АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ РЕАЛИЗАЦИИ ПЕНСИОННЫМ ФОНДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФУНКЦИЙ СТРАХОВЩИКА В ОБЯЗАТЕЛЬНОМ ПЕНСИОННОМ СТРАХОВАНИИ: ОТ ИДЕЙ В. Д. СОРОКИНА – К ПРАВОВОЙ РЕАЛЬНОСТИ Текст научной статьи по специальности «Право»

А.Б. Иванюженко,

кандидат юридических наук, доцент кафедры правоведения Северо-западного института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

A. B. Ivanyuzhenko,

Candidate of Law, Associate Professor, The North-West Institute of management - branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration [email protected]

DOI:

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ РЕАЛИЗАЦИИ ПЕНСИОННЫМ ФОНДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФУНКЦИЙ СТРАХОВЩИКА В ОБЯЗАТЕЛЬНОМ ПЕНСИОННОМ СТРАХОВАНИИ: ОТ ИДЕЙ В. Д. СОРОКИНА - К ПРАВОВОЙ РЕАЛЬНОСТИ

ЗС Аннотация: актуальность статьи обусловлена важностью роли, которая отводится деятельности Пенсионного фонда России в реализации им функций стра-

^ ховщика в обязательном пенсионном страховании. Цель статьи - обосновать место

Сс Пенсионного фонда РФ в административных отношениях и выявить процессуальные

§ проблемы в его деятельности. Реализация поставленных задач была достигнута при

0 помощи общенаучных (диалектический, анализ, синтез) и частнонаучных методов ^ (формально-юридический, сравнительно-правовой). В основе исследования лежит С; теория административного процесса в изложении профессора В. Д. Сорокина. jj Автор делает выводы, что Пенсионный фонд РФ является участником не только

бюджетного, но и административного процесса, а его деятельность требует g от законодателя создания системы процессуальных гарантий, определение которых

I— приводится автором. g

g Ключевые слова: Пенсионный фонд России, социальное страхование, процедура,

С правовые гарантии, административный процесс, властеотношение.

1

О ADMINISTRATIVE AND PROCEDURAL GUARANTEES

g OF THE IMPLEMENTATION BY THE PENSION FUND

С OF THE RUSSIAN FEDERATION OF THE FUNCTIONS

OF THE INSURER IN MANDATORY PENSION INSURANCE: 102 FROM THE IDEAS OF V.D. SOROKIN -

TO THE LEGAL REALITY

«V

О Abstract: topicality of the article bases on the importance of the role assigned to the

activities of the Pension Fund ofRussia in the implementation of its functions as an insurer f. in mandatory pension insurance. The goal of the article is to justify the place of the Pension (*} Fund of the Russian Federation in administrative relations and to identify procedural problems in its activities. The implementation of the research objectives was achieved with the help of general scientific (dialectical method, analysis, synthesis) and .special .scientific methods (formal-legal and comparative-legal methods). The research is based on the theory

of the administrative process as presented by Professor V.D. Sorokin. The author comes to the conclusions that the Pension Fund of the Russian Federation is a participant not only in the budget, but also in the administrative process, and its activities require the legislator

Keywords: Pension Fund of Russia, social insurance, procedure, legal guarantees, administrative process, power relations.

i

to create a system ofprocedural guarantees, the definition of which is given by the author n s

■3 -3

0) 3

S 3

щ S 3 -

к a u 3 n о

Как отмечал в своих трудах доктор юридических наук, у

профессор В. Д. Сорокин, административный процесс, в отличие -Ц |

от так называемой юрисдикционной концепции, позволяющей связать | |

административно-процессуальные отношения с деятельностью орга- u 3

нов административной юрисдикции, имеет ярко выраженную управ- С -

ленческо-правовую природу, обеспечивая реализацию «властеотноше- | U

ний», объектом которых является поведение подвластных субъектов, | ¡5

предписанных им властвующим [1, 2]; считается юридической дея- q 3

3о

g u

российского права; включает в свою систему специальные админи- I э

тельностью, так как обеспечивает реализацию материальных норм

I I

стративно-процессуальные нормы и, помимо этого, обладает своео- * 1

бразной способностью «интенсивно пополняться новыми производ- § I

ствами» [3, с. 197], в том числе традиционно относящимися к другим т I

отраслям публичного права. Р>1=

Разделяя взгляды В.Д. Сорокина, мы со своей стороны считаем,

что государственное управление финансовыми отношениями, являясь 1

Зп

тем частным случаем властеотношений, о которых говорилось выше. I §

ш &

I З

8М

"р в

й е

о е

О р

р s

J) s

ИТ

т S

s s

Данное обстоятельство позволяет рассматривать разнообразные процедуры, обеспечивающие формирование и распределение публичных денежных фондов, как частный случай административного процесса, § вследствие чего наделенные распорядительными функциями участники финансовых процедур обладают публично-правовыми полномочиями, и только институциональные особенности материального права вынуждают законодателя систематизировать обеспечивающие их процессуальные нормы, дополняя кодификации специальными разделами (например, часть 3 Бюджетного кодекса РФ - «Бюджетный 103 процесс в Российской Федерации»), наделяя участников процедур ь отраслевыми процессуальными статусами [4, 5]. 01

Поскольку наиболее значимыми целями государственного управ- Ш ления являются упорядочение общественной жизни, удовлетворение I публичных интересов, а также формирование правовой системы, спо- | собствующей реализации основных функций государства и решению § его задач, все социальные и экономические процессы в обществе, находясь под управлением государства, должны иметь необходимое

I

с

I

иных нормативно-правовых предписании, выполняя регулятивную, охранительную и обеспечительную функции в системе правового регулирования [8, с. 9], а С.А. Комаров отмечает, что «...главная

обеспечение, под которым теория права понимает категорию так называемых гарантии, а именно «социальные условия, факторы, явления, включенные в процесс осуществления норм, влияющие на него, создающие его социальный фон или среду, рассматриваются на предмет их гарантирующеи силы через юридическую призму, через их юридический "эквивалент", через те вырабатываемые юридической наукой критерии, которые позволяют отграничить общие предпосылки реальности, гарантированности правовых норм от собственно гарантий их реализации» [6, с. 9]. Исследованию гарантий в праве посвящено множество работ, в каждой из которых авторы предлагают свое видение этого правового феномена. В частности, О.В. Герасимова пишет, что «юридические гарантии - одно из условий реальности прав человека, а не фиктивности функционирования принципов правового государства» [7, с. 3]. А. В. Лошкарев указывает .а на то, что правовые гарантии представляют собой правовые средства, го выраженные в нормативно-правовых предписаниях, реализация которых может обеспечить или обеспечивает возможность реализации

I ■в

<£ гарантия прав человека - это экономическое состояние государства, ^ а решающей гарантией осуществления гражданских прав является — сознательность и самодеятельность людей...» [9, с. 34]. § В свою очередь, еще в 1999 г., работая над диссертационным исследованием и обсуждая с профессором В. Д. Сорокиным существующий перечень проблем, возникающих при реализации лицами, обладающими правомочиями в области государственного управления, своих прав, мы говорили о наличии в административном праве <5 института «процессуальных гарантий», под которыми понимал ^ систему установленных законом правовых средств, для обеспечения С надлежащего правоприменения и осуществления задач как при отправлении правосудия, так и при реализации иными ветвями власти 104 своих функций в области управления [5, с. 90]. Только при наличии закрепленных в законе последовательных и не противоречащих друг СЧ другу процедур наделения их участников правами и обязанностями ® (процессуальным статусом) возможна реализация тех установлений, ^ которые именуются легальным законодательством. Поэтому мы (*} полностью поддерживаем тезис А. М. Ибрагимова, согласно которому «появление нормативных гарантий ... не влечет за собой желаемых результатов автоматически. Нормативно закрепленные гарантии достигают своей цели лишь в случае создания стабильного орга-

низационного режима гарантирования (выделено мной. - А.И.). ^

Нормативные и организационные гарантии образуют неразрывное |

единство, что и есть собственно правовое гарантирование» [2, с. 19]. „ |

Социальная защищенность человека в обществе определяется Ц Ц

реализацией его права на определенный уровень благосостояния. J |

Одним из видов гарантий в праве являются так называемые социаль- g ?

ные гарантии, которые, по мнению председателя Конституционного ю

Суда России В.Д. Зорькина, «дают человеку возможность достойно S 55

жить, иначе он просто не сможет пользоваться своими правами» [10], ¡Ц|

частным случаем которых является, в соответствии со ст. 7 Основного | |

Закона РФ, пенсионное обеспечение (пенсионное страхование). I 2

Рассматривая деятельность Пенсионного фонда РФ (далее -

ПФ РФ) как органа государственной власти, функциональным на- § I

I "о

значением которого является социальная гарантия в виде выплаты о ¡5

установленных законодательством пенсий [11], нужно отметить, что, о 2

по мнению главы комитета по труду, социальной политике и делам | |

ветеранов Я. Нилова, «ПФ РФ выступает сегодня в двух ипостасях. | э

Первая - как страхователь, вторая - как оператор социальных выплат I 1

населению» [12]. Соответственно, орган управления Фонда, при- | |

нимая на себя управленческие функции, выполняет роль не только g I

страховщика, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 15 де- Р> |

кабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании § о

в Российской Федерации» (далее - закон № 167-ФЗ) [13], но и роль § §

субъекта властеотношений, наделенного рядом прав и обязанностей, | |

г ii

позволяющих ему надлежащим образом, то есть при помощи уста- i §

новленных процедур, выполнять функции пенсионного обеспечения °

(страхования) российских граждан. § Э

В связи с этим, заимствуя идеи В.Д. Сорокина, мы склонны |,]|

считать, что ПФ РФ в лице органа управления наделяется не только 2 I

статусом участника бюджетного процесса (ст. 152 БК РФ), обладаю- st 1

§

щего процессуальными полномочиями, предусмотренными ст. 145 |g БК РФ в части составления проекта бюджета ПФ РФ на очередной

год, но и широким объемом прав и обязанностей, предусмотренных 105

ст. 13 закона № 167-ФЗ, а также иных, ныне не существующих, но :

не потерявших своей актуальности полномочий по выполнению ю

контрольных функций [14], свидетельствующих о его вовлеченности 2

в управленческие процедуры. I

Данное обстоятельство позволяет признать в лице ПФ РФ статус |

участника административного процесса - то есть субъекта, выполня- § ющего, по мысли В.Д. Сорокина, закрепленные в виде нормативных установлений процессуальные функции в области государственного

управления; обеспечивающего реализацию данных установлений; непосредственно участвующего в правовых процедурах в виде исполнения субъективных обязанностей и реализации субъективных прав по отношению к иным (управомоченным и обязанным) участникам административного процесса и, ко всему прочему, создающего административные правоотношения в ходе осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению многочисленных индивидуально-конкретных дел в сфере публичного управления [3, с. 28-34].

Вследствие этого процессуальные гарантии ПФ РФ как участника административных процессуальных отношений в системе обязательного пенсионного страхования мы склонны определять как систему экономически обоснованных и политически устойчивых правовых средств, установленных федеральным законодательством в виде про-„о цессуальных норм права, необходимых для обеспечения надлежащего го правоприменения и выполнения социально-экономических функций, обусловленных наличием в Российском государстве публично-право-№ вой пенсионной системы и устранением возможных юридически § спорных ситуаций между участниками названных общественных § отношений.

2 Представляется, что в настоящее время административно-процессуальный статус ПФ РФ законодательно выражен непрозрачно, в связи — с чем процессуальные гарантии его деятельности развиты крайне § слабо, и это создает предпосылки для ограничения прав и свобод ^ у иных (управомоченных и обязанных) участников административных § процессуальных отношений в части пенсионного страхования.

К числу наиважнейших проблем, влияющих на развитие административно-процессуального статуса ПФ РФ и, как следствие, на реа-о лизацию им прав граждан в области пенсионной защиты, по нашему ^ мнению, относятся:

С ■ место, занимаемое ПФ РФ в системе пенсионной защиты населения. Дополнение в 2020 г. ст. 75 Основного Закона РФ частью 6 106 [15] повлекло за собой построение российской пенсионной системы на основании введенного принципа «солидарности поколений», что СЧ создает ряд теоретических и практических вопросов по поводу вы® полнения ПФ РФ пенсионных обязательств перед лицами, получаю-^ щими пенсии за счет средств федерального бюджета (так называемое (*} государственное пенсионное обеспечение), о чем мы писали в свое время [16, с. 40-42];

■ неясно определенный организационно-правовой статус ПФ РФ. Статья 5 закона № 167-ФЗ устанавливает, что ПФ РФ представля-

ет собой юридическое лицо (государственное учреждение), но не ь.

определяет его вид (бюджетное или казенное), каждое из которых, §

согласно Федеральному закону от 8 мая 2010 г. N° 83-Ф3 «О внесении „ |

изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации Ц -

в связи с совершенствованием правового положения государствен- п |

ных (муниципальных) учреждений», обладает разным объемом прав 3 I

в хозяйственном обороте, что не позволяет ПФ РФ надлежащим об- ю £

разом выполнять функции страховщика как субъекта хозяйственной 5 55

деятельности, формировать резерв по обязательному пенсионному 2 |

страхованию и выплатный резерв в порядке ст. 145 БК РФ, ст. 30.1 | |

Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестирова- I 2

нии средств для финансирования накопительной пенсии в Российской | -

Федерации» [17] и ст. 7 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. ||

№ 360-ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пен- | ¡5

сионных накоплений» [18]; 2 5

„ ■За

■ утрата полномочий по администрированию страховых взносов.

Возложение данной функции на Федеральную налоговую службу РФ | э

хотя и создает предпосылки для соблюдения прав плательщиков стра- | §

ховых взносов [19, с. 123], но влечет за собой ограничение ПФ РФ § |

в сфере выполнения актуарных функций [20], что само по себе прово- т I

цирует ошибки в математических расчетах пенсионных обязательств Р> §|

и оценке ПФ РФ страховых рисков [21, с. 114]; §1

■ неочевидная административная подведомственность, отлича- § § ющая органы управления ПФ РФ от иных органов государственной | § власти и страховщиков. Данное обстоятельство не позволяет лицам, 1 § обладающим правами на пенсионное обеспечение, реализовать на- 3 званные права по обжалованию действий и решений ПФ РФ в по- § Э рядке административной подведомственности, а Банку России - осу- * а ществлять надзор за финансовой устойчивостью этой организации, Ц I аналогично страховому надзору, осуществляемому в порядке ст. 30 |3 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового § & дела» [22];

■ отсутствие четко прописанной в законодательстве юридической 107 ответственности за ненадлежащее исполнение процедур, связанных а

с осуществлением возложенных на ПФ РФ обязанностей. Речь идет ю

о внедрении, по мысли Президента России, в 2022 г. принципов «со- 2

циального казначейства» (совокупность управленческих решений, по- 1

зволяющих гражданам России получать социальные услуги в режиме Ц

«одного окна», функционал которых к 2024 г. позволит жителям стра- § ны круглосуточно обращаться за гарантированными государством социальными пособиями [23]), потребует от органов управления ПФ РФ

не только создания новых баз данных и внедрения новых цифровых технологий, но и признания юридической ответственности за допускаемые нарушения так называемых цифровых прав человека [24].

В результате пенсионная система, регулируемая нормами публичного права и функционирующая благодаря вовлечению в систему управления ПФ РФ, как правовая и социальная гарантия конституционного уровня не может выполнять функцию социального служения и, в свою очередь, нуждается в процессуальных юридических гарантиях, а таковыми, в конечном счете, могут быть лишь действующие нормативные акты, закрепляющие процессуальные полномочия участников пенсионных правоотношений в этой сфере, и в первую очередь ПФ РФ как органа государственного управления. Именно внедрение в законодательство о пенсионном страховании (обеспечении) процессуальных норм, устраняющих названные про-„о цессуальные пробелы, будет являться той самой процессуальной го гарантией, благодаря которой ПФ РФ в лице уполномоченных на то органов управления будет должным образом выполнять закрепленные за ним функции.

108

Список литературы:

5 1. Иванов, Р. Л. Властеотношение, как вид правоотношения / Р.Л. Иванов ^ //Вестник Омского университета. -Сер.: Право. -2011. -.№ 1 (26). -С. 12-20. ^ 2. Ибрагимов, А.М. Понятие гарантии в праве: общее и особенное в на-§ учной трактовке / А. М. Ибрагимов // Вестник Пермского университета. -Сер.: jS Юридические науки. - 2012. Вып. 2 (16). - С. 18-22.

§ 3. Сорокин, В.Д. Административный процесс и административно-про-

О цессуальное право / В.Д. Сорокин. - СПб.: Изд-во Юрид. ин-та, 2002. - 474 с. 4. Разгильдиева, М. Б. Теория финансово-правового принуждения и сферы его применения : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.14 / § М. Б. Разгильдиева. - Саратов, 2011. - 58 с.

® 5. Иванюженко, А.Б. Процессуальные гарантии участников производства

6 по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / А.Б. Иванюженко. - СПб., 1999. - 232 с.

6. Боброва, Н.А. Гарантии реализации государственно-правовых норм / Н.А. Боброва. - Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1984. - 163 с.

7. Герасимова, О.В. Конституционно-правовые гарантии охраны до-(у стоинства человека в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. О наук: 12.00.02 / О.В. Герасимова. - М., 2001. - 33 с.

¡^ 8. Лошкарев, А.В. Правовые гарантии: теоретические проблемы опреде-

^ ления понятия и классификации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 ^ / А.В. Лошкарев. - Краснодар, 2009. - 25 с.

9. Комаров, С.А. Личность в политической системе российского общества (политико-правовое исследование) / С.А. Комаров. - Саранск: Изд-во Мордовского ун-та, 1995. - 208 с.

10. Закатнова, А. Закон прав. Председатель Конституционного суда Валерий Зорькин о главном в Основном Законе / А. Закатнова // Рос. газ. -2008. - 12 декабря.

11. Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) : постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 // Рос. газ. - 1992.

- 23 января.

12. Башлыкова, Н. Фондовая активность: Минтруд назвал более 40 способов покрыть дефицит ПФР и ФСС / Н. Башлыкова // Сайт информационного агентства «Известия». - URL: https://iz.ru/1213044/natalia-bashlykova/ fondovaia-aktivnost-mmtrad-nazval-bolee-40-sposobov-pokryt-defitcit-pfr-i-fss 2 2 (дата обращения: 27.08.2021).

13. Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации : федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ // Рос. газ. - 2001. а

- 20 декабря.

£ м|||

0 О 2

§ I

щ §

1 ?

1 а i -3 ю S

§ J=

s | I

3 3 го | | 2

14. Иванюженко, А.Б. О проблемах регламентации контрольных § § полномочий Пенсионного фонда и Фонда социального страхования // §о «Государственный (муниципальный) финансовый контроль в Российской | § Федерации: теория, практика, перспективы развития»: материалы -3 а

£ 5

8 *

то —.

2 ^ § |

- С. 120-123. I §

Международной научно-практической конференции / А.Б. Иванюженко.

- Казань: Изд-во Казанского (Приволжского) гос. ун-та, 2014.

§ §

15. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов орга- Ю | низации и функционирования публичной власти : закон РФ о поправке ' | к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ // СПС «КонсультантПлюс». „ §

16. Иванюженко, А. Б. Регуляция пенсионных правоотношений в России 0 Л в условиях эмоционально-неустойчивого общества: от «года чемпионата 3 I мира по футболу-2018» - к «году ковидофобии-2020» / А.Б. Иванюженко 3 ° // Ученые записки юридического факультета СПб ГЭУ. - 2021. - № 2. ||

- С. 36-42. | 3

3 О

17. Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации : федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ // Рос. газ. - 2002. - 30 июня. § |

18. О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных на- -о' § коплений : федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 360-ФЗ // Рос. газ. § ;©■

- 2011. - 7 декабря. § 3

19. Иванюженко, А.Б. О проблемах административно-процессуальной § § регламентации деятельности государственных внебюджетных фондов // Актуальные проблемы административного и административно-процессу- 109 ального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, ^ заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина (к 90-ле- 8: тию со дня рождения): в 3 ч. / А.Б. Иванюженко. - СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. | ун-та МВД. - 2014. - Ч. 2. - С. 120-126. |

20. Об утверждении Методики прогнозирования поступлений доходов 3 в государственные внебюджетные фонды Российской Федерации на очеред- § ной финансовый год и плановый период : приказ ФНС России от 21 июня 2017 г. № ММВ-7-1/514@ // СПС «КонсультантПлюс».

? в й ® в £

21. Дмитриева, О. Г. Монотонность и стационарность пенсионных функций и их нарушение в действующих и предлагаемых формулах расчета пенсий / О.Г. Дмитриева, В.П. Чернов // Вопросы экономики. - 2014. - № 6.

- С. 112-140.

22. Об организации страхового дела : закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 // Рос. газ. - 1993. - 12 января.

23. Идти вперед, вместе. Владимир Путин выступил с посланием Федеральному Собранию. Стенограмма выступления // Рос. газ. - 2021.

- 24 апреля.

24. Зорькин, В. Право в цифровом мире. Размышление на полях Петербургского международного юридического форума / В. Зорькин // Рос. газ. - 2018. - 30 мая.

I

I 8 со

I

I

С

I 8 со

I

110

«V О «V

го