CC BY
441
В действующей системе властных отношений имеют место средства воздействия на социальные процессы, характер которых во многом зависит от степени адаптации этих процессов к властной воле. В административных отношениях указанные средства именуются методами управления, т.е. приемами целенаправленного юридического воздействия. Предварительно заметим, что в общепринятом понимании метод представляет собой набор инструментария, посредством которого достигается практическое воздействие на общественные отношения.
Метод управления специфичен: он призван воздействовать непосредственно на волю, поведение того или иного участника общественных отношений как социальную действительность; используется субъектами управленческих отношений для решения стоящих перед ними повседневных задач. «Как и всякое управленческое воздействие, методы управления, - пишет Ю.Н. Старилов, - обеспечивают должный порядок в системе управления; они имеют организующий характер и упорядочивают происходящие в системе управления процессы» [1, с. 32]. Метод управления является собственным инструментарием субъекта власти, в то время как другие методы используются гораздо большим числом участников общественных отношений и могут распространяться, в том числе, и на указанные субъекты. Убеждение и принуждение являются универсальными методами любой деятельности.
Цель и убеждения, и принуждения одна - подчинить и удержать волю подвластного в сфере определенных властных притязаний, но различны средства и степень их воздействия.
Убеждение как метод властного воздействия носит с позиции объекта управления относительно позитивную нагрузку, является упреждающим средством реализации управленческих задач и функций, призвано стимулировать должное поведение участников управленческих социальных отношений путем проведения мероприятий преимущественно морального воздействия.
Принуждение как метод управленческой деятельности вторичен, но не зависим от убеждения в процессуальном контексте, поскольку они являются явлениями одного уровня и порядка. При принуждении воля подвластного не поступательна: не предполагает выбора соответствующей его убеждениям модели поведения; причем для самого субъекта управления внутренние убеждения подчиненного уже не имеют и не должны иметь какого-либо решающего значения. Принуждение, таким образом, традиционно вспомогательный метод воздействия, используемый в силу нерезультативности убеждения, и такое фактическое состояние, которое «исключает решение человека из цепи детерминации» [2, с. 180], ибо данный метод не допускает выбора принуждаемым поведения и, следовательно, выбора между исполнением и неисполнением обязанности.
Административное принуждение как разновидность принуждения вообще и государственного принуждения в частности, безусловно, вобрало в себя черты последних, но уже с учетом отраслевых установок. В отличие от принуждения как метода управления, административное принуждение не только наполняется властно-техническими средствами и приемами, но и получает материальное и процессуальное оформление уже как правовой институт. В рамках такого института не только определяются формальный и процессуальный аспекты принуждения, но и выявляются надлежащие с позиций установленного в обществе порядка субъекты и объекты принудительного воздействия [3, с. 562]. Если при принуждении как методе управления в силу разнородности субъектов управленческого воздействия возможны как легальные (правовые), так и нелегальные (неправовые) средства и приемы, то административное принуждение - монополия государства, причем его властные притязания в принципе находятся в поле правового притяжения.
В отличие от других отраслевых видов государственного принуждения административное принуждение:
- применяется не только в качестве реакции государства на правонарушение, но и в целях их предупреждения, пресечения. Иными словами, реализацию этих мер административного принуждения можно рассматривать как выходящую за пределы административной ответственности, в то время как все меры принуждения других отраслей права применяются только в связи с правонарушением, т.е. в контексте соответствующего вида юридической ответственности. Такая специфика применения административного принуждения вытекает из особенностей управленческих отношений - их динамичности и повсеместности;
- имеет преимущественно внесудебный характер. Правом применения мер административного принуждения пользуется множество административно-юрисдикционных органов, на которые
государством возложена обязанность охранять и обеспечивать надлежащий порядок общественных отношений несудебными способами;
- применяется как к физическим, так и к юридическим лицам. Меры административного принуждения могут применяться к лицам как в связи с совершением ими правонарушений, так и без такового (в целях, например, предупреждения опасных последствий при природных и техногенных бедствиях);
- реализуется вне организационного соподчинения. Оно осуществляется субъектами, наделенными публично-властными полномочиями в отношении любых организационно не подчиненных им субъектов;
- применяется в основном в порядке оперативного воздействия. Реализация мер административного принуждения осуществляется по более упрощенному, усеченному, в отличие от судебного, сценарию;
- применяется в порядке, предусмотренном административным, административно-процессуальным законодательством и смежными с ним другими отраслями законодательства.
Таким образом, административное принуждение (в отличие от других отраслевых видов государственного принуждения) можно охарактеризовать как определенный административным законодательством вид государственного принуждения уполномоченными на то органами управления (должностными лицами) физических и юридических лиц ввиду совершения ими правонарушения либо в условиях общественной, государственной необходимости для эффективного и оперативного достижения исключительно общественно полезных целей [4, с. 31].
Между тем, административное принуждение - комплексное понятие, и всякий раз попытки систематизации правовых основ его применения в рамках единого закона на современном этапе политико-правового развития общества России оказываются бесплодными и не имеющими практического значения.
Одним из методов научного познания исследуемого объекта является классификация по объективно имманентным признакам. Суть классификации изучаемых явлений правовой действительности заключается в их делении (разложении на части), для правильности которого предъявляются такие требования, как исчерпывающий характер, неизменность основания такого деления и его непрерывность [5, с. 129].
Применительно к административному принуждению сепарация его принудительных мер проводилась многими теоретиками и практиками административного права по различным основаниям: по характеристике и специфике причиняемых правоограничений, порядку, субъекту и объекту применения, фактическим основаниям применения и т.д. Более того, среди них существуют различные мнения о содержании и пределах административного принуждения.
В административно-правовой литературе предложено четыре подхода к классификации административно-принудительных мер, и все они проводятся по различным основаниям и их диалектическим вариациям.
Первый подход был предложен С.С. Студеникиным. Согласно данному подходу все меры административного принуждения делятся на:
1) административные взыскания;
2) иные меры административного принуждения.
При этом под иными мерами административного принуждения С.С. Студеникин понимал «административно-правовые меры социальной защиты» [6, с. 138-141], Г.И. Петров, Ц.А. Ямпольская
- «меры административного обеспечения» [7, с. 299-301; 8, с. 65], а А.Е. Лунев - «меры пресечения» [9, с. 90].
По пути преодоления разнобоя в вышеприведенной классификации и в целях уточнения места принудительных мер в системе административного принуждения М.И. Еропкиным был предложен второй подход к данной проблеме, согласно которому все меры административного принуждения в зависимости от способа воздействия надлежало делить на:
1) меры административного предупреждения;
2) меры административного пресечения;
3) административные взыскания [10, с. 61-67].
Однако на этом попытки классификации административно-принудительных мер не прекратились.
Некоторые коррективы в нее внес Д.Н. Бахрах, которым было предложено в зависимости от непосредственной цели применения административного принуждения выделять:
1) меры наказания (административные взыскания);
2) меры административного пресечения;
3) административно-восстановительные меры [11, с. 77-79].
Наконец, в противостоянии апологетов и критиков второго подхода выработался третий подход к классификации административно-принудительных мер, получивший в последнее время широкое признание. Данный подход предусматривает следующие виды административного принуждения:
1) административно-предупредительные меры;
2) меры административного пресечения;
3) меры административного взыскания;
4) административно-восстановительные меры.
Вместе с тем в новейшей административно-правовой литературе можно встретить и четвертый подход к классификации административно-принудительных мер - пятиэлементный. В частности, В.М. Манохин предлагает в зависимости от основания и непосредственной цели применения различать в системе административного принуждения:
1) меры административного принуждения, назначаемые за совершение административного правонарушения и точно определяемые в законе как меры административной ответственности (административные взыскания);
2) иные меры административного принуждения, применяемые при отсутствии правонарушения: меры административного принуждения, применяемые в силу государственной необходимости (государственных нужд); контрольно-предупредительные меры принуждения; меры пресечения административных правонарушений; восстановительные меры [12, с. 167-168].
Административно-принудительные меры медицинского характера с учетом их социальной значимости занимают значительное место в системе мер административного принуждения. Данный вид мер носит одновременно и контрольно-предупредительный, и пресекательный характер.
Согласно Конституции РФ (ст. 2) права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью государства. Однако различные заболевания (инфекционные, венерические, психические) могут вносить дисбаланс в процесс реализации человеком своих законных прав и свобод. В том случае, если такого рода дисбаланс нарушает права не только самого больного, но и окружающих его людей, общества и государства в целом, это влечет за собой применение соответствующих мер принуждения - административно-принудительных мер медицинского характера. С помощью таких мер государство в лице уполномоченных на то органов реагирует на опасность, которую могут представлять такие граждане для себя и окружающих.
В то же время в ходе реализации подобного рода мер принуждения нельзя допускать нарушения конституционных прав и свобод граждан, страдающих тем или иным особо опасным заболеванием.
Все это требует от государства принятия соответствующих мер реагирования, которыми должны стать административно-принудительные меры медицинского характера. Однако их применение может быть сопряжено с ограничениями некоторых прав и свобод человека и гражданина.
Представляется логичным начать рассмотрение данного института административного права с его определения.
Термин (юридический) - слово или словосочетание, имеющее юридическое значение, выражающее правовое понятие, применяемое в процессе познания и освоения явлений действительности с точки зрения права [12].
В этой связи интересна характеристика юридических терминов, данная В.К. Бакаевым: «Юридические термины избавляют законодателя от излишних определений, описаний, характеристик тех или иных явлений общественной жизни» [13, с. 27]. И далее он, касаясь проблемы юридических определений, отмечает, что значительно больший вред, чем громоздкость юридических определений, «приносят отсутствие определения того или иного правового понятия в правовом предписании или его неполнота - это вносит разнобой в правореализацию» [14, с. 12].
Под административно-принудительными мерами медицинского характера мы будем понимать меры, применяемые к лицам, страдающим психическими заболеваниями, а также к лицам, страдающим опасными инфекционными и венерическими заболеваниями, с целью предупреждения и
пресечения их антиобщественного поведения, а также с целью улучшения их психического здоровья, общего состояния здоровья в интересах этих лиц, а также иных лиц, общества и государства, не связанные с привлечением лица к уголовной ответственности за совершенные им преступления.
Подобное определение вытекает из буквы и смысла соответствующего отраслевого законодательства. За основу в данном случае берется непосредственно представление о государственно-правовом принуждении в сфере охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны интересов личности, общества и государства.
В этой связи общая характеристика административно-принудительных мер медицинского характера как понятия может быть представлена следующим образом.
В естественном языке понятие «административно-принудительные меры медицинского характера» выражается описательным термином, включающим родовой термин и видовое отличие. Прослеживаются две его основные логические характеристики - экстенсиональная (объем) и интенсиональная (содержание). Объем понятия «административно-принудительные меры медицинского характера» составляют все меры медицинского характера, известные административному праву и признанные им надлежащим образом через нормативное протоколирование. Другими словами, в объем искомого понятия могут быть включены специализированные мероприятия, запланированные законодателем именно в качестве административно-принудительных медицинских мер. Содержание понятия «административнопринудительные меры медицинского характера» составляют признаки, с помощью которых происходит выделение и обобщение объектов. Оно по существенным моментам зафиксировано в определении как дескриптивной конструкции и в тех признаках, которые выводятся из данного определения.
В числе данных признаков можно обозначить следующие:
1) выраженный принудительный характер, причем данные меры являются проявлением государственно-правового принуждения, соответственно их применение регламентируется правом;
2) применяются к лицам, страдающим психическими заболеваниями, а также к лицам, страдающим опасными инфекционными или венерическими заболеваниями, т.е. к тем, кто, с одной стороны, требует специального внимания общества и государства, а с другой - представляет опасность для окружающих и в связи с этим субъективно может быть «выведен» за рамки обычного социального общения (п. 4 ст. 23 Закона о психиатрической помощи, ст. 2 Правил обязательного медицинского освидетельствования лиц, находящихся в местах лишения свободы, на выявление вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) [14], с. 29);
3) применяются с целью предупреждения и пресечения их антиобщественного поведения, а также с целью улучшения их психического состояния, общего состояния здоровья в интересах этих лиц, а также иных лиц (окружающих), общества и государства. В этом смысле применение данных мер имеет специфическую частнопревентивную направленность, причем как в смысле предотвращения развития девиантного поведения, так и в смысле охраны здоровья (ст. 1 Закона о психиатрической помощи);
4) суть административно-принудительных мер медицинского характера не исчерпывается только их превентивными свойствами. Можно говорить о том, что они имеют также безусловный пресекательный характер (ст. 4 ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» [15]);
5) основная цель этих мер - охрана здоровья, а также достижение и поддержание санитарноэпидемиологического благополучия населения (ст. 2 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
В контексте системного подхода можно провести определенную параллель между принудительными мерами медицинского характера в административном и уголовном праве.
1. Прежде всего, оба вида медицинских мер применяются в порядке государственного принуждения. Однако круг объектов, к которым могут применяться данные меры, а также основания их применения, как будет показано далее, в административном праве шире, нежели в уголовном.
2. Уголовно-принудительные меры медицинского характера применяются к лицам, совершившим общественно опасные деяния, которые предусмотрены статьями Особенной части УК РФ. Административно-принудительные меры медицинского характера имеют несколько иную установку и применяются не в связи с фактом правонарушения, а в том случае, если лицо представляет
опасность для других лиц, общества, государства, то есть они носят не карательный, а пресекательный характер.
3. В соответствии с Законом РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» принудительные меры медицинского характера могут применяться к лицам, у которых только подозревается психическое расстройство, в целях его диагностики, тогда как предусмотренные уголовным законодательством принудительные медицинские меры применяются к лицам, психическое расстройство которых установлено заключением судебно- психиатрической экспертизы.
4. Уголовно-правовые принудительные меры медицинского характера применяются только судом, в то время как административно-принудительные меры медицинского характера могут применяться и органами здравоохранения. При этом необходимо отметить, что в соответствии с ч. 3 ст. 33 Закона о психиатрической помощи госпитализация лица в психиатрический стационар может производиться и в судебном порядке, однако решение в этом случае оформляется постановлением судьи о принудительной госпитализации, а не постановлением (определением) суда о применении принудительных мер медицинского характера.
Таким образом, опираясь на сформулированные выше признаки административно-принудительных мер медицинского характера и их отличительные черты в сравнении с принудительными мерами медицинского характера, применяемых в уголовном праве, можно сформулировать понятие административно-принудительных мер медицинского характера, дифференцировать два этих вида государственного принуждения, которые, на первый взгляд, не имеют особых отличий.
На основании положений отраслевого законодательства можно также сделать вывод о том, что административно-принудительные меры медицинского характера являются составной частью общего административного принуждения, которое, в свою очередь, есть часть государственного принуждения. Данные меры административного принуждения носят пересекательный и превентивный характер и не связаны с правонарушениями, как принудительные меры в уголовном праве.
Помимо этого в процессе формулирования доктринального определения мер принуждения медицинского характера мы пришли к выводу о необходимости законодательного закрепления данного термина в специальном нормативно-правовом акте, а именно в Федеральном законе «О противодействии социально опасным заболеваниям».
Литература
1. Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга вторая: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001.
2. Ребане И. Убеждение и принуждение в деле борьбы с посягательствами на советский правопорядок // Труды по правоведению. Ученые записки Тартуского гос. университета. Тарту, 1966. Вып. 182.
3. Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 2005.
4. Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.
5. Философский энциклопедический словарь / Ред.-сост. Е.Ф. Губский, Г.В. Кораблева, В.А. Лутченко. М., 2002.
6. Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1949.
7. Петров Г.И. Советское административное право. Л., 1960.
8. Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период / Отв. ред. В.Ф. Котов. М., 1954.
9. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961.
10. Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы советского административного права на современном этапе: Сб. докладов. М., 1963.
11. Бахрах А.Н. Административная ответственность / Отв. ред. А.В. Рыбин. Пермь, 1966.
12. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. Саратов, 2003.
13. Ивакина Н.Н. Профессиональная речь юриста. М., 1997.
14. Бакаев В.К. Советское право как логическая система. М., 1978.
15. Постановление Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. № 221 «Об утверждении Правил обязательного медицинского освидетельствования лиц, находящихся в местах лишения свободы, на выявление вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» // Документ официально опубликован не был.
