CC BY
500
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 4 (45). С. 13-16.
УДК 340
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ
ADMINISTRATIVE TERRITORIAL DIVISION OF STATE В. А. РЫБАКОВ (V. A. RYBAKOV)
Анализируется один из главных признаков государства - территория. Утверждается, что признаком государства следует считать не территорию, а административно-территориальное деление государства.
Ключевые слова: территория; административно-территориальное деление; государство; публичнополитическая власть; унитарное государство; федерация.
In the present article the author analyzes one of the main features of the state - territory. He claims, that feature of the state should be considered is not the territory, and the administrative territorial division of state.
Key words: territory; administrative territorial division; state; publicly political power; unitary state; federation.
Территорию принято считать одним из основополагающих признаков государства на основании того, что любое государство всегда существует и осуществляет свою деятельность в пределах определенного пространства. Желая подчеркнуть этот факт, многие авторы территорию включают в определение государства. Государство, утверждают они, - это:
- политическая, территориальная организация общественной жизни на основе права [1],
- система правоотношений между субъектами права на определенной территории [2],
- политический институт, основанный на территориальной организации населения и публичности власти [3].
Авторы, которые не включают территорию в определение, считая, что государство -это либо штат чиновников, нанимаемых обществом путем уплаты налогов и сборов для того, чтобы они решали социально-экономические и политические проблемы общества [4], либо исторически сложившаяся, сознательно организованная система, управляющая обществом [5], тем не менее при раскрытии понятия государства обязательно называют территорию как важнейший его признак.
Такой подход вызывает ряд замечаний. Признаки явления должны отражать его особенности, отличая от сходных явлений. В данном случае - от негосударственных образований, в частности от родового общества.
Во-первых, территория была характерна и для первобытного общества. Ссылка на то, что территория как признак государства -нераздельна (принадлежность земли многим частным собственникам не делит между ними территорию), неприкосновенна, что находит свое выражение, в частности, в принципе невмешательства публичной власти в дела другого государства, исключительна (на территории государства господствует власть только этого государства), неотчуждаема (го -сударство, лишившееся территории, перестает быть государством), необоснованна.
В догосударственном образовании территория так же не делилась, она была неприкосновенная (чужаков в другой род не пускали, территория не отчуждалась и т. д.). Утверждение о том, что «не может быть государства без территории», верно для рода, он не может существовать вне территории. Территория, бесспорно, налицо и у кочевников, только она изменчива, непостоянна, менее определенна. «Империю можно завоевать верхом на коне,
© Рыбаков В. А., 2015
13
В. А. Рыбаков
но управлять ею с седла невозможно», - говорили монгольские вожди [6].
Теория неделимости и неотчуждаемости государственной территории наталкивается на непреодолимые трудности: аннексия - заурядное событие в истории народов. Правда, в свое время догмат территориального единства, провозглашенный впервые в революционной французской конституции 1791 г., имел плодотворный политический смысл: его острие было направлено против дележей го -сударственной территории по наследству, связанных с вотчинным представлением о государстве, а также против феодального дробления государства. Но теперь, сослужив свою службу, он доставляет науке больше хлопот, нежели услуг жизни. Он явно бессилен осмыслить территориальные уступки: если территория как единство и цельность есть «элемент» юридической личности государства, то её ущемление, хотя бы и освящаемое плебисцитами, есть неизбежно юридическое уничтожение государства.
Во-вторых, территория по отношению к государству выступает внешним явлением. Главное в государстве - публично-политическая власть, государственный аппарат, а территория есть арена государственного властвования. Ее границы представляют собою не что иное, как пространственные пределы существования государства, пространственные рамки определенной системы правопорядка.
Территорию представляет собой необходимую материальную основу государства, его непременный атрибут, подразумевающий наличие естественных материальных ресурсов и в первую очередь естественных богатств, являющихся предметом труда (уголь, нефть, металлы и т. д.). Без наличия территории невозможно развитие экономических отношений, необходимых для существования и нормального функционирования государства.
Территория государства, её недра, почвенный слой, водные территориальные ресурсы, воздушные пространства (атмосфера), флора и фауна являются объектом государственного управления, направленного на решение социально-экономических задач общества, улучшение качества жизни населения и обеспечение стабильности состояния среды обитания и т. д.
Это универсальный и объективно необходимый элемент социальной действительности. Содержание, формы и методы государственного управления определяются конкретно-историческими условиями экономического, социально-политического и культурно-национального развития данного общества, особенностями политической и правовой культуры народа, профессионализмом и интересами правящей элиты, формой государственного устройства и государственного правления, сложившимся режимом властвования.
Территория - это арена властной деятельности государства для внутреннего права и собственность государства для международного права. В международных отношениях каждое государство выступает как собственник своей территории. Оно обладает способностью распоряжаться ею на международной арене по собственному усмотрению. В 1867 г. царская Россия продала Соединенным Штатам Америки территорию Аляски. В 1803 г. Наполеон продал США Луизиану, в результате их территория увеличилась практически вдвое. В 1916 г. США купили у Дании группу Антильских островов. Возникает вопрос - может ли государство продавать само себя?
В эпоху феодализма, а также и во времена абсолютной монархии государственную территорию считали частной собственностью государя: домен, вотчина. Из вещного права на территорию выводилось право госу-даря-вотчинника властвовать и над населением вотчины.
Послевоенная практика показывает возможность изменения (отторжения) части территории государства, совершившего международные преступления (в частности агрессию), как чрезвычайной формы ответственности.
Внешний характер территории по отношению к государству проявляется в возможности использования её одновременно несколькими государствами. Режим общего пользования означает предоставление государствам - участникам договора равных прав на использование части государственной территории. Например, на основании Парижского договора о Шпицбергене 1920 г., закрепившего сложившийся международный обы-
14
Административно-территориальное деление
чай, признается полный и абсолютный суверенитет Норвегии в отношении данного архипелага, включающего более тысячи малых островов и остров Медвежий, на условиях его мирного экономического и научного освоения со стороны всех государств-участни-ков, включая суверена, при полной демилитаризации и нейтрализации архипелага.
В современном мире понятие территории конструируется как понятие государственно-правовое, юридическое. В этом случае государство выступает как субъекте права, а территория должна рассматриваться в качестве элемента его юридического статуса.
В-третьих, в ранних государственных образованиях территория не имела четких границ и стабильности. Эти качества появились позднее. На первой стадии своего существования многие племена и народы вели кочевой образ жизни, меняя местопребывание в зависимости от наличия природных ресурсов. С переходом народов от кочевой жизни к оседлой постепенно установляется определенная территория.
В свою очередь, и в государственных образованиях территория не всегда ярко выражена. Имперским и автократическим системам, указывают исследователи, территориальность в строгом смысле не была известна. Автократии объединяют людей одного этноса (веры, рода, языка) вне зависимости от их нахождения. Империи, являясь открытыми системами, претендуют на мировую - в идеале - гегемонию и не знают постоянных границ [7].
В-четвертых, под влиянием развития и усиления влияния межгосударственных политических и экономических объединений, блоков значение территории постепенно ослабевает.
Для решения вопроса о территориальном признаке государства территорию следует рассматривать в двух качествах: как принцип деления мира и как принцип структурирования её в конкретном государстве.
Реализация первого приводит к разделению населения мира (или его части) на отдельные организмы, обладающие независимостью и единством. С территориальной организацией сопряжено складывание отдельных стран. С этих позиций понятия «государство» и «страна» во многом совпадают.
Разделение населения по территориальному признаку приводит к разделу мировой территории. Широкую картину «огосударствления» географической карты мира дал ХХ в. Процесс образования независимых государств протекал стремительно и масштабно, охватывая почти все континенты. Если в кон -це Х1Х в. насчитывалось менее полусотни, а в первом десятилетии ХХ в. 57 государств, то к концу прошедшего века их стало более 200.
Реализация второго принципа выражается в административно-территориальном делении государства - именно оно и отличает государственную территорию от территории первобытного общества. Его и следует считать признаком государства.
Государство расположено на определенной территории, на которой проживают его граждане. При достижении определенной численности населения и размера территории возникает потребность разделить её на территориальные единицы (штат, земля, кантон, край, область, район, губерния, уезд), которыми можно было бы эффективно управлять.
Дело заключается не в самом наличии / отсутствии территориального деления в догосударственных образованиях и в государствах (оно, как правило, было и там и там), а в том, что переход к государству сопровождался переходом от «естественного» территориального деления к «искусственному». «Наследуя от государственной политической организации естественное территориальное деление, государственная организация в процессе своего становления начинает его искусственно менять, придавая ему все более и более регулярный характер» [8].
Административно-территориальное деление является основой дислокации государственного аппарата. В соответствии с ним строится и функционирует система местных органов власти, формируются центральные и местные органы. Административно-территориальное деление (АТД) представляет собой мощную и универсальную систему ячеек, охватывающую пространство государства почти без изъятий.
В функции АТД входят контроль над пространством со всем его «содержимым», организация функционирования государственных институтов и обычной жизни людей, такие разные государственные функции и
15
В. А. Рыбаков
обыденные деяния, как поддержание порядка, набор в армию, осуществление репрессивных мер, идеология и пропаганда, образование, здравоохранение, непосредственное управление местной промышленностью,
сельским хозяйством, торговля, обеспечение жильем и многое другое. Осуществление го -сударственной власти по административнотерриториальному принципу позволяет четко определить её пространственные пределы.
Административно-территориальное деление следует признать признаком государства, хотя имеются исключения - оно отсутствовало в государствах монголо-кочевников, его нет в современных карликовых государствах, например Науру и Тувалду, насчитывающих 7-9 тыс. человек.
АТД рождает понятие «государственное устройство», которое имеет специфические формы выражения - унитаризм, федерализм, конфедерализм. Унитарные государства бывают двух видов: простые и сложные. Простые состоят только из административнотерриториальных единиц, сложные имеют в своем составе те или иные формы автономии [9].
Б. А. Стародубский, рассматривая государственность различных народов Европы в древности и Средневековье, указывал на возможность ещё одной формы - «город-государство». Он писал: «Обратимся к анализу территориально-политического устройства таких античных государств, как Афины, Спарта, Рим... какова же была их форма государственного устройства - федеративная или унитарная? Ни та, ни другая, а форма города-государства (древние греки называли её “полис”, древние римляне - “civitas”). Она совсем не похожа на современную унитарную форму, ибо на территориях даже мелких современных унитарных государств расположено то или иное множество городов и областей, а полис (“civitas”) не мог иметь большую территорию по той простой причине, что был устроен в виде одного города. И в этом его специфика» [10]. Таким образом, факторов отсутствия административно-тер-
риториального деления и ограничения территории государства рамками одного города оказывается, по мнению ученого, достаточно для того, чтобы поставить под сомнение саму принадлежность его к унитарной форме государственного устройства. Подобное утверждение, разумеется, нуждается в серьезном и доказательном обосновании. Ведь города-государства известны не только древности и Средневековью. Современный Сингапур,
существовавший в 1949-1990 гг., Западный Берлин, Гонконг до передачи его КНР в 1997 г. и др. [11].
Однако в настоящее время в мире существуют унитарные государства с автономиями (например, Грузия, являющаяся по сути унитарным государством, включает в свой состав две автономии - Абхазию и Аджарию). Поэтому можно выделить унитарное централизованное и унитарное децентрализованное государство.
1. Енгибарян Р. В., Краснов Ю. К. Теория государства и права : учебное пособие. - 2-е изд. - М. : Норма, 2007. - С. 96.
2. Мелехин А. В. Теория государства и права. -М. : Маркет ДС, 2007. - С. 615.
3. Чашин А. Н. Теория государства и права. -М., 2008. - С. 631.
4. Кудинов О. А. Теория государства и права. -М., 2008. - С. 17.
5. Червонюк В. И. Теория государства и права : учебник. - М. : ИНФРА-М, 2006. - С. 87.
6. Устрялов Н. В. Элементы государства. -URL: magister.msk.ru>... /ustry002.htm
7. Ильин М. В. Политический дискурс: слова и смыслы // Полис. - 1994. - № 1. - С. 137.
8. См.: КоротаевА. В. От государства к вождизму // Философия и общество. - 2002. -№ 3. - С. 15.
9. Чиркин В. Е. Современное государство. - М., 2001. - С. 157.
10. Стародубский Б. А. Формы территориальнополитического устройства государства с точки зрения историка права // Вопросы территориально-политического устройства государства в развитии политической системы общества : межвуз. сб. науч. тр. / отв. ред. А. В. Игнатенко, Е. Р. Кафтель. - Свердловск, 1990. - С. 5.
11. Там же.
16
