CC BY
98
УДК 332.025.12
анализ динамики концепций территориально-административного деления государства
р. г. данилко,
ассистент кафедры экономической теории E-mail: DanHkoroman@yandex.ru Государственная морская академия им. адмирала С. О. Макарова
Статья резюмирует материал исследования, посвященный проблематике административно-территориального деления и исторических аспектов развития основных факторов, влияющих на разделение государства как системы 1-го ранга на подчиненные подсистемы 2-го, 3-го и низших порядков.
Ключевые слова: административно-территориальное деление, социально-экономическое-райо-нирование, реформы административного деления, органическая теория, объективистский подход, этатистский и антиэтатистский подход, критерии оптимальности деления.
Введение
Существенный дисбаланс между структурой административно-территориального деления России и экономическим районированием, а также общими задачами территориального управления способствовал многочисленным дискуссиям в научной среде, властных структурах и обществе и остро обозначил вопрос о необходимости территориальной реформы. Существующая неравномерность распределения природных, демографических, инвестиционных ресурсов в регионах, наличие звена управления в виде федеральных округов способствуют тому, что административно-территориальное деление России рассматривается как решающий фактор при распределении бюджетных и иных ресурсов, установлении полномочий регионов в целях более эффективного управления страной и достижения ее устойчивого развития.
Этапы изменения административно-территориального деления России (ХУШ - начало XX в.)
Административные реформы Петра I. Административная реформа являлась первой в ряду общесистемных реформ государства, что подчеркивает высокий статус проблемы. Вместо большого количества мелких провинций была введена двухуровневая структура управления, что соответствовало идее централизации власти.
В 1708-1709 гг. была начата «перестройка» органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, различавшихся по территории и количеству населения. Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор, в руках которого была сосредоточена исполнительная и судебная власть. Управление провинциями осложнялось так называемой «двойной подчиненностью»: губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям, распоряжения и указы которых зачастую противоречили друг другу. Безусловно, неравномерность объектов управления по количественным показателям усложняла управление губерниями, снижала эффективность администрирования.
Губернии в 1719 г. были разделены на провинции, число которых равнялось 50. Во главе провинции стоял воевода с канцелярией при нем. Провинции, в свою очередь, делились на уезды с воеводой и уездной канцелярией. Некоторое время в царствование Петра I уездная администрация заме-
РЕгионАльнАяэкономикА: теория и практика
29
нялась выборным земским комиссаром из местного дворянства.
Реформа Екатерин ы II. В 1775 г. по указу Екатерины II была проведена новая административная реформа. Произошло разукрупнение губерний, их стало 40, а затем 68. Территория России механически делилась на губернии и уезды по критерию равномерного распределения численности населения. Екатерининские губернии просуществовали почти без изменений до «революции» 1917 г. В 1861 г. к прежней двухуровневой схеме деления территории государства на губернии и уезды добавилось третье, промежуточное звено, - волость. К 1917 г. в России насчитывалось 68 губерний, 8 генерал-губернаторств и одно наместничество. Созданное в Екатерининский период административное устройство практически оставалось неизменным вплоть до середины 1920-х гг. [5].
Оценивая районирование в досоветский период, необходимо отметить его преимущества и недостатки.
Так, районирование в достаточной степени удовлетворяло нужды административного управления.
Районирование в меньшей степени удовлетворяло народнохозяйственные нужды страны, не полностью соответствовало сетке социально-экономического районирования, не полностью способствовало образованию внутреннего рынка и свободе капиталистического оборота, а следовательно, оно не вполне соответствовало интересам капитализма того времени
Часть исследователей считают, что районирование не учитывало национальных интересов народов, населяющих Россию. На взгляд автора, эта точка зрения неверна. Единая сетка деления государства на провинции должна способствовать созданию если не американского «плавильного котла», то, во всяком случае, единообразной структуры экономики с равными правами субъектов федерации (провинций). Преимущества, в том числе налоговые, для отдельных мононациональных провинций недопустимы. Необходимо отметить, что именно ленинское деление на регионы в 1990-1991 гг. позволило реализовать так называемые национальные интересы некоторых народов СССР, вернее, позволило реализовать узкоместнические интересы элит в национальных республиках, которые не имели ничего общего с интересами населения.
Необходимо также отметить вопрос полномочий, которыми наделялись губернаторы и генерал-
губернаторы. По сути, генерал-губернатор, сосредоточивающий гражданскую и военную власть и имеющий соответствующее военное звание, был абсолютным властителем в своей вотчине. В меньшей степени это относилось к обычному губернатору (позже, после контрреформ Александра III, все губернаторы подчинялись только царю). Таким образом, исполнительная власть в регионах империи имела слишком большие полномочия (по сравнению с Европой), что сдерживало развитие капитализма.
Ленинский принцип административно-территориального деления после 1922г. Ликвидация губернского деления охватывает период с 1924 по 1929 г. Общая площадь территории СССР по состоянию на август 1991 г. составляла 22,4 млн км2. крупные республики делились на области. латвийская, Литовская, Эстонская, Молдавская и Армянская ССР по состоянию на 1985 г. областного деления не имели. В состав РСФСР также входили края, а в состав краев - автономные области. В состав областей и краев РСФСР также входили национальные округа (впоследствии именовавшиеся автономными округами). В состав некоторых союзных республик (РСФСР, Украинская ССР, Грузинская ССР, Азербайджанская ССР, Узбекская ССР, Таджикская ССР) входили автономные советские социалистические республики (АССР) и автономные области. Все указанные административно-территориальные единицы делились на районы и города областного, краевого и республиканского подчинения.
К преимуществам данного принципа следует отнести быстрые успехи по строительству управленческого аппарата на территориях «царских окраин», т. е. в Средней Азии и на Кавказе, что не в последнюю очередь способствовало принятию советской власти. В некоторой степени такое деление способствовало и подъему производительных сил национальных меньшинств в данных областях. Тем не менее огромным недостатком национально-территориального деления СССР, которое досталось в наследство России, является коррупция замкнутых национальных элит, но, главное, что такая система поощряет (рано или поздно) сепаратизм регионов, где большинство населения представлено нетитульными народами. мало того, искусственное создание Белорусской и Украинской ССР способствовало возникновению у проживающей там части великорусского народа местнического национализма, подогреваемого извне. Результатом такой системы,
в которой существуют крупные территориальные единицы первого порядка, да еще по национальному признаку (УССР и КазССР), явился закономерный распад СССР в 1991 г.
Характерна также политика перераспределения ресурсов внутри СССР в целях «подъема» национальных окраин и развития Сибири и Дальнего Востока.
В 1988 г. из регионов РСФСР «изымалось» 40 млрд руб. Из них 18 млрд руб. распределялось в России, а 22 млрд руб. передавалось в другие республики [3]. Таким образом, очевидно, что на протяжении более чем 50 лет европейская часть России подвергалась социально-экономической эксплуатации и являлась как бы внутренней колонией, ресурсы которой использовалось в других районах.
Реформы В. В. Путина. Определенно положительный процесс реформирования административно-территориального деления происходил в 2003-2008 гг. В первую очередь это процесс затронул «сложносоставные» субъекты Российской Федерации - края и области с входящими в их состав автономными округами. В результате объединения (за счет включения автономных округов в состав краев и областей) в 2003 - 2008 гг. число субъектов Федерации сократилось с 89 до 83; прекратили самостоятельное существование 6 из 10 автономных округов, а три области (Пермская, камчатская, Читинская) сменили название на края. Пермская область и коми-Пермяцкий автономный округ объединились в Пермский край. Также произошло объединение:
1) красноярского края и входящих в его состав автономных Таймырского и Эвенкийского округов;
2) камчатской области и корякского автономного округа в камчатский край;
3) Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в Прибайкальский край;
4) Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край.
Безболезненность данной реформы в какой-то мере объясняется тем, что население шести присоединенных автономных округов на начало 2007 г. составляло 0,3 % от всего населения России. Следует отметить, что в качестве проектов по объединению других регионов предлагалось еще около 20 вариантов. Необходимо отметить, что особо мощное сопротивление местных элит и населения вызвали
проекты по объединению регионов в Южном и Северокавказском федеральных округах (Адыгея, кабардино-Балкария, карачаево-Черкесия).
Необходимость реформирования административно-территориального деления России в контексте мирового исторического опыта
Традиционно в науке выделяются две фундаментальные концепции территориального деления.
Первый подход (органическая теория) исходит из того, что административно-территориальное деление страны не должно стремиться отражать реальные социально-экономические процессы. Согласно этой концепции, чем больше административное деление расходится с реальным членением страны, тем меньше у государства возможностей командовать общественными процессами. В этом смысле административное деление, расходящееся с реальным членением пространства, выглядит как еще один способ оградить государство от вмешательства в общественную жизнь1.
В качестве примера данной концепции можно представить США, где деление на штаты достаточно условно, а границы штатов, как правило, представляют собой геометрически правильные линии. Сторонники этой концепции ссылаются на то, что даже в тоталитарных государствах реформа административного деления зачастую не имеет смысла, потому что основная цель заключается в контроле за территориальной динамикой экономики. Однако поскольку экономика всегда развивается значительно быстрее, чем любые административные реформы, то административно-территориальное деление страны в любом случае не может в полной мере отразить реалии ее экономико-географического положения.
Второй (объективистский) подход исходит из пожеланий того, чтобы административно-территориальные границы не резали по живому территориальные и социально-экономические системы, а также из необходимости добиваться максимального соответствия между естественно возникающими границами регионов и административными образованиями.
1 Стенограмма семинара «Административно-территориальные реформы в России». URL: http://www. camegie. га/ russian/Projects/Reports. С. 1.
Первый подход можно назвать также антиэтатистским, поскольку сама философия его исходит из того, что необходимо максимально ограничить возможность вмешательства государства в жизнь общества. Второй подход, бесспорно, наоборот, этатистский по своей природе, так как подчеркивает необходимость государственного регулирования естественных экономических процессов.
При этом первый подход считается также и более демократическим в связи с тем, что настаивает на важности общественной самоорганизации, саморазвития гражданского общества, независимого от государственного, в том числе и административно-территориального вмешательства. В то же время второй подход признается более консервативным, так как здесь определяющая роль государства в экономических и социальных процессах явно прослеживается2.
В связи с этим необходимо отметить, что для России исторически характерен именно второй, объективистский подход, прежде всего потому, что роль государства в освоении территорий, в стимулировании экономического развития традиционно была значительно большей, чем в иных странах (например, в США), поэтому и административные границы всегда играли в России весомую политическую роль. Это данность, с которой необходимо считаться.
С этими же двумя концепциями органично связаны и различные концепции оцентрования территорий. Американскому подходу присущ взгляд на столицу региона как на исключительно административный центр, не отмеченный ни индустриальными, ни интеллектуальными преимуществами. В американской традиции наиболее заметный экономический, индустриальный и научный центр территории ни в коем случае не является одновременно и ее административным центром (эту роль выполняет, как правило, незначительный в демографическом и экономико-географическом отношениях город -город чиновников).
Наоборот, в российской традиции функции административного центра территории, как правило, выполняет именно наиболее крупный и мощный по своему промышленному потенциалу город. это приводит к еще одной проблеме - проблеме столиц. По мере территориального расширения России положение ее столиц (Москва и в особенности
2 Стенограмма семинара «Административно-территориальные реформы в России». URL: http://www. camegie. га/ russian/Projects/Reports. С. 4.
Санкт-Петербург) все более смещалось от центра, приобретало так называемый «эксцентрический характер». Логика развития, казалось бы, требовала переноса столицы на восток, в азиатскую часть страны. Однако сформировавшееся представление о том, что столицей государства должен являться его наиболее крупный город, привело к тому, что столичные функции законсервировались в западной части государства (Центральный ФО). Распад СССР, ухудшение геостратегической конфигурации и приближение границы страны к столице вновь обострили проблему. На положение Москвы как столицы влияют два основных фактора. Инерционность управления, огромные расходы на перенос столицы в новое место значительно снижают вероятность такого мероприятия. В некоторых исследованиях говорится об «окраинности» Москвы и ЦФО как центра управления по отношению к остальной России. С этим можно согласиться лишь отчасти. Географический центр страны далеко не всегда является центром экономически освоенных территорий. Около 40 % территории России, особенно ее восточная часть, лежит за Полярным кругом и гораздо менее пригодна для освоения (или вообще непригодна для недискретного освоения на данном уровне технологии). Таким образом, если учитывать экономически «ценную» территорию, то Москва находится явно не на окраине, вопрос о переносе столицы приобретает в таком случае, скорее, политический оттенок.
Динамику концепций административно-территориального деления государства можно рассматривать с точки зрения выделения критерия оптимальности, который закладывался в основу деления государства на административно-территориальные единицы 1-го порядка.
Под критерием оптимальности понимается выделение фактора, по которому выстраиваются управленческие решения. Данный фактор имеет решающее (единственное) значение при выборе сетки административно-территориального деления. При наличии 2-го критерия оптимальности (при строго упорядоченной иерархии) модель функционирует как многовариантная для тех территорий, где 1-му критерию удовлетворяют в равной степени несколько альтернатив. Например, в качестве 1-го критерия оптимальности административно-территориального деления выбран экономический критерий, т. е. целью управления, например, служит создание сетки административно-территориального деле-
ния с максимально равномерным распределением экономического потенциала регионов, регионального ВВП на душу населения и т. д. Если данному критерию удовлетворяет несколько вариантов административно-территориального деления между группой регионов, то появляется возможность «маневра», т. е. выбора сетки по 2-му критерию, например, удобству военного управления (появляется возможность выбора такой «нарезки» региона на провинции, где их границы совпадут с военной структурой управления в целях улучшения координации между гражданской и военной администрациями). Таких примеров немало, в частности, в Российской империи до 1917 г. существовали наряду с обычными губерниями генерал-губернаторства с наделением высшего чиновника провинции высшей административной и военной властью.
Необходимо отметить, что деление последних на административные единицы 2-го порядка происходило ранее и происходит сегодня на основе более узкого набора критериев оптимальности. В основном в качестве такого критерия выступает удобство экономического управления, в редких случаях, военного. Сетка административных единиц 2-го, 3-го и следующих порядков в подавляющем числе случаев имеет существенно большую равномерность, чем административных единиц 1-го порядка.
Выбор критерия оптимальности административно-территориального деления государства отображает сложный набор факторов, влияющих на всю модель государственного управления. Такие факторы можно разделить на несколько общих групп:
1) исторические и политические;
2) военные;
3) экономические;
4) географические;
5) демографические;
6)технологические.
В качестве критериев оптимальности необходимо выделить периоды, характеризующиеся:
1) историческими и политическими факторами;
2) экономическими и административными факторами;
3) появлением научно обоснованных критериев, концепций административно-территориального деления.
Хронологически первыми появились модели, основанные на первых двух факторах: историчес-
ких и политических. Одним из специфических принципов системного подхода в теории систем управления для социальных систем (наряду с принципами неопределенности и лидерства) является принцип самоорганизации. То есть социальные системы, предоставленные самим себе, стремятся к состоянию устойчивого равновесия с минимумом энергозатрат. Этот теоретический посыл из данной области знаний вполне универсален. именно государство как социально-экономический организм вполне подчиняется данному принципу. Для исследования факторов административно-территориального деления необходимо заметить, что ранние государства, государства античности, кроме Римской империи и Китая, обладали значительно меньшим запасом прочности, чем современные. Из этого следует принцип минимизации управленческих затрат, которые могло себе позволить государство как система. Данный период возникновения концепций административно-территориального деления исторически связан с эпохой появления крупных империй и преобладанием сильной централизованной власти. Важнейшим фактором реформ управления территориями всегда являлся субъективный интерес отдельной личности, как правило, наделенной неограниченной властью. Наиболее сложный характер государственное устройство приобрело в двух Ойкуменах. На Западе ее роль выполняла Римская империя, а на Востоке -Китайская империя эпох Хань и Цинь. Огромные масштабы территориальных комплексов (учитывая уровень коммуникаций), многонациональный характер территорий, значительная разница в уровне их развития, специфика политической и военной угроз требовали создания адекватной структуры управления.
Учитывая специфику Евразии, расширение государств до новейших времен происходило в основном неорганически (т. е. происходило расширение ареала с сохранением структуры управления). Это закономерно означало, что достаточно крупные государства расширяли свои владения за счет поглощения территорий, в которых структуры административно-территориального деления были уже сформированы. В связи с этим перестройка системы административно-территориального деления на новых территориях была или невозможна, или нецелесообразна. Как следствие, на практике правителям приходилось выбирать модель управления новыми территориями по сочетанию параметров эффективности и стабильности. Даже если модель
административно-территориального деления в государстве-захватчике была эффективнее, это не значило, что новые территории будут «перекроены». На практике безопаснее и дешевле для системы было оставить старую модель, уже существующую на новых территориях. Ломать сложившиеся кастовые, религиозные, экономические отношения, повышая вероятность сопротивления во имя эффективности в долгосрочной перспективе, пытались немногие стабильные, смотрящие в будущее государства.
Хронологически в качестве основных критериев формирования административно-территориального деления первыми были политический и военный критерии оптимальности. Для удовлетворения этих двух требований создавалась сетка административных единиц 1-го, 2-го, а иногда и 3-го уровня.
Примерами данной концепции могут послужить многие древние государства. Объединение Древнего Египта (2800-2200 гг. до н. э.) в целостное государство учитывало специфику двух его частей. Верхний и Нижний Египет сильно отличались географически, экономически и этнически. Вследствие таких различий (при общей системе административных единиц 2-го порядка (номов) существовали 2 единицы 1-го порядка: Верхний и Нижний Египет. Причем обе части имели высшего сановника (чати), свое казначейство и даже свои столицы. Соответственно, верховный правитель, фараон носил две короны [2].
Необходимо отметить, что данный принцип не совсем устарел и превосходно использовался для управления обширными империями, особенно Британской. Британская корона сохраняла в колониях не только местные обычаи, часть элиты, религию и т. д., но и, как правило, не изменяла модель административно-территориального деления колоний (Британская Индия).
Быстрый прогресс и превращение Ассирийской державы в империю в 8-7 вв. до н. э. привели к реформированию деления государства в целях эффективного управления. Территория Ассирии увеличилась в несколько раз, что потребовало реформ управления. Тиглатпаласар III разукрупнил наместничества в завоеванных областях и увеличил их количество до 50. Очевидно, основным критерием деления был военный, так как наместники прежде всего руководили военной инфраструктурой и в основном являлись выходцами из военной касты (в отличие от Египта, где должность номарха занима-
ли гражданские или жреческие сановники). Тем не менее необходимо отметить и появление функции сбора налогов у наместников в покоренных провинциях. Спустя некоторое время (примерно через 100 лет) наместники начинают выполнять только гражданскую функцию, объединяя военное и гражданское управление только в случае войны. Спустя еще столетие функции военных и гражданских чиновников были разделены, также произошло разделение ветвей власти на гражданскую и военную. Данный факт указывает на общую закономерность развития государственного управления в целом: период военного покорения новых территорий постепенно сменяется их хозяйственным освоением [2].
Уникальным примером, когда военный фактор выступал в качестве критерия оптимальности административно-территориального деления в чистом виде, причем единственного, являлась Монгольская империя. Государственное управление в Монгольской империи было тесно связано с родоплеменным строем и неотделимо от военной иерархии, строившейся на основе десятичной системы. Административное управление осуществлялось военачальниками территорий. Административными единицами 1-го порядка являлись 3 округа, громадных по размеру (каждый по площади больше, чем площадь современной Европы). Единица 2-го порядка (ту-мен) формировалась таким образом, чтобы могла содержать 10 000 солдат-конников (тьма), единица 3-го - 1 000, 4-го - 100, 5-го - 10 солдат-конников. Данная система административно-территориального деления, безусловно, архаична в настоящий момент и нецелесообразна даже в военное время, однако она отражает определенную фазу развития института государства.
В качестве негативного опыта административных реформ, в основе которых лежит политический фактор, можно привести множество характерных примеров. Наиболее известной и оказавшей непосредственное фатальное влияние на государство являлась реформа Диоклетиана в Римской империи в 293 г. н. э. Диоклетиан разделил империю на 4 приблизительно равные административные единицы 1-го порядка, так называемые тетрархии (от греческ. - власть четырех), которые сами по себе представляли огромные территории (это явилось существенной причиной для последующего раздела государства в 395 г.).
Во главе каждой территории находился император. Тетрархия Галлия включала территории не-
скольких современных государств Западной Европы (Франции, испании) и владения империи на острове Великобритания. Тетрархия иллирия включала провинции на Балканском полуострове. Тетрархия италия объединяла центральные провинции империи на территориях современной италии и Северной Африки, исключая Египет. Тетрархия Восток объединяла разнородные в этническом смысле (но близкие политически) территории Малой Азии (Турция), Палестины, Сирии и Египта.
Префектуры делились на диоцезы, чьи размеры и границы грубо соответствовали современным крупным государствам.
Военная власть императоров в их префектурах была исключительной, а законодательная распространялась на всю империю. Данная и подобные реформы, проведенные в интересах конкретных лиц, являются шагом, после которого раздел государства станет лишь делом времени (что и произошло после смерти Диоклетиана).
Аналогичные последствия имела реформа управления в Монгольской империи, зафиксировавшая раздел империи на 4 улуса при формальном главенстве улуса Юань. Учитывая размеры самого большого государства в мировой истории, размеры улусов приближались к размерам крупных империй, что в скорейшем времени способствовало распаду Монгольской империи, которая по размеру равнялась Африке и Австралии вместе взятым.
Примерами могут служить не только отсталые, но и вполне развитые государства. Так, Австрия была преобразована в 1867 г. в Австро-Венгрию, двуединую монархию по этническому принципу. Весьма быстро аналогичных условий стали требовать и остальные части государства (особенно Чехия и Польша). В конечном счете о преобразовании империи в равноправную федерацию было объявлено накануне военного краха в 1918 г., но было уже поздно.
Наконец, произошедший в 1991 г. распад СССР на 15 независимых государств, ставший, по выражению В. В. Путина, «крупнейшей геополитической катастрофой XX века», продемонстрировал отрицательный опыт деления государства на административные единицы 1-го порядка по национальному признаку (так называемый «ленинский принцип» административно-территориального деления). Безусловно, неправильно формально оценивать реформы в государствах только с точки зрения критериев административно-территориального деления. Государство (как сложнейшая система)
может быть оценено объективно только с учетом системного подхода и множества критериев. Например, ключевым критерием оценки государства на устойчивость (и даже с военно-политической точки зрения) служит процентное соотношение этнического состава населения. Чем больший процент населения принадлежит к так называемому «государствообразующему этносу», тем лучше. Этот принцип учитывают многонациональные государства, проводя политику ассимиляции. Конечно, сохранение империи в Австрии в неизменном виде на 1918 г., даже без военного поражения, представляется маловероятным. На момент распада доля немецкого населения составляла только около 20-22 %. Соответственно, остальные народы Австро-Венгрии в горазда меньшей степени были заинтересованы в сохранении государства, тем более такого, которое не обеспечивает равных прав для всех провинций и наций. В России доля государс-твообразующих этносов, включая все славянское население (по переписи 2010 г.) составило 82,68 % [6]. С этой точки зрения Россия устойчивее, чем большинство государств мира.
В качестве показательного и успешного опыта административного преобразования в регионе, где существуют этнические противоречия, можно привести опыт Италии по блокированию сепаратизма в Южном Тироле. Южная часть земли Тироль была отторгнута от Австрии решением держав-победительниц в 1918 г., несмотря на преобладание в регионе немецкого населения (около 75 %). Чтобы закрепить данные территории за собой Италия поощряла переселение в провинцию итальянцев. В 1950-е гг. была создана более крупная, автономная провинция Трентино-Альто-Адидже, включившая Южный Тироль и чисто итальянские территории [1]. Таким образом, для новой провинции значительно уменьшилась вероятность выхода из Италии по результатам плебисцита (во всяком случае, по этническому фактору). Успех данного мероприятия был закреплен решением ООН в 1960 г., несмотря на то, что Италия была признана страной-агрессором, а Австрия - потерпевшей во II Мировой войне. Безусловно, поддержка Италии в данном вопросе в решающей степени объясняется ее статусом участника НАТО, в то время как Австрия (до настоящего момента) имеет нейтральный статус.
Подытожив негативный опыт главенства политического критерия в административно-территориальном делении государства, можно укрупнить
условия, делающие такие изменения нецелесообразными и опасными для существования государства в целом.
Во-первых, деление государства на очень крупные административные единицы 1-го порядка -это поощрение самостоятельности единицы через увеличение степени ее самодостаточности (возможности автаркии) и/или увеличение экономической, военной мощи относительно метрополии. Административные единицы 1-го порядка не должны быть слишком крупными и самодостаточными (к тому же это значительно снижает эффективность управления). По мнению академика Б. Б. Родомана, существует некоторый оптимум управления, т. е. количество административных единиц нижеследующего порядка, которые должны включаться в вышестоящую единицу (в примерном соотношении как 7 к 1) [4]. В настоящий момент в составе федеральных округов в России находится в среднем по 13 субъектов Федерации, что много, и что требует разукрупнения ФО.
Во-вторых, формирование таких структур 1-го порядка, где наличествуют тесные хозяйственные, культурные, языковые и особенно этнические внутренние (или внешние) связи, увеличивает вероятность сепаратизма многократно.
В-третьих, это условия, когда уровень развития и уровень жизни населения провинции превышают средние показатели по метрополии. Особенно усугубляется ситуация, если провинция является донором в стране, т. е. платит налогов больше, чем получает выгод фактически (по мнению элиты или населения). В последнее время сепаратизм богатых регионов принял значительные масштабы. В ЕС такими регионами являются, например, богатые Северная Италия и Каталония, последняя добилась от центра перераспределения налогов в свою пользу.
В-четвертых, это наличие в «опасной» провинции таких ресурсов, которые являются стратегически важными для метрополии (зерно, нефть). Также это наличие таких ресурсов и/или условий, которые могут фактически (или по замыслам местной элиты) обеспечить экономическую самостоятельность или даже более высокий уровень жизни, чем в метрополии. В таком случае местная элита может использовать потенциальные выгоды для пропаганды сепаратизма среди населения. При этом, естественно, издержки независимости не называются, хотя они часто превышают выгоды от независимости. Сепаратизм многих территорий
в XX в. в первую очередь обострился в связи с началом добычи ценных ресурсов, прежде всего нефти. Данные территории не хотят делиться вновь обретенными богатствами с «паразитирующей на провинции метрополии» (с точки зрения провинции). В качестве примера здесь можно привести Шотландию, Северный Ирак (Курдистан), Южный Судан, нефтеносные провинции Нигерии и т. д.
Нельзя обойти вниманием данные явления и в СССР (России), где идея «сбросить» бедные окраины, Среднюю Азию и, напротив, идея процветания без центра (Азербайджан, Грузия, Чечня) были не последней причиной распада нашей страны.
В-пятых, это обособленность провинции от основной территории в силу географических особенностей, неразвитых коммуникаций и т. д. Примерами здесь являются удаленные колонии империй и даже факт продажи Аляски Россией в 1867 г. (конечно, о сепаратизме не было и речи, но удаленность Аляски, угроза утраты в результате отсутствия военных коммуникаций играли не последнюю роль в решении Александра II).
Необходимо отметить, что ни одна страна не демонстрировала в истории более наглядного примера сепаратизма, чем Египет. Тем более что сепаратизму способствовали сразу два условия (1-е и 2-е), а иногда и больше. Египет восставал или служил базой для сепаратизма (даже для войны с метрополией) еще в Римской Империи и доставлял постоянные проблемы османскому Халифату и Османской Империи (попросту разгромив метрополию в 1832 г.).
Такому потенциалу Египта способствовали большое количество населения и значительное хозяйство (вторая по значению провинция Рима), этническая обособленность и отсутствие сухопутных связей Египта (окруженного пустынями с трех сторон) с Италией. Кроме того, наличие уникальных условий производства зерновых превратило Египет (до конца XX в.) в «житницу» многих государств. Вероятно, наличие (кроме всего прочего) дешевого зерна и зависимость Италии от поставок из Египта послужили весомым аргументом для мятежа Антония и Клеопатры против императора Октавиана в 32 г. до н. э.
Подводя итог, следует отметить, что реформы административно-территориального деления в большинстве государств характеризуются так называемым «органическим подходом», т. е. отсутствием привязки административного деления к экономическому потенциалу регионов. В качестве
ведущих критериев административно-территориального деления выступают неэкономические критерии. Данная ситуация свидетельствует о том, что правительства, реформируя административно-территориальное деление, действуют в целом с позиции сохранения целостности. Очевидно, как было сказано ранее, экономическая, бюджетная самостоятельность крупных регионов, помимо положительных аспектов (в плане инвестиций, включенности в мировое хозяйство, повышения эффективности и производительности экономики), ведет к политической самостоятельности относительно центрального правительства и сепаратизму. Совершенно очевидным и логичным представляется вывод: выбирая между эффективностью и целостностью модели государственного устройства, необходимо соблюсти разумный баланс. Ликвидация межбюджетных трансфертов всех видов, составляющая в 2008-2012 гг. в среднем более 1/3 расходов бюджета (разд. 11 расходной части федерального бюджета), безусловно, повысила бы в долгосрочном периоде инвестиционную привлекательность некоторых регионов и усилила финансовую дисциплину значительной части регионов. Но такая политика в ближайшие 10-15 лет приведет к катастрофическим социальным последствиям в небогатых регионах, особенно в Южном и Северо-Кавказском ФО. Кроме обнищания акцепторов
произойдет усиление регионального сепаратизма регионов-доноров за пределами Центральной России (за счет налогов компаний, зарабатывающих в Сибири, но зарегистрированных в «столицах» формируется значительная доля бюджетов Москвы и Петербурга). Так или иначе, но сетка административно-территориального деления и распределение полномочий между регионами России - это вопросы, которые будут оказывать существенное влияние на развитие регионов и России в целом в условиях глобализации.
Список литературы
1. ВоцелкаК. История Австрии. М.: Весь мир. 2007.
2. Всемирная история экономической мысли. Т. 1. М.: Мысль. 1987.
3. Дмитриева О. Г. Региональная экономическая диагностика. СПб, 1992. С. 91.
4. Родоман Б. Б. Перспективы эволюции федеральных округов / Российские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. М.: Институт географии РАН. 2000. С. 36-41.
5. Тархов С. А. Изменения административно-территориального деления России за последние 300 лет // География. 2001. № 15. С. 1-32; № 21. С. 1-32.
6. URL: http://www. gks. ru/free_doc/new_site/ perepis2010/perepis_itogi1612.htm.
