CC BY
90
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
А.С. Покачалова*
Конкуренция правовых норм и юридические коллизии
в сфере осуществления негосударственными
пенсионными фондами обязательного пенсионного страхования
Аннотация. В работе рассмотрены понятие и содержание конкуренции правовых норм и юридических коллизий, возникающих при осуществлении негосударственными пенсионными фондами обязательно пенсионного страхования. Автором рассмотрены различные научные точки зрения на понятия «конкуренция» и «коллизия». В статье на основе анализа изменений Федерального закона от 07.05.1998. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» выделены этапы становления негосударственных пенсионных фондов как страховщиков по обязательному пенсионному страхованию. Автором приводятся конкретные примеры существующих в данной сфере юридических коллизий и пути их решения. Ключевые слова: негосударственные пенсионные фонды, конкуренция правовых норм, обязательное пенсионное страхование, юридические коллизии, акционерное общество, фонд.
Общественные отношения, складывающиеся в рамках деятельности негосударственных пенсионных фондов по обязательному пенсионному страхованию, являются предметом изучения различных отраслей права, в том числе: гражданского, финансового, трудового права, а также права социального обеспечения. Столкновение данных отраслей права при правовом регулировании, безусловно, спровоцировало появление конкуренции и юридических коллизий, которые необходимо разрешать в целях единообразного правоприменения и стабильности правовой системы.
Исследуя конкуренцию и правовую коллизию, возникающие при осуществлении обязательного пенсионного страхования, следует определиться с используемой терминологией. Определений термина «правовая коллизия» в праве существует большое количество, приведем наиболее известные из них.
Н.И. Матузов под юридическими коллизиями понимает «расхождение или противоречие между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными субъектами (органами и должностными лицами) своих полномочий»1.
И.Н. Сенякин определяет коллизию как противоречие между двумя или несколькими юридическими нормами в процессе правоприменительной деятельности. При этом указывает, что в «коллизии налицо несоответствие между правовыми предписаниями не только по их содержанию, но и по форме выражения»2.
С.С. Алексеев коллизию рассматривает как противоречия, «столкновения», возникающие между отдельными нормативными актами3.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что при коллизии одна норма противопоставляется другой, при этом подразумевается их взаимоисключение.
В свою очередь, при конкуренции норм — противопоставления не происходит. Исследование соотношения понятий «конкуренция» и «коллизия» в уголовном праве привело к появлению разных точек зрений на данный вопрос. Ряд ученых определяют коллизию как разновидность конкуренции, а другие утверждают, что конкуренция — это разновидность коллизии. Например, В.П. Малков рассматривает коллизию как частный случай конкуренции4.
1 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 357.
2 Сенякин И.Н. Противоречивость Российского законодательства в ракурсе преемственности // Юридическая техника. 2011. № 5. С. 421.
3 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск: Уральский рабочий, 1973. С. 137.
4 См.: Малков В.П. Конкуренция уголовно-правовых норм и ее преодоление // Советское государство и право. 1975. № 3. С. 60.
© Покачалова А.С., 2015
* Покачалова Анна Сергеевна — кандидат юридических наук, преподаватель кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии. [[email protected]]
410056, Россия, г. Саратов, ул. Чернышевского, д. 104. 46 Актуальные проблемы российского права. 2015. № 5 (54) май
А.Ф. Черданцев, напротив, утверждал, что конкуренция — это частный случай коллизии, при которой происходит столкновение общей и специальной норм, и они обе претендуют на регулирование одних и тех же ситуаций5.
Следует согласить с профессором Н.И. Сеняки-ным в том, что понятие конкуренции норм шире, богаче, чем понятие коллизии, поскольку конкуренция охватывает также случаи, когда встает вопрос о преимуществе норм, полностью совпадающих по содержанию, однако, имеющих различную юридическую силу либо изданных в разное время, или в различных субъектах федерации6.
Исходя из этого, будем придерживаться точки зрения, согласно которой понятия коллизия и конкуренция взаимосвязаны и решают общую задачу — определение конкретной нормы, применяемой к возникшим общественным отношениям, но при этом они не являются разновидностью (видом) друг друга.
Негосударственные пенсионные фонды действуют на пенсионном рынке уже достаточно давно. Первым нормативным актом, регулирующим их деятельность, был Указ Президента РФ от 16.09.1992 № 1077 «О негосударственных пенсионных фондах» (с изм. от 12.04.1999 № 456)7.
Развитие же современного правового регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, полагаем, необходимо связать с выделением четырех этапов, которые соответствуют хронологии принятия изменений в Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (с изм. от 21.07.2014 № 218-ФЗ)8 (далее — Закон № 75-ФЗ):
1) становление негосударственных пенсионных фондов (с 1998 по 2004 г.) — установление прав негосударственных пенсионных фондов в рамках первоначальной редакции Закона № 75-ФЗ исключительно по осуществлению добровольного пенсионного страхования, закрепление норм, касающихся контроля и надзора за деятельностью негосударственных пенсионных фондов;
2) расширение полномочий негосударственных пенсионных фондов (с 2004 по 2008 г.) — предоставление права негосударственным пенсионным фондам осуществлять (наряду с добровольным пенсионным страхованием) деятельность по обя-
5 См.: Черданцев А.Ф. Системность норм права // Сборник ученых трудов СЮИ. 1970. Вып. 12. С. 60.
6 См.: Сенякин И.Н. Противоречивость Российского законодательства в ракурсе преемственности // Юридическая техника. 2011. № 5. С. 426.
7 Указ Президента РФ от 16.09.1992 № 1077 «О негосударственных пенсионных фондах» (с изм. от 12.04.1999 № 456) // Собрание законодательства РФ. 1992. № 12. Ст. 925; 1999. № 16. Ст. 1967 (утратил силу на основании Указа Президента РФ от 18.10.2004 № 1320 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 43.Ст. 4187).
8 Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосу-
дарственных пенсионных фондах» (с изм. от 21.07.2014
№ 218-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1988. № 19.
Ст. 2071; 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4219.
зательному пенсионному страхованию, конкретизация прав негосударственных пенсионных фондов и страхователей при заключении договора об обязательном пенсионном страховании, ужесточение требований к негосударственным пенсионным фондам, осуществляющим деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию;
3) формирование дополнительных полномочий негосударственных пенсионных фондов по добровольному и обязательному пенсионному страхованию (с 2008 по 2012 г.) — укрепление взаимодействия с Пенсионным фондом РФ в рамках программ со-финансирования накопительной части трудовой пенсии и предоставления государственной поддержки формирования пенсионных накоплений в случаях добровольного вступления граждан в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии; начало выплат негосударственными пенсионными фондами и Пенсионным фондом РФ накопительной части пенсии в связи с принятием Федерального закона от 30.11.2011 № 360-ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений» (с изм. от 21.07.2014 г. № 216-ФЗ)9. Экономический кризис (2008—2009 гг.), выявивший недостатки в управлении негосударственными пенсионными фондами пенсионными накоплениями, обусловил в рамках принятого Федерального закона «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» предоставление дополнительных государственных финансовых гарантий увеличения накопительной части пенсии участникам системы пенсионного страхования, в том числе передаваемых в негосударственные пенсионные фонды по основаниям и в порядке, установленным Федеральным законом от 24.07.2002 г. «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (с изм. от 21.07.2014 № 216-ФЗ)10 и Федеральным законом от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»;
4) реформирование обязательного пенсионного страхования, осуществляемого негосударственными пенсионными фондами (с 2012 г. по настоящее время) — принятие органами государственной
9 Федерального закона от 30.11.2011 № 360-ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений» (с изм. от 21.07.2014 № 216-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7038; 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4217.
10 Федеральный закон от 24.07.2002 «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (с изм. от 21.07.2014 № 216-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3028; 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4217.
власти решения о необходимости проведения пенсионной реформы и принятие Правительством РФ распоряжения от 25.12.2012 № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ»11. Кроме того, в 2013 г. был принят ряд поправок в Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (от 07.05.2013 № 99-ФЗ, от 28.06.2013 № 134-Ф3, от 02.07.2013 № 185-ФЗ, от 23.07.2013 № 211-ФЗ, от 23.07.2013 № 251-ФЗ, от 04.12.2013 № 351-ФЗ, от 28.12.2013 № 410-ФЗ), которыми предусматриваются:
а) выбор застрахованными лицами варианта осуществления своего пенсионного обеспечения, а именно: направление на финансирование накопительной части трудовой пенсии 6 % индивидуальной части тарифа страхового взноса либо отказ от финансирования накопительной части трудовой пенсии и направление указанного размера процентов индивидуальной части тарифа страхового взноса на финансирование страховой части трудовой пенсии;
б) гарантирование прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования РФ при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений;
в) передача полномочий в сфере надзора и контроля Банку России;
г) изменение организационно-правовой формы негосударственных пенсионных фондов.
В связи с тем что деятельность негосударственных пенсионных фондов по осуществлению обязательного пенсионного страхования регулируется все большим и большим количеством нормативно-правовых актов, происходит «наслаивание» правовых норм, различных отраслей права.
В большей степени это связано с тем, что страховое право, куда, по нашему мнению, входит институт обязательного пенсионного права, является комплексной отраслью законодательства. С.С. Алексеев в качестве комплексных отраслей законодательства, в которых объединяется по тому или иному предметному, тематическому и целевому признаку юридически разнородный правовой материал, называл морское право, банковское право, хозяйственное право, страховое право, природоохранительное право12. Эти образования, по его мнению, являются комплексными в том смысле, что нормы, в них входящие, не связаны единым методом и механизмом регулирования, почти все они имеют «прописку» в основных отраслях (например, нормы морского права можно совершенно точно распределить по таким основным отраслям, как административное право, гражданское право,
земельное право, процессуальное право). При этом автором отмечается, что «юридические нормы, входящие в комплексные образования, продолжают оставаться в главной структуре, в основных отраслях, и на них распространяются общие положения соответствующих основных отраслей»13.
Переходя к рассмотрению существующей конкуренции правовых норм и имеющихся юридических коллизий в сфере осуществления негосударственными пенсионными фондами обязательного пенсионного страхования, следует начать с проблемы изменения организационно-правовой формы негосударственных пенсионных фондов. Так, Федеральным законом от 28.12.2013 № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" и отдельные законодательные акты РФ» было установлено, что до 01.01.2016 г. негосударственные пенсионные фонды, являющиеся некоммерческими организациями и осуществляющие деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию, подлежат преобразованию в негосударственные пенсионные фонды, являющиеся коммерческими организациями — акционерными обществами. Таким образом, для регламентации деятельности негосударственных пенсионных фондов теперь применяются не только нормы Федерального закона от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», но и нормы Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (с изм. от 21.07.2014 № 218-ФЗ)14, а также общие положения ГК РФ, посвященные коммерческим организациям.
Одни из последних изменений в ГК РФ, которые вступили в силу 01.09.2014 г., касались действующих видов юридических лиц15. Так, предусматривается новое деление всех юридических лиц на корпоративные (корпорации, основанные на началах членства) и унитарные юридические лица (ст. 65.1). При этом к корпорациям, в частности, отнесены хозяйственные товарищества и общества (которые, в свою очередь, подразделяются на общества с ограниченной ответственностью и акционерные общества). К унитарным же организациям законодатель относит государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также фонды, учреждения, автономные некоммерческие организации, религиозные организации, публично-правовые компании. При этом, согласно ч. 1. ст. 50 ГК РФ, юриди-
11 См.: Собрание законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 2). Ст. 8029.
12 См.: Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1995. С. 198.
13 Алексеев С.С. Указ. соч. С. 199.
14 Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (с изм. от 21.07.2014 № 218-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 1; 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4219.
15 См.: Федеральный закон от 05.05.2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского
кодекса РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» // Российская газета. 2014. 7 мая.
ческими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). В ч. 3 ст. 50 ГК РФ указывается, что «фонд» — это организационно-правовая форма для юридических лиц, являющиеся некоммерческими организациями.
Поскольку с 01.01.2016 г. действующие негосударственные пенсионные фонды должны реорганизоваться из некоммерческой в коммерческую организацию и иметь организационно-правовую форму акционерного общества, а новые негосударственные пенсионные фонды могут создаваться исключительно как акционерные общества, можно констатировать, что термин «фонд» в названии этой организации будет использоваться всего лишь как «наследие» от прошлой организационно-правовой формы, не несущий никакой смысловой нагрузки. В свою очередь, в названии теперь обязательно должно быть указание на организационно-правовую форму и наличие полного фирменного наименования фонда, содержащего слова «негосударственный пенсионный фонд» и сокращенное фирменное наименование фонда, содержащее аббревиатуру «НПФ» (п. 2 ст. 6 Федерального закона от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», ст. 4 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», ст. 54 ГК РФ).
Одновременно с этим возникает правовое противоречие между организационно-правовой формой негосударственных пенсионных фондов и той деятельностью, которую они осуществляют. Поскольку негосударственные пенсионные фонды создаются как акционерные общества, следовательно, цель их деятельности как коммерческих организаций является получение прибыли. В свою очередь, негосударственные пенсионные фонды осуществляют добровольное пенсионное страхование и обязательное пенсионное страхование, в рамках которых заключаются пенсионный договор и договор об обязательном пенсионном страховании соответственно. Деятельность негосударственных пенсионных фондов по добровольному пенсионному страхованию не противоречит указанной цели, а вот относительно обязательного пенсионного страхования однозначно ответить нельзя.
В Федеральном законе от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»16 понятие «обязательное пенсионное страхование» раскрывается как система создаваемых государством правовых, эко-
номических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения (ст. 3). Также в ст. 5 указанного Федерального закона закрепляется, что страховщиками по обязательному пенсионному страхованию наряду с Пенсионным фондом РФ могут являться негосударственные пенсионные фонды в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом.
Согласно ст. 5 Федерального закона от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»17, средства пенсионных накоплений являются собственностью РФ, не подлежат изъятию в бюджеты всех уровней, не могут являться предметом залога или иного обеспечения обязательств собственника указанных средств и субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также других участников процесса инвестирования средств пенсионных накоплений. Следовательно, негосударственные пенсионные фонды осуществляют свою деятельность наравне с Пенсионным фондом РФ, который не является коммерческой организаций и имеет в качестве основной задачи — социальное обеспечение граждан.
Исходя из этого, логичным будет признать, что цель получения прибыли для негосударственных пенсионных фондов, осуществляющих обязательное пенсионное страхование, является противоречащей сущности обязательного пенсионного страхования.
Возможным путем преодоления данной коллизии, полагаем, является дополнение гл. Х.1. «Особенности деятельности по формированию и инвестированию пенсионных накоплений» Федерального закона от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» статьей следующего содержания: «Негосударственный пенсионный фонд осуществляет деятельность по обязательному пенсионному страхованию независимо от добровольного пенсионного страхования, не преследуя при этом цели получение прибыли.
Основной целью деятельности негосударственных пенсионных фондов по обязательному пенсионному страхованию является сохранение пенсионных накоплений граждан, обеспечение их прироста не ниже уровня инфляции, социальное обеспечение граждан».
В заключение следует подчеркнуть, что преодоление правовых коллизий и конкуренции правовых норм в сфере обязательного пенсионного страхования должно является одним из направлений деятельности законодательных и правоприменительных органов.
16 Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (с изм. от 01.12.2014 № 406-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 51. Ст. 4832; 2014. № 49 (ч. VI). Ст. 6915.
17 Федеральный закон от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (с изм. от 21.07.2014 № 218-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 49. Ст. 4562; 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4219.
Библиография:
1. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск: Уральский рабочий, 1973. 400 с.
2. Малков В.П. Конкуренция уголовно-правовых норм и ее преодоление // Советское государство и право. 1975. № 3. С. 59-66.
3. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. 512 с.
4. Сенякин И.Н. Противоречивость Российского законодательства в ракурсе преемственности // Юридическая техника. 2011. № 5. С. 421-431.
5. Черданцев А.Ф. Системность норм права // Сборник ученых трудов СЮИ. 1970. Вып. 12. С. 47-63.
References (transliteration):
1. Alekseev S.S. Problemy teorii prava. Sverdlovsk: Ural'skij rabochij, 1973. 400 s.
2. Malkov VP. Konkurencija ugolovno-pravovyh norm i ee preodolenie // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. 1975. № 3. S. 59-66.
3. Matuzov N.I., Mal'ko A.V. Teorija gosudarstva i prava: uchebnik. M.: Jurist, 2004. 512 c.
4. Senjakin I.N. Protivorechivost' Rossijskogo zakonodatel'stva v rakurse preemstvennosti // Juridicheskaja tehnika. 2011. № 5. S. 421-431.
5. Cherdancev A.F. Sistemnost' norm prava // Sbornik uchenyh trudov SJul. 1970. Vyp. 12. S. 47-63.
Материал поступил в редакцию 2 марта 2015 г.
Competition of legal norms and conflict of laws in the sphere of obligatory pension insurance by the private pension foundations
POKACHALOVA, Anna Sergeevna — PhD in Law, lecturer of the Department of Financial, Banking and Customs
Law, Saratov State Law Academy.
410056, Russia, Saratov, ul. Chernyshevskogo, 104.
Review. The article concerns definition and contents of competition of legal norms and conflict of law in the sphere of organization of pension insurance by the private pension foundations. The author views various positions on the term «competition» and «conflict of laws». The article based upon the analysis of changes in the Federal Law of May 7,1998. The author studies various scientific positions regarding the terms «competence» and № 75-FZ «On private pension foundations», establishing the stages of formation of the private pension foundations in the sphere of obligatory pension insurance. The author provides specific examples regarding current conflicts of law and the possible solutions.
Keywords: private pension foundations, conflict of legal norms, obligatory pension insurance, conflict of laws, joint stock company, foundation.
