CC BY
6Образование. Наука. Научные кадры. 2023. № 4. С. 35 — 39. Education. Science. Scientific personnel. 2023;(4):35 — 39.
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
Научная статья УДК 346.1
https://doi.org/10.24412/2073-3305-2023-4-35-39 NIION: 2007-0062-4/23-213
EDN: https://elibrary.ru/MZMBTW MOSURED: 77/27-004-2023-04-413
Административно-правовой статус правительственного органа по делам ЕАЭС
Мария Андреевна Кушко
Институт законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, marykush91@yandex.ru
Аннотация. Рассматриваются механизмы взаимодействия Российской Федерации с органами ЕАЭС. Проводится краткий анализ статуса Министерства экономического развития Российской Федерации и Подкомиссии по таможенно-тарифному и нетарифному регулированию. Автор приходит к выводу о необходимости более точного определения компетенции правительственного органа по делам ЕАЭС, полномочия которого распределены между двумя ведомствами.
Ключевые слова: механизм взаимодействия с ЕАЭС, правительственный орган по делам ЕАЭС, Таможенный союз, меры регулирования внешней торговли
Благодарности: автор благодарит за помощь при написании статьи научного руководителя С.М. Зырянова, доктора юридических наук, профессора.
Для цитирования: Кушко М.А. Административно-правовой статус правительственного органа по делам ЕАЭС // Образование. Наука. Научные кадры. 2023. № 4. С. 35 — 39. https://doi.org/10.24412/2073-3305-2023-4-35-39. EDN: https://elibrary.ru/MZMBTW.
PUBLIC LEGAL (STATE LEGAL) SCIENCES
Original article
The administrative legal status of the governmental body on the Eurasian Economic Union issues
Maria Ä. Kushko
Institute of legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, marykush91@yandex.ru
Abstract. Cooperation mechanisms between the Russian Federation and the bodies of the Eurasian Economic Union are being reviewed. A brief analysis of the status of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation and the Sub-commission on Customs Tariff and Non-Tariff Regulation is carried out. The author comes to the conclusion that it is necessary to define the competence of the governmental body on the Eurasian Economic Union issues more precisely, the powers of which are allocated between the two bodies.
Keywords: cooperation mechanism with the Eurasian Economic Union, the governmental body on the Eurasion Economic Union issues, the Customs Union, foreign trade measures
Acknowledgements: the author is grateful for the help in writing the article to scientific adviser S.M. Zyryanov, doctor of law, professor.
For citation: Kushko M.A. The administrative legal status of the governmental body on the Eurasian Economic Union issues // Obrazovaniye. Nauka. Nauchnyye kadry = Education. Science. Scientific personnel. 2023;(4):35 — 39. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3305-2023-4-35-39. EDN: https://elibrary.ru/MZMBTW.
Евразийский экономический союз (ЕАЭС) образован в 2014 г. на основе доказавшего в отличие от СНГ [1] свою эффективность Таможенного союза. Промежуточным этапом на
© Кушко М.А., 2023
пути формирования ЕАЭС стало Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), договор об учреждении которого был заключен в 1999 г. [2].
ЕАЭС был прежде всего образован в целях создания условий для стабильного развития экономик государств-членов, повышения уровня
жизни за счет создания единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов, повышения конкурентоспособности национальных экономик [3]. Как любое международное объединение, ЕАЭС получил значительный объем полномочий, принадлежавших до объединения суверенным государствам: внешний аудит (контроль); проведение мероприятий, направленных на обеспечение информационного взаимодействия в рамках Союза; формирование официальной статистической информации; распределение ввозных таможенных пошлин; создание свободных экономических зон; проведение мер по обеспечению функционирования внутреннего рынка; осуществление внешней торговли в соответствии с режимом наибольшего благоприятствования; осуществление внешней торговли услугами и другие [4].
Органами ЕАЭС являются Высший совет, Евразийский межправительственный совет, Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК), Суд ЕАЭС, в полной мере обеспечивающие реализацию переданных Союзу полномочий. Однако эффективное функционирование любого интеграционного объединения невозможно без соответствующего организационно-правового обеспечения. Д.П. Губарец верно отмечает, что такие объединения создаются «для координации деятельности государств, исполнения неких общих функций или для достижения более или менее конкретных целей» [5]. Исходя из того, что цели, для достижения которых государства объединяются, презюмируются как общие, они должны формироваться с учетом интересов каждого государства — члена объединения.
Круг вопросов, регулируемых правом Евразийского экономического союза, на современном этапе его существования довольно обширен, он охватывает не только сферу таможенной деятельности, но и рынок лекарств, техническое регулирование, антимонопольное регулирование, транспорт, трудовые права, услуги [6]. Поэтому успешность достижения общих целей и удовлетворенность государств-членов в работе объединения определяются тем, как обеспечивается их представительство и учитываются национальные интересы.
Анализ актов ЕАЭС показал, что в процессе функционирования Союза сформировалось несколько механизмов взаимодействия государств — членов ЕАЭС и координации их деятельности [7]. В связи с тем, что в открытых источниках отсутствуют данные, обосновывающие создание того или иного механизма, а юридические аспекты этих механизмов не исследовались, мож-
но предположить, что они формировались преимущественно эмпирическим путем, применительно к решению конкретных задач.
1. Непосредственное представительство государств — членов ЕАЭС в органах Союза. В состав Коллегии ЕЭК входят структурные подразделения, возглавляемые министрами, представляющими государства-члены: председательствует в Коллегии гражданин Республики Беларусь, должность министра по интеграции и макроэкономике занимает гражданин Российской Федерации, министра по экономике и финансовой политике — представитель Республики Казахстан, министра по промышленности и агропромышленному комплексу — гражданин Республики Армения, министра по таможенному сотрудничеству — представитель Республики Кыргызстан и др.
Непосредственное представительство прослеживается и в структуре самой ЕЭК. Так, к ведению министра по интеграции и макроэкономике отнесены три департамента, возглавляемые гражданами республик: Армения (Департамент развития интеграции), Казахстан (Департамент макроэкономической политики) и Кыргызстан (Департамент статистики), а в штаты департаментов также входят представители разных государств — членов ЕАЭС. Утверждать, что национальное представительство обеспечивается какими-либо нормативными установлениями, например квотами, оснований не имеется. Лишь Председатель Коллегии Комиссии назначается Высшим советом сроком на 4 года на ротационной основе без права продления. Ротация осуществляется поочередно в порядке русского алфавита по наименованию государства-члена. Члены Коллегии (министры) назначаются на постоянной основе, хотя в действительности они также меняются, поэтому можно предположить, что национальный состав структурных подразделений ЕЭК определяется неформальными соглашениями.
Оценить эффективность этого механизма довольно сложно, так как для его функционирования необходимы работоспособные каналы связи между чиновниками органов ЕЭК и национальными органами исполнительной власти и соответствующие процедуры взаимодействия. В настоящее время такие каналы нормативными правовыми актами не предусмотрены, обеспечивающие институты в структуре исполнительной власти отсутствуют.
2. Учреждение специализированных национальных институтов (по характеру полномочий — агентств), призванных обеспечивать взаимодействие национальных правительств с
органами ЕАЭС. В Российской Федерации таким органом, вероятно, следует считать Минэкономразвития России, которое получило такой статус в связи с проведенными структурными изменениями. Ниже этот вопрос будет рассмотрен более подробно.
3. Прямое взаимодействие национальных органов исполнительной власти с органами ЕЭК. Такие каналы обмена информацией организованы для предоставления официальной статистической информации или информации, касающейся общего рынка газа или общего рынка нефти ЕАЭС. Встречные положения содержатся в нормативных правовых актах Российской Федерации. Так, Положение о Федеральной таможенной службе возлагает на ФТС России полномочие вносить в ЕЭК предложения по классификации отдельных видов товаров. Однако в статусах Минэнерго России и Минпромторга России положения, корреспондирующие решениям ЕЭК, не обнаружены, что существенно ослабляет данный механизм, поскольку российские органы исполнительной власти ограничены возможностями, предоставляемыми их регламентами, содержащими лишь общие положения, не учитывающие особенностей взаимодействия в рамках ЕАЭС.
4. Непосредственное взаимодействие национальных органов исполнительной власти между собой, минуя ЕЭК. Ряд актов ЕАЭС предусматривает непосредственное взаимодействие органов национальной исполнительной власти с органами ЕАЭС и между собой. Так, решение Коллегии ЕЭК от 15 ноября 2022 г. № 172 регламентирует порядок передачи таможенными органами информации из предварительных решений о классификации товаров. Сходный порядок установлен для обмена между органами исполнительной власти государств — членов ЕАЭС сведениями о товарах, подлежащих про-слеживаемости. Этот порядок, несмотря на его распространенность, также слабо регламентирован соответствующими ведомственными нормативными правовыми актами. Исключение представляет Регламент организации работы структурных подразделений Минпромторга России, однако и этот акт был разработан в целях реализации Соглашения о производственной кооперации СНГ, а не ЕАЭС.
5. Наконец, предусматривается смешанный вариант, предполагающий как непосредственное взаимодействие национальных органов исполнительной власти, так и направление информации в ЕЭК. Примером такого механизма служит порядок обмена информацией между органами исполнительной власти, уполномочен-
ными применять ветеринарно-санитарные меры. Такой порядок взаимодействия может быть востребован в случаях, когда нужна оперативная передача информации заинтересованным органам исполнительной власти государств — членов Союза без посредников, однако данная информация необходима и органам ЕАЭС для мониторинга глобальной ситуации и принятия управленческих решений.
С теоретической точки зрения несомненный интерес представляет статус правительственного органа. В 1998 г. применительно к Таможенному союзу функции правительственного органа были возложены на Министерство Российской Федерации по делам Содружества Независимых Государств, после упразднения которого в 2000 г. они были переданы образованному тем же Указом Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации. Необходимо заметить, что Минэкономразвития России получило тогда часть функций Минсодру-жества России. Еще часть функций, не связанных с деятельностью Таможенного союза, была передана Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.
К основным задачам Минэкономразвития России по Положению 2000 г. было отнесено содействие формированию Союзного государства, Таможенного союза государств — участников СНГ, Евразийского экономического сообщества, а также зоны свободной торговли и единого экономического пространства в рамках Содружества Независимых Государств. На Министерство были возложены соответствующие функции: участвовать в работе по формированию Таможенного союза с государствами ЕврАзЭС; выполнять функции правительственного органа по делам Таможенного союза и координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, связанную с работой Таможенного союза и Евразийского экономического сообщества. Однако в Положении 2004 г. эти задачи и функции уже отсутствовали, как и в первых редакциях Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации 2008 г., действующего с изменениями в настоящее время. После внесения в данное Положение изменений в мае 2010 г. Минэкономразвития России является уполномоченным органом государственной власти, осуществляющим взаимодействие с Комитетом по вопросам регулирования внешней торговли, образованным в соответствии с Правилами процедуры Комиссии Таможенного союза, утвержденными Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС
(высшего органа Таможенного союза) на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. № 15).
В этом механизме взаимодействия государств — членов ЕАЭС с ЕЭК со стороны Союза участвует сама Евразийская экономическая комиссия. Правила предусматривают привлечение специалистов государств — членов ЕАЭС, проведение консультаций с органами исполнительной власти государств — членов ЕАЭС. Уполномоченные органы государственной власти направляют в Секретариат ЕЭК предложения, касающиеся введения, применения, изменения или прекращения действия мер регулирования внешней торговли товарами в отношении государств, не входящих в Таможенный союз (далее — предложения по мерам регулирования внешней торговли). Поступившие от одного из уполномоченных органов предложения должны быть разосланы Секретариатом уполномоченным органам других государств — членов Союза. Таким образом, предметная компетенция правительственного органа в отношениях с ЕЭК в соответствии с Правилами ограничена решением фактически одного вопроса — о применении мер регулирования внешней торговли в отношении государств, не входящих в ЕАЭС, процессуальная компетенция представлена полномочиями по направлению предложений и по оценке предложений уполномоченных органов других государств. При этом компетенция уполномоченного органа в отношениях с другими органами исполнительной власти внутри государства не определена, что не способствует эффективности его деятельности.
Минэкономразвития России — федеральное министерство с чрезвычайно широкой компетенцией, что обусловлено спецификой отношений, возникающих в сфере экономического развития. Непосредственную координацию с ЕАЭС осуществляет Департамент евразийской интеграции Минэкономразвития России (ДЕАЭС). В структуре Министерства выделяется другой департамент — Департамент экономического сотрудничества со странами СНГ (ДСНГ).
ДЕАЭС осуществляет оценку соответствия союзному Договору проектов федеральных конституционных законов, проектов федеральных законов, иных актов в сферах, затрагиваемых договором. Оба департамента осуществляют свою непосредственную функцию представительных органов — представление позиции Российской Федерации в ЕЭК и СНГ в пределах своей компетенции, координируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, структурных подразделений министерства и организаций по взаимодействию с органами СНГ. В целом
полномочия обоих департаментов аналогичны и выполняют сходные задачи, однако при рассмотрении Положения о ДЕАЭС прослеживается более ярко выраженная ориентация на соответствие Договору о ЕАЭС, а Положение о ДСНГ, в свою очередь, не столь ориентировано на строгое выполнение Договора о зоне свободной торговли в границах СНГ. Кроме того, на ДЕАЭС возложены дополнительно полномочия, касающиеся участия Российской Федерации в союзном государстве и в Организации Договора о коллективной безопасности.
Необходимо отметить, что правительственный орган по делам ЕАЭС упоминается в другом источнике — распоряжении Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации от 4 декабря 1997 г. № 131 — как орган по взаимодействию с Межгосударственным советом республик Беларусь, Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации. Кроме того, данным распоряжением утверждался перечень мероприятий, которые необходимо провести национальным правительственным органам государств — членов ЕАЭС, как если бы российским правительственным органом был Росстандарт. Можно предположить, что данное распоряжение утратило силу, хотя соответствующее решение не было опубликовано.
Помимо департамента Минэкономразвития России функции взаимодействия органов исполнительной власти с ЕЭК в централизованном виде осуществляет Подкомиссия по таможенно-тарифному и нетарифному регулированию, защитным мерам во внешней торговле в составе Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции. Статус Подкомиссии можно обозначить как двойственный: с одной стороны, она действует в качестве самостоятельного органа, и тогда она обладает собственным статусом, с другой стороны, она является структурным подразделением Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции — коллегиального совещательного органа при Правительстве Российской Федерации.
Деятельность Подкомиссии можно рассматривать как нормотворческую (подготовка предложений по применению защитных мер во внешней торговле, подготовка предложений по установлению и изменению ставок вывозных таможенных пошлин), а также по выработке государственной политики (выработка позиции по вопросам таможенно-тарифной политики).
На основании изложенного можно сделать вывод, что взаимодействие Российской Федера-
ции с органами ЕАЭС осуществляется в рамках пяти различных механизмов, из которых выделяется механизм, в котором функционирует правительственный орган как координатор. Однако полномочия такого органа в организационной структуре российской исполнительной власти распределены между двумя разнородными институциональными образованиями, компетенции которых определены лишь в самых общих чертах.
Список источников
1. Егиазаров ВА Единое транспортное пространство (на примере ЕврАзЭС) / / Правовое обеспечение межгосударственной интеграции / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.И. Лафитский. М.: Олита, 2005. С. 129—153.
2. Иванова Е.М. Евразийская интеграция: путь от СНГ к ЕАЭС / / Российский внешнеэкономический вестник. 2015. № 6. С. 116.
3. Зырянов С.М., Терещенко Л.К. Единая цифровая среда доверия: формирование и поддержание. М.: ИД «Юриспруденция», 2022. 143 с.
4. Рекомендации расширенного заседания секции публичного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ «Правовые проблемы межгосударственной интеграции» / / Правовое обеспечение межгосударственной интеграции / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.И. Лафит-ский. М.: Олита, 2005. 220 с.
5. Губарец Д.П. Организационная структура Евразийского экономического союза: международно-правовые аспекты // Современное право. 2019. № 5. С. 139.
6. Нешатаева Т.Н. Евразийский экономический союз: органы, практика, право // Журнал российского права. 2023. № 5. С. 188.
7. Каширкина A.A., Морозов А.Н. Россия, Евразийский экономический союз и Всемирная торговая организация: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2014.
References
1. Egiazarov VA. Unified transport space (on the example of the EurAsEC) / / Legal support of interstate integration / ed. Yu.A. Tikhomirov, V.I. Lafitskiy. M.: Olita, 2005. pp. 129—153.
2. Ivanova E.M. Eurasian integration: the path from the CIS to the EAEU // Russian Foreign Economic Bulletin. 2015. No. 6. p. 116.
3. Zyryanov S.M., Tereshchenko L.K. Unified digital environment of trust: formation and maintenance. Moscow: Publishing House "Jurisprudence", 2022.143 p.
4. Recommendations of the expanded meeting of the Public Law Section of the Academic Council of the Institute of Legislation and Comparative Jurisprudence under the Government of the Russian Federation "Legal problems of interstate integration" / / Legal support of interstate integration / ed. Yu.A. Tikhomirov, V.I. Lafitskiy. M.: Olita, 2005. 220 p.
5. Gubarets D.P. Organizational structure of the Eurasian Economic Union: international legal aspects // Modern law. 2019. No. 5. p. 139.
6. Neshataeva T.N. Eurasian Economic Union: organs, practice, law // Journal of Russian Law. 2023. No. 5. p. 188.
7. Kashirkina A.A., Morozov A.N. Russia, the Eurasian Economic Union and the World Trade Organization: monograph. M.: Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation: INFRA-M, 2014.
Информация об авторе
М.А. Кушко — младший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Information about the author M.A. Kushko — Junior Researcher of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation.
Статья поступила в редакцию 15.08.2023; одобрена после рецензирования 30.08.2023; принята к публикации 15.09.2023.
The article was submitted 15.08.2023; approved after reviewing 30.08.2023; accepted for publication 15.09.2023.
