CC BY
14
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24412/2414-3995-2021-1-211-217 © В.И. Кайнов, 2021
Научная специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННЫЕ ДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РСФСР ПО СОЗДАНИЮ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В ПЕРВЫЕ ГОДЫ СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ
Владимир Иванович Кайнов,
заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин, доктор юридических наук, профессор Северо-Западный филиал Российского государственного университета правосудия (197046, Санкт-Петербург, Александровский парк, д. 5) E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматривается деятельность органов исполнительной власти РСФСР по созданию налоговой системы в первые годы советской власти.
Ключевые слова: РСФСР, советская власть, право, налоговое право, исполнительная власть.
ADMINISTRATIVE AND JURISDICTIONAL ACTIONS OF THE EXECUTIVE AUTHORITIES OF THE RSFSR TO CREATE A TAX SYSTEM IN THE EARLY YEARS OF SOVIET POWER
Vladimir I. Kainov,
Head of Chair of State and Legal Disciplines, Doctor of Legal Sciences, Professor
North-West Branch of the Russian State University of Justice (197046, St. Petersburg, Aleksandrovsky Park, d. 5)
Abstract. The article examines the activities of the executive authorities of the RSFSR to create a tax system in the early years of Soviet power.
Keywords: RSFSR, Soviet power, law, tax law, executive power.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Кайнов В.И. Административно-юрисдикционные действия органов исполнительной власти РСФСР по созданию налоговой системы в первые годы советской власти. Вестник экономической безопасности. 2021;(1):211-7.
После прихода к власти большевиков в октябре 1917 года перед правительством молодой советской республики встал вопрос о необходимости реформирования финансовой системы государства. Данная реформа проходила в достаточно сложных экономических и политических условиях, в условиях участия России в первой мировой войне. Правительство большевиков, в условиях начавшейся гражданской войны, интервенции стран Антанты и общей экономической разрухи, в спешке принимали первые нормативные акты в сфере налогообложения, которые были достаточно противоречивы и, как правило, не достигали предполагаемого результата. Это признавал и лидер молодой советской республики В.И. Ленин в своем выступлении на заседании Совета Народных Комиссаров 5 июля 1918 года. По его словам, принятые правительством
России нормативно-правовые акты не соответствуют тем требованиям, которые стоят перед страной [11, с. 499].
В целях оптимизации налогового законодательства советской России 10 ноября 1918 года решением правительства принимается Положение «Об организации финансовых отделов Губернских и Уездных исполнительных комитетов Советов Депутатов». В соответствии с данным Положением сбор налогов возлагался на созданные финансовые отделы губернских и уездных исполкомов. Таким образом, фискальные функции государства были отнесены к полномочиям местных органов советской власти в целях «объединять и поправлять налоговое дело» [9].
Руководящие работники новых финансовых органов назначались декретами Народного Комис-
сара Финансов советской республики с учетом их классовой принадлежности и преданности делу революции, и в первую очередь из числа пролетариев - членов партии большевиков. Многие бывшие специалисты в финансовой сфере государства были уволены как «враждебный элемент». Все это вполне соответствовало проводимой государством политики военного коммунизма в условиях гражданской войны. Вместе с тем, экономика требовала регулярного пополнения государственного и местного бюджетов, а для обеспечения решения этих задач - ведение учета лиц, подлежащих обложению налогами. В городах эти задачи возлагались на финансовые отделы губернских и уездных исполкомов. В сельской местности вопросы практического решения реализации продовольственной повинности находился в компетенции местных органов советской власти. Что касается решения этих вопросов в сельской местности, то там зачастую проведение в жизнь этих государственных задач не обходилось без разнообразных «огрехов», лишнего рвения местных финансовых чиновников [6]. Все это требовало от советского правительства учесть те негативные явления, которые имели место в деятельности вновь созданных финансовых органов молодой республики.
Как не парадоксально, власть большевиков в целях пополнения государственного бюджета пришла к выводу о необходимости взыскать с налогоплательщиков все недоимки, которые образовались в этот неспокойный период развития страны - как в царский период Российской государственности, так и в период власти Временного правительства [15, с. 23]. В период гражданской войны, в июне 1918 года, Советом Народных Комиссаров молодой советской республики был принят декрет «О продлении на 1918 г. взимания некоторых налогов и пошлин в повышенном размере» [7]. Данный акт советской республики пролангировал действие законов царской России в сфере налогообложения в период военного времени.
По предложению вождя советской республики были внесены определенные новации и в задачи налогового законодательства государства - была признана необходимость замены «косвенных налогов прогрессивным подоходным и поимущественным налогами...» [11, с. 76], которые в первую очередь
были направлены против класса собственников, класса российской буржуазии и дворянства. В этих целях был введен налог на крупное наследование, который составлял 100% от его наследственной массы [2].
Один из постулатов идей коммунизма - это постулат отрицания налогов и самой финансовой системы государства, исключающий денежный оборот и переход к натуральному обмену продукции хозяйственной деятельности человечества. Поэтому сразу же после революции были отменены и таможенные сборы. Но финансовая деятельность государства требовала революционной «оптимизации» и данной сферы общественных отношений. Поэтому власть большевиков была вынуждена отступить от ряда утопических идей коммунизма и в интересах пополнения бюджета советского государства было принято решение о точном установлении «общего количества выделываемых монопольных продуктов» предназначенных для экспорта, сформировав для этого аппарат управления в сфере таможенных правоотношений [19].
Как показала последующая практика строительства молодого советского государства, власть большевиков и в дальнейшем нуждалась в создании четкой государственной налоговой системы. Поэтому большевики были очень далеки от идеи отказа от взимания государственных налогов. Это нашло свое закрепление в Конституции РСФСР от 10 июля 1918 года. В данном акте на Конституционном уровне была закреплена система, структура и полномочия советских органов государственной власти, в том числе и в сфере финансово-бюджетных отношений. Конституция РСФСР закрепляла правовую норму, согласно которой общее управление текущими делами государства возлагалось на Совет Народных Комиссаров. В целях реализации данной задачи, он имел право принимать декреты, распоряжения, инструкции, в том числе и в сфере финансово - бюджетных отношений. Было создано 17 Народных комиссариатов, в том числе финансов, торговли и промышленности, продовольствия, а также Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ).
Данная Конституция (пятый раздел) так же регулировала и бюджетные правоотношения в государстве, закрепляя в статья 79 следующие клас-
совые цели финансово - бюджетной политики государства: «Финансовая политика РСФСР в настоящий переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели экспроприации буржуазии и подготовки условий для всеобщего равенства граждан Республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов Советской власти все необходимые средства дли удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской Республики не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности» [1].
Что касается принятие новых видов налогов и сборов в государстве, то это входило в полномочия Всероссийского съезда Советов или ВЦИК. На данные органы государственной власти также возлагалась обязанность по распределению налоговых доходов между бюджетами органов государственной и местной власти. Конституция РСФСР закрепляла за местными советами достаточно широкие права в сфере финансово-хозяйственного управления -за ними на Конституционном уровне закреплялось право установления местных налогов и сборов [1]. Это давало возможность местным органом власти неограниченные возможности в сфере налогообложения.
Итак, следует сделать вывод о том, что проводимая политика военного коммунизма в молодом советском государстве с одной стороны характеризовалась отказом от практики взимания традиционных налогов, а с другой стороны мы наблюдаем жесткую государственную политику, которая характеризуется разнообразными чрезвычайными изъятиями имущества и денежных средств у зажиточных слоев населения России. Вследствии этого мы можем выделить следующие особенности налоговой системы РСФСР в период проведения политики военного коммунизма в стране:
1. В период реализации в государстве политики военного коммунизма была полностью уничтожена традиционная налоговая система. Основным источником бюджета государства стала проводимая продразверстка и эмиссии денежных знаков.
2. Налог в государстве стал носить конфиска-ционный характер. Подоходный налог, вместо пропорционального, становится прогрессивным, который постоянно повышался [14, с. 164].
3. Практика регулярного введения новых государственных и местных налогов, сборов и платежей.
4. Местные органы советской власти облагали широкими правами введения налогов, сборов и платежей для решения вопросов местного значения.
5. Широкое использование революционного правосознания народных масс в качестве источника налогового права советского государства.
6. Зачастую вопросами взимания налогов возлагалось на создаваемые государством чрезвычайные органы революционной власти.
7. Как правило, налоги взимались в натуральном виде, а не в денежном эквиваленте.
8. Налоговая политика государства в данный период характеризовалась грубым нарушением прав и свобод человека и гражданина.
9. В деревне данные особенности кроме этого были усложнены необходимостью выполнения государственных продовольственных заданий, за исполнением которых достаточно жестко следили органы государственной власти.
10. Налоговая политика государства в период проведения политики военного коммунизма нельзя относить как к фискальным, так и к правовым. Она преследовала другие цели - уничтожение антибольшевистской оппозиции, разрушение института частной собственности и повсеместное распространение террора.
Таким образом, после Октябрьской революции 1917 года была полностью разрушена налоговая система государства, а ее место заняла классово-конфискационная политика. В этот период налог в советской России, как правовая и экономическая категория, перестал отвечать своим целям и задачам. Уж в ноябре 1917 года был принят Декрет СНК РСФСР «О порядке утверждения и опубликования законов», который возлагал на Правительство молодой республики нормотворческие полномочия [3]. Установление общегосударственных налогов и сборов Конституцией РСФСР 1918 года возлагалось на Всероссийский съезд Советов и Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов [1]. Вместе с тем, реализация налогового законодательства молодой советской республики было невозможно в виду начавшейся гражданской войны, проводимой политики военного коммуниз-
ма и полной стагнации экономики Российского государства. В ходе исполнения предлагаемых большевиками налоговых новелл сразу же возникали проблемы по вопросам административно-правового механизма их реализации. Поэтому в период проведения в стране политики военного коммунизма наиболее приемлемым для большевиков способом пополнения государственного бюджета было государственное принуждение и террор. Данный период становления и развития советского государства характеризовался определенным дуализмом, при котором мы видим максимально раздельное функционирование государственного права и законодательства. При этом законы советской России являлись источником идей в сфере налогообложения, а правоприменители самостоятельно ее развивали и реализовывали не столько в духе конкретного закона, а с учетом революционного правосознания и психоэмоциональным состоянием конкретной личности и советского общества в целом. Следует отметить, что правосознание в период реализации советским государством политики военного коммунизма и в условиях гражданской войны, стало таким же реальным источником налогового права, как и сам закон, что существенно способствовало пополнению государственного бюджета. Для проводимой советским государством политики военного коммунизма (1918-1921 годы) была характерна введенная жесткая продовольственная диктатура с карточной системой распределения основных продуктов питания для населения России, национализация объектов промышленности и транспорта, ограничение торговли и денежного обращения, введение института всеобщей трудовой повинности и, как результат, милитаризация народного хозяйства страны в условиях гражданской войны. Поэтому вполне естественно, что в период экономического кризиса и гражданской войны реализация налогового законодательства молодой советской республик было не возможно [12]. Вместе с тем, несмотря на все неблагоприятные экономические, политические и военные условия, в которых находилась советская России, правительство государства пыталось все же вводить государственные налоги и каким то образом их взимать. Однако эта деятельность народных комиссаров была малоэффективна в силу натурализации всей государственной экономики.
Одной из первых попыток узаконить революционные нововведения в налоговой сфере следует считать принятие 30 ноября 1917 года Советом Народных Комиссаров РСФСР декрета «О взимании прямых налогов». Данный акт управления в сфере налогообложения, подписанный руководством советской республики, устанавливал обязанность всех налогоплательщиков государства уплатить все налоги, установленных еще Временным правительством, до 15 декабря 1917 года. Всякие отсрочки, которые были ранее установлены, этим декретом были отменены [4]. Таким образом, следует сделать вывод о том, что данный декрет советского правительства был более жестким актом управления в финансово - бюджетной сфере, чем аналогичные акты царского правительства России. Он содержал не только сам механизм сбора налогов с налогоплательщиков, но и меры государственного воздействия с тех налогоплательщиков, которые применялись к ним в случае неуплаты ими установленных налогов. В последствии правительством советской России, для пополнения государственного бюджета, принимались решения о введении новых налогов и сборов как правило в виде декретов [5].
С учетом достаточно широких полномочий у местных органов власти в сфере налогообложения и формирования местного бюджета, одним из важнейших источников их бюджетных поступлений являлся разовый сбор. Он взимался с лиц, занятых подвижной торговлей (продажа товаров в разнос или в развоз) а также продажей скота на рынке. Данный сбор был установлен 23 декабря
1918 года Положением о денежных средствах и расходах местных Советов [10]. Особый сбор, как разновидность налогообложения по обороту, был установлен декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР 31 августа 1918 года. Он предусматривал обложение 5% налогом торговых предприятий, снабжающих население предметами личного потребления и домашнего обиход и взимался с частного бизнеса со всей суммы выручки ежемесячно. Но в связи с запрещением частной торговли уже в марте
1919 года данный сбор был упразднен [13, с. 199]. Также только до марта 1919 года просуществовал единовременный сбор с граждан молодой советской республики, предназначенный для государственного обеспечения текущих нужд семей красноармей-
цев. По большому счету данный сбор был в каком то роде разновидностью целевого государственного налога, который взимался с граждан советской республики в замен контрибуции. Его плательщиками так же являлись чуждые советской власти элементы (как правило, ими были владельцы частных торгово-промышленных предприятий, которые использовали в своих целях наемный труд). Не смотря на то, что данный декрет предусматривал достаточно суровое наказание, которое применялось государством в отношении налогоплательщика в случае не правильного определения им суммы сбора и за не своевременность его уплаты, он не достиг ожидаемых результатов.
Вместе с тем, следует отметить, что кроме налогов и сборов, пополняющих государственный бюджет республики, правительством советского государства применялись и иные меры пополнения государственного бюджета. К ним следует отнести денежные эмиссии и принудительные сборы на уровне местных органов советской власти (т.е. контрибуции). Что касается контрибуций, то ими достаточно активно злоупотребляли местные органы советской власти для пополнения своих бюджетов [16, с. 77]. В целях укрепления государственной власти победившего пролетариата и беднейшего крестьянства местные органы советской власти стали применять единовременные сборы уже с весны 1918 года с целью обеспечения жителей городов и военнослужащих красной армии продовольственными продуктами и подавления выступлений и саботажа со стороны чуждых классовых элементов [14, с. 156]. В своей работе «Очередные задачи советской власти» В.И. Ленин отмечал, что наложение контрибуций на низверженную буржуазию - это мера достаточно приемлемая и заслуживающая одобрения победившего пролетариата. Вместе с тем, в своей работе он делал вывод о том, что контрибуции ближе к «приемам отвоевания, чем к приемам управления» [11, с. 178].
Решения о наложении контрибуций органами местной советской власти принимались в достаточно произвольной форме, в зависимости от текущих финансовых необходимостей и общего настроения среди советских чиновников. Поэтому, в зависимости от желания местных органов советских властей, контрибуции могли налагаться на любые предметы,
находящиеся в частной собственности буржуазных элементов (например, на граммофоны, бобровые шапки и воротники, драгоценности, лошадей, экипажи, пользование прислугой, квартиры, на холостяков и т. д. [11, с. 156]. Поэтому убедившись в действенности подобных контрибуций на представителей буржуазии, в ноябре 1918 года декретом ВЦИК было признано целесообразным введения единовременного чрезвычайного десятимиллиардного революционного налога. По большому счету это была все та же пресловутая контрибуция, но под иным наименованием - революционный налог, вводимый на всей подконтрольной большевикам территории России на представителей буржуазии. По своей сути, данный налог являлся явно конфи-скационным. Но как показала практика его реализации, органы советской власти полностью собрать запланированную налогом сумму так и не смогли: к этому времени предполагаемые налогоплательщики были уже далеко неплатежеспособны. И как результат, вместо десяти миллиардов рублей данный налог смог взыскать с представителей враждебных пролетариату классов не более полутора миллиардов рублей [13, с. 198].
На местном уровне органов советской власти, практика деятельности представителей победившего пролетариата по тотальной экспроприации имущества чуждых советской власти классов была закреплена декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР 10 ноября 1918 года. Он санкционировал введения единовременных чрезвычайных революционных налогов депутатами местных советов в отношении лиц, принадлежащих к буржуазному классу [9]. В закрытом циркуляре центрального комитета партии большевиков от 4 марта 1919 года подчеркивалось, что данный декрет имеет принципиальное значение для победившей пролетарской революции. Он не менее важен для пролетариата, чем декрет о продовольственной диктатуре государства и об организации деревенской бедноты для борьбы с кулаками [14, с. 158]. При этом данный декрет советской власти предоставлял право советам на местах сами определяли сумму вводимого налога на представителей буржуазии для сбалансированности своего бюджета [17, с. 30]. Это предоставляло право губернским и уездным советским властям на местах проводить финансовую «интервенцию» про-
тив представителей буржуазии, не освобождая при этом их от уплаты иных общегосударственный налогов и контрибуций [14, с. 158]. При этом данный декрет не описывал административно - правовой механизм реализации принятого органами местной советской власти единовременных чрезвычайных революционных налогов. Это было сделано преднамеренно, возлагая разработку и реализацию данного механизма на органы местной советской власти [14, с. 158].
Вместе с тем следует подчеркнуть, что даже в условиях проведения советским государством политики военного коммунизма, сущность контрибуции существенно отличается от сущности налога как в правовом, так и в экономическом их олицетворении. Следует сделать вывод о том, что в обстановке гражданской войны и иностранной военной интервенции, общей экономической разрухи, всеобщей классовой ненависти, крахе всех государственных, общественных и нравственных устоев российского общества, понятие института налога, как и других юридических дефиниций, стало настолько размытым, что они по методу своей реализации органами советской власти мало чем отличались от контрибуций, реквизиций и конфискаций. Специфичным было то обстоятельство, что органы государственной советской власти, принимающие решение об очередном чрезвычайном налоге, определяли взимаемую сумму не в отношении конкретного гражданина, а в отношении административной единицы (кстати, данный принцип налогообложения применялся золотоордынскими баскаками в отношении русских княжеств) [14, с. 155].
Итак, во время проведения государством политики военного коммунизма принципиальное различие между конфискацией и налогом практически исчезла. Институт конфискации сам превратился в универсальную, революционную государственную налоговую систему, которая особенно рьяно применялась в период становления советской власти на местах и именовалась контрибуций. Анализ налогового законодательства РСФСР первых лет советской власти показывает, что пополнение бюджета государства не исчерпывалось только лишь введением одних чрезвычайных налогов. Лидеры большевиков хорошо понимали, что грабительская конфискационная политика государства не способ-
ствует укреплению советской власти и развитию экономических отношений в советском государстве, что она является тупиковым путем развития нового, советского общества [11, с. 278].
При этом необходимо учитывать тот факт, что формирование нового, советского налогового права пролетарской республики проходило в ходе национализации средств производства у буржуазии и зажиточного крестьянства. Дальнейшее направление экономического развития советского государства было достаточно туманным, не ясным и запутанным. В такой обстановке установление объектов государственного налогообложения было практически невозможным. Поэтому налоговое законодательство РСФСР в период проведения политики военного коммунизма изначально было ориентировано на некие прошлые накопления у буржуазии и кулачества, имело чисто политический, антибуржуазный подтекст.
И в заключении следует сделать вывод о том, что налоговое законодательство РСФСР первых трех лет советской власти представляло собой бессистемный свод документов, в основном декретов, пробелы в которых вполне устраивали органы государственной власти. Для них было характерно сочетание в одном акте и порядка исчисления налогов, и политическая агитация, и установление мер ответственности за неуплату налогов. Этому периоду была свойственна расплывчатость формулировок в законах, принимаемых в сфере налогообложения, что приводило к неограниченно расширительному толкованию: «все излишки», «по всей строгости», «во имя», «с целью уничтожения» и т.п. Все это накладывало определенный негативный отпечаток на административно - юрисдикционные действия органов исполнительной власти РСФСР по созданию налоговой системы в первые годы Советской власти.
Литература
1. Конституция (основной закон) РСФСР (принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г.) Ст.ст. 49, 79 // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
2. Декрет ВЦИК РСФСР «Об отмене наследования» от 4 мая 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 34. Ст. 456.
3. Декрет СНК РСФСР от 15 ноября 1917 г. «О порядке утверждения и опубликования законов» // СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 12.
4. Декрет СНК РСФСР от 30 ноября 1917 г. «О взимании прямых налогов» // СУ РСФСР. 1917. № 5. Ст. 71.
5. Декрет СНК РСФСР от 4 декабря 1917 г. «Положением о земельных комитетах» // СУ РСФСР. 1917. № 7. Ст. 105.
6. Декрет СНК РСФСР от 5 апреля 1918 г. «О запрещении облагать специальными налогами в пользу местных Советов учреждения народных комиссариатов» // СУ РСФСР. 1918. № 31. Ст. 408.
7. Декрет СНК РСФСР от 23 июня 1918 г. «О продлении на 1918 г. взимания некоторых налогов и пошлин в повышенном размере» // СУ РСФСР. 1918. № 45. Ст. 547.
8. Декрет СНК РСФСР от 31 августа 1918 г. «Об обложении 5% налогом торговых предприятий, снабжающих население предметами личного потребления и домашнего обихода» // СУ РСФСР. 1918. № 93. Ст. 931.
9. Декрет СНК РСФСР от 10 ноября 1918 г. «О единовременных чрезвычайных революционных налогах, устанавливаемых местными советами депутатов» // СУ РСФСР. 1918. № 81. Ст. 846.
10. Декрет СНК РСФСР от 23 декабря 1918 г. «Положением о денежных средствах и расходах местных Советов» // СУ РСФСР. 1918. № 93. Ст. 931.
11. Ленин В.И. Очередные задачи Советской власти. М., 1970. ПСС. Т. 36.
12. Сокольников Г.Я. Советская финансовая система и задачи советского государства. М., Московский рабочий, 1925. 28 с.
13. Толкушкин А.В. История налогов в России. М.: Юрист, 2001. 199 с.
14. Харченко К.В. Власть, имущество, челочек: передел собственности в большевистской России. М.: Русский двор, 2000.
15. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам: Сборник документов за 50 лет 1917-1967: В 5 т. М.: Политиздат, 1967. Т. 1: 19171928 гг.
16. История отечественного государства и права: Учебник: В 2 ч. / Под ред. О.И. Чистякова. 3-е изд. М.: Юрист, 2002. Ч. 2.
17. Экономическая жизнь СССР. Хроника событий и фактов 1917-1965 гг. / Под ред. С.Г. Стру-милина. Т. 1.
18. Экономическая жизнь. 1918. 8 декабря.
19. Экономическая жизнь. 1918. 27 декабря.
