ст. 2.5 КоАП РФ.
В качестве итогов к вышеизложенному можно утверждать что:
• Административное расследование представляет собой комплекс процессуальных действий, осуществляемых уполномоченными должностными лицами государственных органов, направленных на возбуждение административного дела, установление виновности или невиновности лица, совершившего правонарушение, квалификацию деликта, процессуальное оформление результатов проведенного расследования и направлению собранных материалов по подведомственности иди подсудности в целях дальнейшего рассмотрения административного дела.
• Административное расследование в порядке производства по делам об административных правонарушениях можно рассматривать как в широком, так и в узком смысле. Под административным расследованием в широком смысле следует понимать расследование административных деликтов с момента возникновения повода к возбуждению дела об административном правонарушении и до момента составления административного протокола. В узком смысле — как институт, установленный ст. 28.7 КоАП РФ.
• Сущность первой стадии производства по делам об административных правонарушениях заключатся в том, что на данной стадии «создаются предпосылки для объективного и быстрого рассмотрения дела, применения к деликвенту предусмотренных законом мер воздействия». Быстрое, полное и объективное расследование административного проступка обеспечивает не только правильное применение норм КоАП РФ, но и предотвращает возможность привлечения невиновного лица к административной ответственности. Сделанные уполномоченными должностными лицами выводы о наличии административного правонарушения и о лице, его совершившем, является версией обвинения, подлежащей всесторонней проверке при рассмотрении административного дела и назначении административного наказания. Сущность административного расследования как института, установленного ст. 28.7 КоАП РФ, заключается в дополнительном собирании доказательств по возбужденному административному делу.
• Основания назначения административного расследования, рассматриваемого в узком смысле, подразделяются на материальные и процессуальные. Под материальным основанием понимается совершение виновным лицом административного правонарушения в той области законодательства, которое прямо указано в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ. Под процессуальным основанием следует понимать необходимость осуществления процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.
• Административное (дисциплинарное) расследование — это деятельность, направленная на выяснение обстоятельств проступка, события, факта, установление степени виновности лица, совершившего правонарушение, обеспечение принятия должностным лицом (начальником) обоснованного, законного решения о привлечении виновного к соответствующему виду юридической ответственности либо применения к нему мер общественного воздействия за деяния (действие или бездействие), совершенные при исполнении служебных обязанностей и в иных случаях, указанных в законе, подзаконном акте или в акте государственного управления.
• Автором даны следующие основания классификации нормативных актов, регламентирующих производство служебного расследования: 1) в зависимости от органа соответствующего вида государственной власти; 2) в зависи-
мости от органа, принявшего нормативный акт; 3) в зависимости от формы нормативного акта.
• Основанием назначения административного (служебного) расследования является совершение должностного или дисциплинарного проступка. В качестве отдельного основания определяется совершение административного правонарушения лицом, указанным в ст. 4.5 КоАП РФ.
литература
1. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. рАН; российский фонд культуры. М., 1995.
2. Глущенко П. П. Методика проведения административного расследования. СПб.: СПбАУиЭ, 2007.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: вводный комментарий В. Д. Сорокина. СПб., 2002.
4. Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970.
5. Иванов В. А. Советский административный юрисдикционный процесс // Советское государство и право. 1980. № 6.
6. Овсянко Д. М. Административное право: учеб. пособие. 3-е изд., перераб и доп. М., 2002.
7. Бахрах Д. Н. Административное право: учебник для вузов. М., 1996.
8. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право российской Федерации: учебник. М., 2001.
9. Бахрах Д. Н., Ренов Э. Н. Производство по делам об административных правонарушениях. М., 1989.
10. Конин Н. М., Журик В. В., Петров М. П. Административное право российской Федерации. М., 2005.
11. Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982.
12. Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. № 3.
13. Севрюгин В. Е. Проблемы административного права: учеб. пособие. Тюмень, 1994.
14. Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М., 1975.
15. Телегин А. С. расследование административных правонарушений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1984.
16. Попова Л. Л. Административное право. М., 2004.
17. Вельский К. С. Полицейское право: лекционный курс. М., 2004.
18. Административное право: в 3 т. Т. 3. Административная юрисдикция / под ред. А. П. Коренева, В. Я. Кикотя. М., 2002.
19. Административная деятельность ОВД: курс лекций. Общая часть / под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб., 2004.
20. Денисенко В. В., Позднышев А. Н., Михайлов А. А. Административная юрисдикция ОВД. М., 2002.
21. Нагорная М. А. Техника определения законодательных терминов. Законодательная техника современной россии: состояние, проблемы, совершенствование: сб. статей: в 2 т. Н/Новгород, 2001. Т. 1.
