CC BY
242
ЛИ.В. Апарина,
кандидат юридических наук, Волжский институт экономики, педагогики и права
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ И ВРЕМЕННОЕ ОГРАНИЧЕНИЕ НА ПОЛЬЗОВАНИЕ СПЕЦИАЛЬНЫМ ПРАВОМ: ВОПРОСЫ СООТНОШЕНИЯ И ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ
ADMINISTRATIVE COERCION AND TEMPORARY RESTRICTION ON USE OF THE SPECIAL RIGHT: QUESTIONS OF THE RATIO AND
GOAL-SETTING
В статье рассматривается вопрос соотношения административного принуждения и временного ограничения на пользование специальным правом, которое в настоящее время регламентировано нормами Федерального закона «Об исполнительном производстве». В работе акцентируется внимание на дискуссионном характере классификации административного принуждения, а также проблеме отнесения временных ограничений к определенному виду метода государственного управления.
In article the question of a ratio of administrative coercion and a temporary restriction on use of the special right which is regulated by standards of the Federal law "About executive production now " is considered. In work the attention is focused on debatable nature of classification of administrative coercion, and also a problem of reference of temporary restrictions to a certain type of a method ofpublic administration.
С 15 января 2016 года вступил в силу Федеральный закон № 340-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1], наделяющий судебных приставов-исполнителей полномочиями по вынесению постановления о временном ограничении специального права должника, который не выполняет требования исполнительного документа в установленный для добровольного исполнения срок без уважительных причин.
Обратим внимание, что ст. 67 Федерального закона от 02.10.2007 №229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее по тексту — Федеральный закон №229-ФЗ) уже закрепляет принудительную
меру, направленную на обеспечение реализации требований исполнительных документов [2], между тем в российском правовом поле появляется новое средство воздействия на должников — временное ограничение специального права на управление транспортным средством. Более того, можно предположить, что ограничение других специальных прав — это всего лишь вопрос времени. В связи с этим вызывает определенный научный интерес вопрос природы таких временных ограничений, их целевое назначение и место в системе административного принуждения.
В науке административного права институт административного принуждения является сформировавшейся понятийной категорией, содержащейся в классических учебниках [3].
По мнению Ю.М. Козлова, принуждение является одним из административно-правовых методов управления и может рассматриваться как «комплекс различных приемов и способов управляющего воздействия в случаях недолжного поведения управляемых, отклонений от их требований, сформулированных административно-правовыми нормами (в особенности), а по существу, всей системой нормативных правовых актов различной юридической силы» [4. — С. 356].
Д.Н. Бахрах, характеризуя административно -правовое принуждение, отмечает, что это «особый вид правового принуждения, состоящий в применении субъектами публичной функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер к гражданам и коллективным субъектам административного права в связи с их неправомерными действиями» [5. — С. 437—438].
В свою очередь Л.Л. Попов и Ю.И. Мигачев, исследуя признаки государственного принуждения, указывают на то, что оно «применяется для того, чтобы заставить субъекта совершить те или иные действия или воздержаться от них, либо подчиниться установленным ограничениям» [6. — С. 202].
А.В. Сургутскова, анализируя содержание и правовую характеристику административно-правового принуждения, приходит к выводу, что оно «в юридической литературе рассматривается в качестве правовой формы, метода управления, способа обеспечения законности, стадии управленческого производства (например, контрольно-надзорного производства)» [7. — С. 11].
А вот Д.О. Николаевский утверждает, что «большинство подходов к определению административного принуждения как правовой категории предполагают акцент на его правоограничительный характер как имманентный элемент сущности» [8].
По мнению В.А. Мельникова, административное принуждение представляет собой «метод воздействия государства на субъекты права, заключающийся в причинении им каких-либо пра-воограничений в форме применения прямо предусмотренных нормами административного права мер в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) или в связи с иной государственной необходимостью путем возложения на субъектов права индивидуальным правовым актом управления дополнительной юридической обязанности либо лишения (ограничения на использование) уже имеющихся у них прав» [9].
Между тем в российской административно -правовой науке есть точка зрения, в соответствии с которой «ограничение прав и свобод физических лиц и прав организаций и принуждение этих субъектов к соблюдению установленных законодательством правил и требований — это разные методы административно-публичной деятельности» [10. — С. 343].
В связи с этим предлагается выделять два самостоятельных метода государственного управления, такие как методы административного ограничения и административного принуждения. К системе мер административного принуждения авторы данной концепции относят меры обеспечения исполнения физическим лицами и организациями возложенных на них в установленном законодательством порядке субъективных юридических обязанностей или законно предъявленных к ним со стороны административных органов властных требований, не выполненных ими добровольно.
При этом в перечень способов, обеспечивающих реализацию этого вида принудительного воздействия, включается обращение взыскания на денежные средства и имущество должника, в том числе путем наложения на него ареста [10. — С. 356], а вот временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации не называется.
Можно предположить, что этот факт обусловлен признанием наличия самостоятельных методов административного ограничения, которые «заключаются в установлении компетентными административными органами в определенной правовой форме временных ограничений прав и свобод физических лиц и прав организаций» [10. — С. 343].
Однако представители данного подхода, указывая на целевую направленность этих мер — «обеспечение и поддержание необходимого режима безопасности государства, общественной и личной безопасности физических лиц, безопасности организаций» [10. — С. 343], соответственно, не могут временные ограничения на выезд должника из Российской Федерации отнести к способам реализации административного ограничения.
В связи с этим возникает вопрос о том, к какой группе методов государственного управления следует отнести временные ограничения, регламентированные законодательством об исполнительном производстве?
В поисках ответа обратимся к рассмотрению классификации административного принуждения. М.С. Десятик отмечает, что «во взглядах на
классификацию мер административно-правового принуждения среди ученых-административистов нет единого мнения» [11. — С. 32].
Следует признать, что бесспорно в системе административного принуждения выделяют меры административной ответственности, также называют меры административного пресечения (Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, М.И.Еропкин, Д.М. Ов-сянко), хотя есть позиция, в соответствии с которой пресечение не признается мерой государственного принуждения [12. — С. 270—273] или оно рассматривается в составе мер защиты [13].
Кроме того, «дискуссионный характер с позиции разных авторов носит, в частности, отнесение к мерам административного принуждения также административно-восстановительных мер, административно-предупредительных мер и так называемых мер административно-процессуального обеспечения» [14. — С. 59].
Анализ специальной литературы, посвященной методам государственного управления и, в частности, административного принуждения, позволяет утверждать, что временные ограничения, которые применяются для обеспечения режима безопасности государства, общественной и личной безопасности физических лиц и организаций многими учеными относятся к мерам административного предупреждения [15. — С. 383—384; С. 485—488], а вот временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации рассматривается как пресекательная мера принудительного исполнения в процессе обеспечения исполнительного производства [16. — С. 8]. Причем эта разновидность принудительного воздействия относится к группе мер административно-процессуального обеспечения.
Ранее мы уже обращали внимание на то, что в отечественной административно-правовой науке «имеет место неоднозначный подход к выделению в качестве самостоятельной группы мер процессуального обеспечения» [8].
Отдельные ученые считают искусственным выделение административно-процессуального обеспечения [17. — С. 103], в свою очередь другие, такие как И.И. Веремеенко, Ю.С. Адушкин, З.А. Баги-шаев, Л.Л. Попов, А.П. Коренев, А.И. Каплунов, В.Р. Кисип, В.К. Гижевский, Д.Д. Ильин, В.М. Манохин, А.В. Коркин, Н.В. Макарейко, М.В. Никифоров, Ю.И. Попугаев, И.А. Скляров, настаивают на его самостоятельности.
Полагаем, следует согласиться с тем, что «если исключить процессуально-обеспечительные меры из классификации, то оставшиеся группы мер станут внутренне разнородными» [8].
На наш взгляд, особенность административно -процессуального принуждения заключается в его полицелевом характере. Конечно же, как разновидность административного принуждения оно обеспечивает достижение общей цели — охраны общественных отношений.
Вместе с тем целый ряд административно-процессуальных мер обеспечивает и пресечение правонарушений. Следует признать оправданным утверждение Н.В. Макарейко: «Очевидно, что меры процессуального принуждения несут в себе существенный пресекательный потенциал, но сводить их исключительно к мерам пресечения не отвечает действительности, так как в ряде случаев они преследуют цели создания условий для рассмотрения конкретного юридического дела, исполнения принятого по делу решения..» [18. — С. 150].
Таким образом, обеспечивая нормальный ход юрисдикционного процесса, меры процессуального принуждения помогают успешной реализации мер материально-правового принуждения [19. — С. 291]. Это можно сказать и о мерах производства по делу об административном правонарушении, перечень которых закреплен в ст. 27.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту — КоАП РФ) [20], и о мерах процессуального принуждения, регламентированных гл. 11 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [21], и мерах принудительного исполнения, а также временных ограничениях, применяемых к должникам в соответствии с нормами Федерального закона №229-ФЗ [2].
Резюмируя вышеизложенное, отметим, что временные ограничения на пользование специальным правом — это разновидность временных ограничений прав индивидуальных и коллективных субъектов, которые устанавливаются и применяются в правовой форме, имеют временные рамки и реализуются в целях охраны общественных отношений. Общая целевая направленность этих способов независимо от оснований их применения позволяет утверждать, что они относятся к мерам административного принуждения.
На наш взгляд, нет необходимости временные ограничения, вводимые без наличия противоправности действий тех субъектов, в отношении которых они устанавливаются, причислять к мерам административно-ограничительного метода, а временные ограничения, которые применяются в связи с неисполнением обязанностей, включать в систему административного принуждения.
Безусловно, следует иметь в виду, что при наличии единого целеполагания административного принуждения имеются и «непосредственные правоохранительные цели — обеспечение безопасности, стабильного правопорядка; пресечение антиобщественного образа жизни, недисциплинированного отношения к исполнению обязанностей; оказание предупредительно-воспитательного воздействия в процессе наложения административных взысканий; возмещение причиненного ущерба, восстановление нарушенного правопорядка; процессуальное обеспечение реализации административно-принудительных мер» [22. — С. 9], и временные ограничения, как один из способов осуществления административного принуждения, пресекают правонарушения, обеспечивают безопасность и правопорядок, а также реализацию юрисдикционного процесса.
Временные ограничения на пользование специальным правом имеют своим фактическим основанием неисполнение обязанностей в исполнительном производстве: требований о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного здоровью, возмещении вреда в связи со смертью кормильца, имущественного ущерба и (или) морального вреда, причиненных преступлением, требований неимущественного характера, связанных с воспитанием детей, а также требований о взыскании административного штрафа, назначенного за нарушение порядка пользования специальным правом (ч. 2 ст. 67.1 Федерального закона №229-ФЗ) [2]. В связи с этим, полагаем, их следует отнести к мерам обеспечения исполнительного производства, входящим в состав административно -процессуального принуждения.
Причем заметим, что в административно-правовой науке «меры принудительного исполнения в процессе обеспечения исполнительного производства подразделяются на меры материального обеспечения (наложение ареста на имущество должника, обращение взыскания на имущество должника, исполнительский сбор) и меры пресечения (временные ограничения на выезд за границу)» [16. — С. 9].
В соответствии с данной классификацией временные ограничения на пользование должником специальным правом можно именовать пресека-тельными мерами обеспечения исполнительного производства.
Думается, что этот способ принудительного воздействия позволяет достичь нескольких целей административного принуждения. При установлении данного ограничения мы не только обеспе-
чиваем исполнение наказания в виде административного штрафа, назначенного за нарушение порядка пользования специальным правом, но и пресекаем административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ [20].
Более того, заметим, что данная мера административного принуждения направлена не только на обеспечение исполнения решения по админи-стративно-юрисдикционному делу, но и на выполнение обязанностей, установленных в рамках гражданского и уголовного процесса.
ЛИТЕРАТУРА
1. О внесении изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 28.11.2015 № 340-Ф3 // Собрание законодательства РФ. — 2015. — № 48 (часть I). — Ст. 6706.
2. Об исполнительном производстве [Электронный ресурс] : федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ (в ред. от 30.12.2015, с изм. и доп., вступ. в силу с 15.01.2016). — URL: http ://base.consultant. ru
3. Лапина М. А., Карпухин Д. В. Сравнительно-правовой анализ мер государственного принуждения в бюджетной сфере (КоАП РФ и БК РФ) [Электронный ресурс] // Аналитический портал «Отрасли права». — URL: http://xn— 7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/2299
4. Козлов Ю. М. Административное право : учебник. — М., 2005. — 554 с.
5. Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник. — 5-е изд. — М., 2010. — 607 с.
6. Административное право Российской Федерации : учебник для бакалавров / отв. ред. Л. Л. Попов. — М., 2014. — 568 с.
7. Сургутскова А. В. Административно-правовое принуждение, применяемое при нарушении таможенных правил : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14. — Челябинск, 2011. — 23 с.
8. Николаевский Д. О. Понятие, цели и признаки административного принуждения // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. — 2014. — Декабрь. — URL: http://www.journal nio.com/index.php?option =com_content&view=article&id=2691&Itemid=140
9. Мельников В. А. Проблемы определения понятия административного принуждения // Административное право и процесс. — 2012. — № 1. — С. 2—8.
10. Административное право России : учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» / под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова.
— 3-е изд., перераб. и доп. — М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2010. — 559 с.
11. Десятик М. С. Классификация мер административного принуждения в исполнительном производстве // Вестник Новгородского университета. — 2012. — № 69. — С. 31—33.
12. Алексеев С. С. Общая теория права : курс в 2 т. — М., 1981. — Т. 1. — 360 с.
13. Ардашкин В. Д. Меры защиты (пресечения) в советском административном праве : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск : Изд-во Томского ун-та. — 1968. — 17 с.
14. Писенко К. А. Правовые проблемы использования меры взыскания в бюджет незаконно полученного дохода в системе государственного антимонопольного контроля в Российской Федерации // Современная конкуренция. — 2010. — № 6 (24) — С. 53—64.
15. Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. — 3-е изд., исправ. и доп. — М.: Эксмо, 2007. — 528 с.
16. Логвиненко И. Ю. Применение мер административного принуждения в особых правовых режимах // Молодой ученый. — 2014. — № 20. — С. 485—488.
17. Десятик М. С. Административное принуждение в исполнительном производстве : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14. — М., 2011. — 22 с.
18. Ростовщиков И. В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. — Волгоград, 1997. — 192 с.
19. Максимов И. В. Административные наказания: понятие, правовое содержание и их система / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. И. М. Конина. — Саратов, 2003. — 204 с.
20. Макарейко Н. В. Меры административно -процессуального обеспечения как форма административного принуждения // Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2011. — № 3 (16).
— С. 149—156.
21. Цыганкова Е. А. Классификация мер государственного принуждения по целевой направленности // Общество и право. — 2009. — № 4 (26). — С. 287—292.
22. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс] : федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 15.01.2016, с изм. от 17.02.2016). — URL: http://base.consultant.ru
23. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации [Электронный ресурс] : федеральный закон от 08.03.2015 № 21-ФЗ (в ред. от 30.12.2015). — URL: http://base.consult-ant.ru
24. Пастушенко Е. Н. Функции административного принуждения по советскому законодательству : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — Саратов. — 1986. — 19 с.
REFERENCES
1. O vnesenii izmeneniy v Federalnyiy zakon «Ob ispolnitelnom proizvodstve» i otdelnyie zakonodatelnyie aktyi Rossiyskoy Federatsii : federalnyiy zakon ot 28.11.2015 № 340-FZ // Sobranie zakonodatelstva RF. —2015. — № 48 (chast I). — St. 6706.
2. Ob ispolnitelnom proizvodstve [Elektronnyiy resurs] : federalnyiy zakon ot 02.10.2007 № 229-FZ (v red. ot 30.12.2015, s izm. i dop., vstup. v silu s 15.01.2016). — URL: http://base.consultant.ru
3. Lapina M. A., Karpuhin D. V. Sravnitelno-pravovoy analiz mer gosudarstvennogo prinu-zhdeniya v byudzhetnoy sfere (KoAP RF i BK RF) [Elektronnyiy resurs] // Analiticheskiy portal «Otrasli prava». — URL: http://xn—7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/2299
4. Kozlov Yu. M. Administrativnoe pravo : uchebnik. — M., 2005. — 554 s.
5. Bahrah D. N. Administrativnoe pravo Rossii : uchebnik. — 5-e izd. — M., 2010. — 607 s.
6. Administrativnoe pravo Rossiyskoy Federatsii : uchebnik dlya bakalavrov / otv. red. L. L. Popov. — M., 2014. — 568 s.
7. Surgutskova A. V. Administrativno-pravovoe prinuzhdenie, primenyaemoe pri narushenii tamo-zhennyih pravil : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk : 12.00.14. — Chelyabinsk, 2011. — 23 s.
8. Nikolaevskiy D. O. Ponyatie, tseli i priznaki administrativnogo prinuzhdeniya [Elektronnyiy resurs] // Nauka i obrazovanie: hozyaystvo i ekonomika; predprinimatelstvo; pravo i upravlenie. — 2014. — Dekabr. — URL: http://www.jour-nal nio.com/index.php?option=com_content&view =article&id=2691&Itemid=140
9. Melnikov V. A. Problemyi opredeleniya po-nyatiya administrativnogo prinuzhdeniya // Adminis-trativnoe pravo i protsess. — 2012. — № 1. — S. 2—8.
10. Administrativnoe pravo Rossii : uchebnik dlya studentov vuzov, obuchayuschihsya po spetsi-alnosti 030501 «Yurisprudentsiya» / pod red. P. I. Kononova, V. Ya. Kikotya, I. Sh. Kilyashanova. —
3-e izd., pererab. i dop. — M. : YuNITI-DANA : Za-kon i pravo, 2010. — 559 s.
11. Desyatik M. S. Klassifikatsiya mer adminis-trativnogo prinuzhdeniya v ispolnitelnom proizvod-stve // Vestnik Novgorodskogo universiteta. — 2012.
— № 69. — S. 31—33.
12. Alekseev S. S. Obschaya teoriya prava : kurs v 2 t.
— M., 1981. — T. 1. — 360 s.
13. Ardashkin V. D. Meryi zaschityi (preseche-niya) v sovetskom administrativnom prave : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Tomsk : Izd-vo Tomskogo un-ta. — 1968. — 17 s.
14. Pisenko K. A. Pravovyie problemyi ispol-zovaniya meryi vzyiskaniya v byudzhet nezakonno poluchennogo dohoda v sisteme gosudarstvennogo antimonopolnogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii // Sovremennaya konkurentsiya. — 2010. — № 6 (24) — S. 53—64.
15. Bahrah D. N. Administrativnoe pravo Rossii : ucheb. — 3-e izd., isprav. i dop. — M.: Eksmo, 2007. — 528 s.
16. Logvinenko I. Yu. Primenenie mer adminis-trativnogo prinuzhdeniya v osobyih pravovyih rezhi-mah // Molodoy uchenyiy. — 2014. — № 20. — S. 485—488.
17. Desyatik M. S. Administrativnoe prinuzhde-nie v ispolnitelnom proizvodstve : Atoref. dis. ... kand. yurid. nauk : 12.00.14. — M., 2011. — 22 s.
18. Rostovschikov I. V. Prava lichnosti v Rossii: ih obespechenie i zaschita organami vnutrennih del.
— Volgograd, 1997. — 192 s.
19. Maksimov I. V. Administrativnyie nakaza-niya: ponyatie, pravovoe soderzhanie i ih sistema / pod obsch. red. d-ra yurid. nauk, prof. I. M. Konina.
— Saratov, 2003. — 204 s.
20. Makareyko N. V. Meryi administrativno-protsessualnogo obespecheniya kak forma adminis-trativnogo prinuzhdeniya // Vestnik Nizhegorodskoy akademii MVD Rossii. — 2011. — № 3 (16). — S. 149—156.
21. Tsyigankova E. A. Klassifikatsiya mer gosu-darstvennogo prinuzhdeniya po tselevoy napravlen-nosti // Obschestvo i pravo. — 2009. — № 4 (26). — S. 287—292.
22. Kodeks Rossiyskoy Federatsii ob administra-tivnyih pravona-rusheniyah [Elektronnyiy resurs] : federalnyiy zakon ot 30.12.2001 № 195-FZ (v red. ot 15.01.2016, s izm. ot 17.02.2016). — URL: http://base.consultant.ru
23. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossiyskoy Federatsii [Elektronnyiy resurs] : federalnyiy zakon ot 08.03.2015 № 21-FZ (v red. ot 30.12.2015). — URL: http://base.consultant.ru
24. Pastushenko E. N. Funktsii administra-tivnogo prinuzhdeniya po sovetskomu za-konodatelstvu : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk: 12.00.02. — Saratov. — 1986. — 19 s.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Апарина Ирина Вячеславовна. Доцент кафедры теории государства и права. Кандидат юридических наук.
Волжский институт экономики, педагогики и права. E-mail: [email protected]
Россия, 404111, г. Волжский, Волгоградская обл., ул. Советская, 6. Тел. 8 (8443) 31-39-83. Aparina Irina Vyacheslavovna. Assistant Professor of the chair of Theory of State and Law. Candidate
of Law.
Volzhsky Institute of Ekonomics, Pedagogy and Law. E-mail: [email protected]
Work address: Russia, 404111, Volzhsky, Volgograd region, Sovetskaya Str., 6. Tel. 8 (8443) 31-39-83.
Ключевые слова: административное принуждение; административное ограничение; административно-процессуальные меры; временное ограничение на пользование специальным правом; исполнительное производство; пресекательные меры обеспечения исполнительного производства.
Key words: administrative coercion; administrative restriction; administrative and procedural measures; temporary restriction on use of the special right; executive production; preclusive measures of ensuring executive production.
УДК 342.9
