CC BY
343
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО
УДК 332.05.12
ОЦЕНКА СОВРЕМЕННЫХ ВАРИАНТОВ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р.Г. ДАНИЛКО, ассистент кафедры экономической теории E-mail: DanHkoroman@yandex.ru Государственная морская академия им. адмирала С.О. Макарова
В статье представлены вопросы, связанные с подходами к проблеме административно-территориального деления государства, в том числе к проблеме критериев вмешательства, степени регулирования и федерализма (на примерах конкретных идей реформирования РФ). Обозначен вопрос разделения задачи управления на две подзадачи: районирование страны и разработка полномочий. Проанализировано значение бюджетных полномочий как основных в системе «центр—регион 1-го ранга», «регион 1-го ранга—регион 2-го ранга». Рассмотрен вопрос нахождения «золотой середины» бюджетных отношений: баланса между экономической децентрализацией (с присущей ей рисками потери суверенитета, невыполнения крупных общегосударственных задач) и сверхцентрализацией (с сопутствующим ей консерватизмом, отставанием в развитии, неравномерностью развития страны).
Ключевые слова: административно-территориальное деление, модели административного деления, межбюджетные отношения, экономическая централизация, экономическая децентрализация, федерализм, унитаризм
Насущные вопросы рационального управления территориями являются важным компонентом всего комплекса управленческих задач, стоящих перед центральными властями государства. Актуальность проблемы административно-территориального
деления (АТД) объясняется тремя основными причинами.
Во-первых, ленинский принцип АТД, оформленный в 1922 г. после спора с И. Сталиным (который настаивал на унитарном государстве), де-факто явился катализирующим фактором событий 19911993 гг., когда наша страна потеряла около 22,66% территории. Необходимо еще учесть, что качество оставшихся территорий с экономической точки зрения в среднем значительно хуже потерянных.
Во-вторых, АТД слишком неравномерно по территориальному признаку: размах различий по территории составляет 3 007, коэффициент вариации — 17,71.
В-третьих, неравномерность распределения населения по регионам также весьма велика: размах различий по населению составляет 433, коэффициент вариации — 8,491. На фоне существующих федеративных государств такая неравномерность хоть и не выглядит критической, но, тем не менее, с экономической точки зрения такая ситуация снижает качество управления страной на макроэкономическом и политическом уровнях.
Разработка модели управления как цель включает в себя комплексное рассмотрение сложной
1 Жириновский В.В. Этногеополитика. М., 2012. С. 254.
системы, оцениваемой по далее приведенным критериям.
Критерии (подходы) управления (служат основой соответствующей модели): военные, административные, экономические, политические, культурные.
Исследуя негативные аспекты АТД, автор пришел к выводам о следующих недостатках в АТД, которые могут привести к центробежным тенденциям в государстве, экономическому и политическому сепаратизму в системах нижестоящих уровней (по убыванию значимости):
1) значительно большая степень автаркии хозяйства и логичное стремление к обособлению от центра слишком крупных провинций (Якутия и Украина в СССР, Бавария в ФРГ, Шотландия);
2) этническая и/или культурная обособленность провинции — второй по мощи, но самый частый катализатор сепаратизма (католическая Северная Ирландия, Южный Судан, Курдистан в Турции и Ираке). Как правило, внешний агрессор при попытке ослабить силы страны-жертвы старается использовать именно данный фактор. Фактически не существующий как единое государство Ирак, расколотые Судан и Ливия — наглядные примеры технологии, которую эффективно использует Запад в целях ослабления исламского мира и контроля за нефтяными ресурсами;
3) сепаратизм «богатых» провинций (при слишком большой разнице в доходах провинции по сравнению с остальным государством) (Каталония, современная Шотландия, учитывая, что в пределах ее экономической зоны сосредоточено до 80% нефтегазовых ресурсов Британских островов, Фландрия);
4) наличие стратегических (для своего времени) ресурсов, контролируя которые, образно, но метко выражаясь, можно «взять метрополию за горло» (Египет в Римской империи);
5) наличие у региона тесных экономических связей с партнерами за границами своей страны, высокая степень хозяйственной интегрированности с зарубежными экономическими торговыми блоками. Если сепаратистки ориентированных регионов несколько, то наличие мощных горизонтальных экономических и политических связей между ними в сравнении с вертикальными связями (с центром) может стать дополнительным катализатором. Примером может служить бывший регион Судана, нынешнее государство Южный Судан. Сепаратизм
в данном регионе помимо прочих факторов подстегивался наличием на его территории большей части нефтяных ресурсов страны, высокорентабельной отраслью, «завязанной» не на внутренний рынок Судана, а на внешние рынки (80-85%). В России в этом отношении ситуация значительно менее острая: большая часть нефтедобычи (65-70%) ориентируется на внутренний рынок. Следует отметить, что роль данного фактора в экономическом сепаратизме будет возрастать. Значимость, сила фактора подлежит точной численной оценке, которая может быть дана только с учетом численных критериев интеграции страны (региона) в мировое хозяйство (к таким критериям можно отнести: долю ВВП (ВРП) страны (региона), создаваемую с участием иностранного капитала, от совокупного ВВП (ВРП), %; степень «открытости» страны (региона) для мирового хозяйства: (Экспорт + Импорт) / (ВВП (ВРП) 100%). Чем большая часть ВРП региона «завязана» на внешние рынки, тем потенциальные центробежные тенденции сильнее, тем менее значимой будет для такого региона угроза санкций из центра;
6) территориальная обособленность, эксклав-ное положения провинции;
7) титул руководителя провинции сравнимый с метрополией2. Наглядный пример центробежных тенденций, обусловленных ранее указанными факторами, представляет ситуация, сложившаяся на момент написания материала в Автономной Республике Крым. Очевидно, что в независимости от итогов референдума 16.03.2014, политической оценки ситуации на Украине в целом нужно признать наличие там сепаратизма от центра. С точки зрения автора, в Автономной Республике Крым сочетаются по крайней мере 2-й, 5-й, 6-й и отчасти 4-й факторы. Имеется в виду геополитическое значение Крыма как ценного ресурса, а также исключительное значение Крыма как курорта для жителей Украины. Имеет потенциальное значение и тот факт, что в случае присоединения Автономной Республики Крым к России Керченский пролив перейдет под полный контроль последней. С учетом того, что он не является международным, потоки грузов из важнейшего индустриального района Украины — Донбасса, ориентированные на порты Азова, будут проходить уже в полностью российс-
2Данилко Р.Г. Анализ динамики концепций территориально-административного деления государства // Региональная экономика: теория и практика. 2013. № 45. С. 35, 36.
ких водах. Имеет значение и юридический статус Автономной Республики Крым как суверенной республики в составе Украины на фоне «рядовых» областей.
Критерий федерализма/унитаризма. По
этому критерию предлагаемые модели АТД нужно разделить на 2 группы. Первая группа обосновывается идеями развития федерализма в России. Модели второй группы предлагаются сторонниками унитарного государства с соответствующей аргументацией. Безусловно, реальная модель АТД государства отражается в свете конкретных бюджетных показателей, особенно в распределении налоговой нагрузки и бюджета между центром и провинциями. Определенную значимость в оценке применимости федеративного устройства в любом государстве имеет принципиальное деление федеративных проектов по правовому признаку на «жесткие» и «мягкие». В «мягкой» федерации в отличие от «жесткой» субъекты имеют зафиксированное в конституции право сецессии, т.е. выхода из состава страны. На сегодня такой статус имеют Россия, Канада, Великобритания, Босния и Герцеговина, Сент-Китс и Невис. Примечательно, что помимо России, Канады и Британии, испытывающих на себе проблемы федерализма (Чечня, Татарстан в России в 1990-е гг., Квебек в Канаде, Шотландия в Великобритании), прекратившие свое существование в 1990-е гг. СССР, СФРЮ (Югославия) и ЧССР (Чехословакия) также являлись «мягкими» федерациями. Следует сделать поправку на юридическое наполнение такого статуса: аналогично с бюджетными полномочиями, составляющими основу АТД, конкретные юридические процедуры управления федерацией, в особенности процедуры выхода региона из ее состава, определяют степень жесткости федерации. Например, в случае возможности выхода субъекта из состава федерации по процедуре референдума решающим критерием будет являться не процедура, а процентные значения кворума легитимности голосования и необходимые для принятия решения. По мнению автора, вполне возможно сохранить пункт о выходе региона из состава России в Конституции, однако в этом случае будет необходим кворум величиной в 2/3 избирателей, а квалифицированное большинство для принятия такого важнейшего решения должно составлять 75-80% от числа голосовавших.
С федералистским подходом ассоциируются идеи наделения краев и областей России статусом
республики. Образ республики наиболее близок и понятен региональным властям, т.е. в большей степени отвечает их представлениям о форме государственности субъекта Российской Федерации. И это объясняется, в частности, тем, что в предшествующий период отечественной истории составными частями СССР и РСФСР являлись именно республики.
К унитаристским относятся модели, основанные на унификации административно-территориального деления России на базе исключительно территориального принципа, «губернизации» республик.
Критерии государственного регулирования.
Любые модели деления можно рассмотреть с позиции этатизма (объективистский подход) или, напротив, с позиции антиэтатизма (органический подход). Этатизм предполагает, что АТД государства должно отражать изменения в экономической структуре (в социально-экономическом районировании) (СЭР). Роль государства в регулировании экономических и социальных процессов весьма значима. Антиэтатизм означает отказ от цели совпадения сетки АТД и СЭР страны. Соответственно, такая доктрина ведет к снижению возможности центральных властей регулировать региональные процессы, выравнивать развитие регионов, доходы и т.д. В наиболее полном выражении такой подход реализован в США, где доля трансфертов штатам из федерального бюджета, направленных на выравнивание развития, в разы меньше, чем в бюджетах России или Германии.
Критерии по задачам управления. Любые комплексные мероприятия по изменению АТД неизбежно должны включать две подзадачи. Первая состоит в распределении полномочий между объектами управления 1-го, 2-го и нижеследующих рангов. Вторая состоит в разделении территории государства на объекты управления 1-го, 2-го и нижестоящих рангов, в создании адекватной сетки АТД. Мировой опыт управления территориями диктует необходимость обратной пропорции между значением первой и второй задач. То есть, чем шире и разнообразнее полномочия предоставляются регионам 1-го ранга, тем меньше должны быть размеры, численность населения и иные значимые параметры регионов относительно государства в целом. Для предотвращения экономического сепаратизма необходимы схожие принципы при территориальном делении региона 1-го ранга на регионы 2-го ранга (деление субъектов Федерации на районы).
Существующие модели и алгоритмы можно разделить на две условные группы.
Первая группа объединяет модели с заданным результатом и оценкой факторов (критерии оптимальности), которые выступили основными ограничителями и структурообразующими условиями данной модели. Под ограничителями понимается численное значение отдельного критерия, которое ограничивает параметры модели в качестве минимума или максимума (например, величина территории и населения региона первого порядка в абсолютных и относительных величинах (% от всей территории и/или населения страны).
Вторая группа объединяет научно-обоснованные модели АТД. Однако необходимо отметить, что и в данных моделях присутствует субъективное начало.
Человеческий фактор влияет на результаты математических подсчетов на двух уровнях:
1) отбор критериев оценки объекта управления (как наиболее значимых) играет существенную роль в получении конечных результатов;
2) выделение критериев подсчета результатов также является субъективным, подчас весьма спорным в рассматриваемых моделях.
В научной литературе России можно найти достаточно интересные разработки моделей АТД государства, диссертационные исследования по экономике и экономической географии. Последние предлагают экономические параметры в качестве критериев оптимальности АТД, анализируют сетку СЭР (социально-экономическое районирование) на примере таких крупных государств, как СССР, Россия, США, КНР.
Исходя из множественности критериев АТД, закладываемых временных параметров управления как задачи, возможно множество решений, адекватных конкретной территории.
В представленном исследовании критически проанализированы модели первой группы, в которую входят в основном эмпирические варианты реформирования территориальной структуры России, предлагаемые политиками и учеными различного спектра мировоззрений.
Исследования по комплексному анализу и обоснованию возможных вариантов АТД начались в 1990-е гг. в рамках Совета по изучению производительных сил (СОПС). После стабильного периода АТД в рамках РСФСР на волне всесторонних социально-экономических реформ стали рассматриваться вопросы управления Россией.
Безусловно, позиции этатизма гораздо сильнее в России, чем его противников. Менее выраженное преимущество имеют сторонники унитарного государства.
В середине 1990-х гг. в Совете по изучению производительных сил Минэкономразвития России и РАН (руководитель — академик РАН А. Гранберг) был разработан проект реформирования АТД России на экономической базе. Проектом предусматривались варианты разделения страны на 22 — 30 субъектов Федерации. Основной критерий деления — наличие целостных территориально-производственных комплексов. Два варианта деления страны предусматривали 20 и 28 губерний.
В рамках того же Совета по изучению производительных сил В. Кистановым был разработан альтернативный проект территориального устройства, новизна которого на тот момент заключалась в замене двухуровневой на трехуровневую модель АТД. В качестве верхнего уровня предлагались 4-5 макрорегионов. Укрупнялся средний уровень территориального деления, им становится административно-территориальный макрорегион второго порядка (15-20 ед.). Нижний уровень, наоборот, предлагался в качестве относительно небольшой, чисто административной единицы.
Данный проект, достаточно амбициозный и масштабный, реализован не был, но идеи заслуживают внимания как раз в силу положительного опыта Франции, который, возможно, рассматривал исследователь. С политической точки зрения замена исторических провинций, претендовавших на особую роль, на однотипные 89 департаментов в 1789 г. привела к положительным результатам.
Сторонником укрупнения субъектов Федерации, отмены деклараций о суверенитете национальных образований (поскольку суверенитет неделим и принадлежит российскому государству в целом) выступал и В. Жириновский, экс-вице-спикер Государственной Думы.
Проект В. Жириновского, а также иные проекты укрупнения регионов были положены в основу Указа Президента РФ в мае 2000 г. Причем и количество, и центры образованных федеральных округов, и примерные границы совпадают с тем, что предлагал В. Жириновский. Очевидная идея данной реформы, а также последовавшего за этим слияния регионов, предполагала две цели. Первая цель: уменьшение полномочий отдельных регионов в пользу центра через федеральные округа (с
назначаемыми руководителями). Таким образом, при формальном сохранении федеративного конституционного устройства происходят унитарные реформы. Вторая цель: повышение эффективности управления страной. В данном случае задача изъятия части полномочий у регионов сочетается с делегированием части полномочий федеральным округам. Эта реформа приблизила распределение структуры АТД к оптимальному соотношению, предложенному Б. Родоманом. Он считает, что максимальная эффективность управления достигается в распределении субъекта управления 1-го ранга на 7 субъектов 2-го ранга и т.д. Существуют проекты как увеличения количества федеральных округов (до 12-15), так и уменьшения их количества (например, предлагается объединение СКФО и ЮФО, как это было первоначально). В этом случае делается ссылка на объективно существующий органичный экономический симбиоз предкавказских регионов (Краснодарского и Ставропольского краев) и Ростовской области, населенных преимущественно славянскими народами. Кроме того, указывается на то, что в «советские годы агропромышленный комплекс республик и краев Северного Кавказа представлял собой единую систему. Частичное или полное разрушение межрегиональных хозяйственных связей оказалось весьма болезненным особенно для республик и с точки зрения хозяйственного развития отбросило их на несколько десятилетий назад».
Политолог В.В. Черноус следующим образом оценивает многочисленные проекты переустройства административно-территориального устройства страны: «Кроме того, если вместо 89 будет создано 20 — 30 субъектов Федерации, а тем более, скажем, 7 субъектов, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень мощными в экономическом, политическом и социальном отношении, что позволит им весьма успешно конкурировать не только друг с другом, но и с Федерацией в целом. Усиление потенциала субъектов само по себе неплохо, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации?»
Так, И.А. Умнова предлагает отказаться от признания государственности в виде республик только на национальной основе и придания всем субъектам Федерации статуса республики. Советник Президента РФ по делам науки и высшей школы Н. Малышев, который в середине 1990-х гг. был
одним из первых, кто поставил вопрос унитарного государства в России на повестку дня. В своих публицистических выступлениях он утверждал, что до тех пор, пока мы не избавимся от «так называемых национальных образований» и не укрупним субъекты Федерации до 12-15 крупных «губерний», границы которых будут очерчены исходя из принципа экономической целесообразности, мы «не сможем восстановить справедливость» и перейти к «нормальному светскому правлению».
Более реалистичные идеи в ключе реформирования административно-территориального деления представлены в высказываниях губернатора Кемеровской области А. Тулеева, экс-мэра Москвы Ю. Лужкова, других региональных лидеров и специалистов. Они предлагают объединить в крупные единицы «рядовые» субъекты РФ, не затрагивая основные национальные республики, Москву и Санкт-Петербург. При таком объединении в стране могло бы быть 45-50 административных единиц.
В целом подавляющая часть идей реформирования основывается на необходимости замены устаревшего национального принципа федерации на территориальный принцип де-факто унитарного государства. С точки зрения критериев управления, как было отмечено несколькими исследователями, существуют определенные риски в придании федеральным округам большего веса, полномочий и территорий. Центральная власть может, ликвидируя сепаратизм небольших провинций, столкнуться с сепаратизмом крупных, более самодостаточных административных единиц. Таким образом, идея дополнительного звена управления оправдывает себя, но увеличение полномочий федеральных округов, созданных на базе близких по историческому развитию 2-4 национальных республик, недопустимо. Автор считает, что в вопросах управления на Северном Кавказе критерий политической стабильности значительно важнее критерия экономической эффективности. Здесь на ближайшие 50-100 лет необходимо иметь максимально разобщенные, малосвязанные экономически провинции по принципу, означенному в Римской империи: разделяй и властвуй (лат. divide et impera).
Позиции антиэтатизма, т.е. минимального вмешательства в экономику и, соответственно, в политику имеют гораздо меньше сторонников. Некоторые общественные деятели пытаются разделить эти понятия. Автор придерживается позиции взаимного влияния экономической базы и политического
развития. В данном случае нельзя, отстраняясь от экономических реалий, рассчитывать на контроль за политическими процессами. Здесь применимы формулы В.И. Ленина: «политика есть концентрированное выражение экономики», «политика не может не иметь первенства над экономикой»3 . В наиболее крайнем выражении антиэтатизм логически разделяет понятия «Родина», «страна» и «государство». То есть человек не должен быть обязательно прикреплен к определенному государству как крепостной, а сам механизм суверенитета отдельного государства над определенной территорией рассматривается как преходящий. То есть границы не только регионов, сетки АТД, но и государств не являются чем-то священным. Действительно, не всегда интересы населения, проживающего на определенной территории, совпадают с интересами государства, которое В.И. Ленин охарактеризовал как аппарат необходимого насилия. И что есть государство, как не прослойка бюрократии, узурпировавшей власть, собирающей налоги, ведущей политику ради собственной выгоды. И в этой крайней трактовке есть своя правда. Сегодня интересы населения России в глазах части центральной и региональной бюрократии стоят значительно ниже, чем выручка от нефтегазового сектора и экспорта металла. Часть бюрократии уже не связывает своих интересов с будущим России, имеет бизнес за границей и т.д. Часть научной элиты, особенно в анонимных высказываниях, вообще считает, что у России есть потенциал, но только как у территории, у славян, особенно русских, будущего нет, 80% обречены при капитализме на вымирание и ассимиляцию.
Западную элиту, кроме, пожалуй, германской и израильской, наша страна совершенно точно интересует только как ресурсная база и как территория для размещения грязных, ресурсоемких производств, как барьер между ЕС и Азией. И для реализации своих планов Запад проводит (особенно это было заметно в 1990-е гг.) четко спланированную политику, по результатам сравнимую с планом Ost, утвержденным А. Гитлером.
Возможно, что укрупнение регионов и создание федеральных округов совпадает с реализацией сценариев З. Бжезинского, обосновавшего необходимость распада России на три части (Европейскую,
3 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. М.: Изд-во поли-
тической литературы. 1970. Т. 42. С. 278.
Сибирскую и Дальневосточную) и говорившего об освобождении за счет этого «творческого потенциала народа России» из под «тяжелой руки московской бюрократии». Такая концепция должна восприниматься с учетом того, что З. Бжезинский является бывшим советником президента США, сторонником Pax Атейсапа и разделения Евразии на максимально возможное количество государств в целях единоличного контроля США над мировыми процессами. Довольно откровенно он описывает данные идеи в своей книге «Великая шахматная доска».
По мнению М. Глигич-Золотаревой, трудно управлять 89 субъектами Федерации, но еще труднее управлять крупными, экономически и политически мощными субъектами, которые станут претендовать на суверенизацию, на новую версию разграничения компетенции, ибо в ходе предлагаемой реформы неизбежна тенденция к расширению властных амбиций их политических элит.
Таким образом, даже подход с позиций этатизма может иметь негативные сценарии в долгосрочной перспективе. Не говоря уже о подходе с позиций антиэтатизма. Тем не менее, обрисовав отрицательные сценарии, нельзя не сказать о положительных аспектах антиэтатизма. Существует опыт почти тысячелетней истории Священной Римской империи германкой нации, которая представляла собой фактически конфедерацию, в которой должность императора являлась выборной. Император избирался семью курфюрстами (князьями-выборщиками, позднее девятью) и подписывал так называемые капитулярии, т.е. документы, в которых фиксировались ограничения его полномочий. Только с учетом таких ограничений выборщики соглашались голосовать, что, конечно, приводило к политическому, экономическому торгу и ограничениям центральной власти в сторону регионов. Следует признать, что в целом при такой системе, когда курфюрсты могли и не избрать наследника императора следующим императором, деспотизма и волюнтаризма в Германии всегда было меньше. Тем более что выборщиками являлись не генералы или фанатичное духовенство, а руководители крупных частей империи. Рассматривать историю данного государства необходимо потому, что оно является прототипом современного ЕС с его значительной децентрализацией экономической и политической власти.
Безусловно, необходимо давать себе отчет в том, что при том экономическом влиянии, которое
имеют страны ЕС в целом, общее политическое влияние ЕС меньше на порядок из-за слишком большой разновекторности политических сил внутри ЕС. По размеру ВВП, производства, запасам золота, экспорту и импорту, международным связям и т.д. ЕС в целом опережает США, но в мировой политике как отдельный субъект он выступает редко (возможно, руководство ЕС просто передает функции жандарма США из хитрости: внутри НАТО периодически возникают острые споры, политики США упрекают страны континентальной Европы в нежелании финансировать расходы блока, требуют пересмотра долей расходов).
За всем многообразием возможных вариантов реформирования субъектного состава России скрывается основной, который заключается в механическом реформировании субъектного состава, т.е. образовании новых субъектов за счет слияния старых. Вторая задача управления — реформа полномочий субъектов Федерации — большинством исследователей рассматривается менее детально. Исследователи Б.Б. Родоман и Я.Ю. Старцев рассматривают различные финансовые аспекты АТД. Ссылаясь на того же В.И. Ленина, можно отметить в выводах следующее: конкретное наполнение модели АТД страны, не исключая России, должно учитывать конкретные механизмы полномочий в системе «центральная власть (федерация) — регион 1-го ранга — регион 2-го ранга» и т.д. А механизмы полномочий в значительной степени включают в себя бюджетные полномочия. В России федеральный бюджет аккумулирует около 70% всего консолидированного бюджета страны, включающего бюджеты всех трех уровней (В Канаде — около 50%, в ФРГ — около 45%, в США — около 30%. Д. Медведев пообещал к 2020 г. снизить долю федерального бюджета до 60%). Такая ситуация достигается статусом «федерального» у НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых), составляющего около 30% федерального бюджета, и экспортных пошлин на нефть. Всего же за I квартал 2013 г. нефтегазовые доходы составили по факту 9% ВВП (иные — 10,1%)4.
В монографии по средневековой Германии Франсис Рапп, анализируя причины неудач имперских реформ и слабости страны на международной арене, объясняет их слишком низкой степенью централизации власти, в том числе и финансовой.
4 URL: http://www.minfin.ru/ru/budget/federal_budget.
Сравнивая бюджет императора Германии в XIV в. с бюджетами стран-конкурентов (Англия и Франция), он приводит цифры в 150, 770 и 2 500 тыс. флоринов соответственно5. Причина такой ситуации заключалась в плохом управлении и заложенном казенном имуществе. Но, тем не менее, можно наблюдать, что влияние центральной власти в Германии относительно регионов было значительно слабее, чем во всех соседних государствах. В абсолютном выражении по величине центрального бюджета и регулярной армии Германия уступала Франции, Англии и даже Польше. Учитывая размер территории и численность населения, можно утверждать, что величина экономической мощи Германии в целом превосходила Англию и Францию. А значительно меньший бюджет указывает на минимальный уровень экономической и политической централизации. При таких финансах Германии даже как конфедерации (которая в современном варианте объединяет военное, финансовое министерства и министерство иностранных дел) не хватало ресурсов для внешней политики и отражения угроз. Результатом послужило ее поражение в войне с Наполеоном I в 1807 г. Следует отметить и диалектическую сторону относительной слабости и поздней политической и экономической централизации государства (примером здесь являются Германия и Северная Италии, где до середины XIX в. не существовало сильной централизации, единой неоспоримой столицы). Равномерность развития у данных регионов значительно выше, чем во Франции, Великобритании, не говоря уже о России.
Подытоживая сказанное, необходимо отметить, что в решении второй задачи реформирования АТД (в распределении полномочий, особенно бюджетных, между центром и регионами) необходимо соблюсти золотую середину между 70%-ной долей федерального бюджета в современной России и 5-7% от доходов Германии, которыми управлял император. Даже 60%-ная доля, которую обещал Д. Медведев к 2020 г., кажется автору слишком высокой. На взгляд автора, оптимальная доля федерального бюджета от консолидированного (бюджета всех уровней) может составлять 52,5-55%.
Предлагаемые автором варианты зависят в целом от трех основных факторов. Наиболее значимым фактором предлагаемого варианта является
5 Франсис Рапп. Священная Римская империя германской нации. СПб.: Евразия. 2009. С. 300.
степень приверженности тех или иных авторов концепции унитаризма и вмешательства государства в экономику (этатизм). Вторым фактором являются критерии оптимальности, которые заложены в модель деления. Безусловно, большинство моделей определяется господством экономических критериев оптимальности. Наконец, существенную роль в предлагаемых моделях играют личные интересы авторов проектов АТД. Речь идет о лобби чиновников, личным интересам которых реформы могут помешать, а также о проектах АТД, предлагаемых в угоду сложившейся политической конъюнктуры.
Список литературы 1. Данилко Р.Г. Анализ динамики концепций территориально-административного деления государства // Региональная экономика: теория и практика. 2013. № 45. С. 29-37.
2 . Жириновский В.В. Этногеополитика. М., 2012. 464 с.
3 . Корытный Л.М. Административно-территориальное деление России: бассейновый вариант // География и природные ресурсы. 2006. № 4. С. 37.
4 . Молочников Н.Р., Пономарева Т.Г. Развитие многоуровневой конкурентоспособности. СПб., 2008. 97 с.
5. Пономарева Т.Г. Посткризисное развитие экономических объединений и организаций в условиях глобализации. СПб., 2011. 160 с.
6 . Родоман Б.Б. Перспективы эволюции федеральных округов / Российские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. М.: Институт географии РАН. 2000. С. 36-41.
7. Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. М.: Логос. 2005. 200 с.
Administrative-territorial system
ASSESSMENT OF THE PRESENT-DAY OPTIONS OF ADMINISTRATIVE AND TERRITORIAL DIVISION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Roman G. DANILKO
Abstract
The article deals with approaches to administrative and territorial division of the state, including the criteria of intrusion, regulation and federalism (on a basis of some certain ideas of the Russian Federation reforming). A problem of management comprises two subproblems: the country's division into districts and development of powers . The author has analyzed the value of budgetary power as the main one in the system of "center — 1st rank region", "1st rank region — 2nd rank region" . The author considers a problem of the "golden mean" of budgetary relations: a balance between economic decentralization (a risk of loss of sovereignty, non-performance of large-scale national tasks) and overcentralization (conservatism, lag in development, irregularity of the country's development).
Keywords: administrative and territorial division, models, interbudgetary relations, economic centralization, economic decentralization, federalism, unitarism
References
1. Danilko R . G . Analiz dinamiki kontseptsii territorial'no-administrativnogo deleniia gosudarstva [An analysis of concepts of a state administrative and territorial division]. Regional'naia ekonomika: teoriia i praktika — Regional economics: theory and practice, 2013, no. 45, pp.29-37.
2. Zhirinovskii V.V. Etnogeopolitika [Ethnogeo-politics]. Moscow, 2012, 464 p.
3. Korytnyi L.M. Administrativno-territorial'noe delenie Rossii: basseinovyi variant [An administrative and territorial division of Russia: a basin option]. Ge-ografiia i prirodnye resursy — Geography and natural resources, 2006, no. 4, p. 37.
4. Molochnikov N.R., Ponomareva T.G. Razvitie mnogourovnevoi konkurentosposobnosti [Development of multilevel competitiveness]. St. Petersburg, 2008, 97 p.
5. Ponomareva T.G. Postkrizisnoe razvitie eko-nomicheskikh ob"edinenii i organizatsii v usloviiakh globalizatsii [Post-crisis development of economic
associations and organizations in the conditions of globalization]. St. Petersburg, 2011, 160 p.
6. Rodoman B.B. Perspektivy evoliutsii federal'nykh okrugov. Rossiiskie regiony i tsentr: vzaimodeistvie v ekonomicheskom prostranstve [Prospects of evolution of the federal districts . The Russian regions and center: interaction in the economic space]. Moscow, Institute of Geography of RAS Publ., 2000, pp. 36-41.
7. Startsev Ia.Iu. Gosudarstvennoe i munitsipal 'noe upravlenie v zarubezhnykh stranakh [The public and municipal administration in foreign countries]. Moscow, Logos Publ., 2005, 200 p.
Roman G. DANILKo
Admiral Makarov State Maritime Academy, St. Petersburg, Russian Federation Danilkoroman@yandex . ru
