CC BY
150
Буткевич Сергей Анатольевич
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник, заместитель начальника Крымского филиала Краснодарского университета МВД России по учебной и научной работе (e-mail: butkevich-sa@mail.ru)
Административно-правовой режим антитеррористической операции в Украине: проблемы теории и практики
Рассмотрены теоретические и организационные аспекты проведения антитеррористической операции в Украине. Основное внимание сосредоточено на недостатках законодательного обеспечения механизма соблюдения прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц в деятельности субъектов борьбы с терроризмом.
Ключевые слова: антитеррористическая операция, борьба с терроризмом, права и свободы, проблемы, угрозы.
S.A. Butkevich, Master of Law, Senior Researcher, Deputy Head on Educational and Scientific Work of the Crimea branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: butkevich-sa@mail.ru
Administrative and legal regime of antiterrorist operation in Ukraine: problems of theory and practice
Theoretical and organizational aspects of antiterrorist operation in Ukraine are considered. Focused on shortcomings of legislative provision of mechanism for ensuring of rights and freedoms of citizens, rights and legitimate interests of legal persons in activity of entities of counteraction to terrorism.
Key words: antiterrorist operation, counteraction to terrorism, rights and freedoms, problems, threats.
Обеспечение конституционных прав и свобод граждан - приоритет для любого демократического, правового и цивилизованного государства. Именно поэтому в основных законах (конституциях) всех стран человек, его жизнь, здоровье, честь, достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются наивысшей социальной ценностью. Тем не менее, анализ криминогенной обстановки в Украине за последние годы свидетельствует о наличии ряда проблем и просчетов в организации деятельности правоохранительных органов и воинских формирований по обеспечению государственной безопасности и охране общественного порядка. Очевидно, что указанные факторы на фоне радикализма, экстремизма, политизации межнациональных, этнических и конфессиональных отношений, роста нетерпимости и противостояния между различными представителями гражданского общества, негативного влияния иностранных специальных служб, международных террористических и религиозно-экстремистских организаций в конце 2013 г. - начале 2014 г. привели к повышенному уровню террористических угроз в Украине.
Подчеркнем, что отдельные всплески террористической активности фиксировались в Украине и ранее, однако такие материалы, как правило, квалифицировались следствием по ст. 296 Уголовного кодекса Украины (хулиганство) [1, с. 23-31]. А возможность введения правового режима чрезвычайного положения или режима антитеррористической операции (при наличии условий и оснований, предусмотренных действующим законодательством) расценивалась США и странами ЕС, оппозиционными политическими партиями и радикально настроенными экстремистскими организациями как грубое нарушение прав и свобод человека. Однако с марта 2014 г. даже создание не предусмотренных законом военизированных или вооруженных формирований (ст. 260), массовые беспорядки (ст. 294), надругательство над государственными символами (ст. 338), захват государственных или общественных зданий или сооружений (ст. 341) и другие уголовно наказуемые деяния, совершаемые в юго-восточных регионах Украины, стали квалифицироваться исключительно как террористические акты (ст. 258) [2]. То есть очевидна система двойных стандартов, политическая
72
окраска и ангажированность таких решений прокурорско-следственных органов и судебной системы.
Вместе с тем, последние исследования деятельности субъектов борьбы с терроризмом свидетельствуют о наличии ряда нерешенных проблем в этой сфере. Так, главными недостатками в деятельности указанных правоохранительных органов и воинских формирований являются недостаточная осведомленность в сфере техники, тактики и методики предупреждения и реагирования на реальные и потенциальные угрозы террористического характера, отсутствие надлежащего уровня обеспечения и подготовки к непосредственному выполнению специальных заданий, а также малоэффективное взаимодействие с другими уполномоченными субъектами. А стремление к популизму среди отдельных политиков и политических сил во время «Революци гщносп» привело к распространению в средствах массовой информации и сети Интернет планов проведения специальных антитеррористических мероприятий, агентурно-оперативных данных и других сведений под грифом «Секретно» и «Совершенно секретно».
Отдельные вопросы борьбы с терроризмом в Украине освещены в научных работах В.Ф. Антипенко, Ю.В. Дубко, Ю.А. Иванова,
A.Ю. Конева, В.В. Крутова, С.А. Кузниченко,
B.А. Липкана, В.В. Майорова, В.Я. Настюка, О.В. Плетнева, Н.Б. Саакяна, Д.С. Савочкина и др. Тем не менее, теоретико-прикладные аспекты организации и проведения антитеррористической операции через призму административно-правовых отношений отдельно не изучались, что и обусловило актуальность и своевременность нашей научной разведки.
Цель данной статьи - раскрытие сущности и особенностей административно-правового режима антитеррористической операции, а также механизма обеспечения прав и свобод человека, законных интересов юридических лиц в деятельности субъектов борьбы с терроризмом.
Как уже подчеркивалось в наших предыдущих публикациях [3, с. 54-55], ведущую роль в борьбе с терроризмом играет антитеррористическая операция - комплекс скоординированных специальных мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение террористической деятельности, освобождение заложников, обеспечение безопасности населения, ликвидацию террористов, минимизацию последствий террористической деятельности. Такая операция проводится только при наличии реальной угрозы жизни и безопасности
граждан, интересам общества или государства в случае, если устранить эту угрозу другими способами невозможно [4].
Решение о проведении антитеррористической операции принимается в зависимости от степени общественной опасности террористического акта руководителем Антитеррористического центра при Службе безопасности Украины по письменному разрешению Главы Службы безопасности Украины или руководителем координационной группы соответствующего регионального органа Службы безопасности Украины по письменному разрешению руководителя Антитеррористического центра при Службе безопасности Украины, согласованному с Главою Службы безопасности Украины. О таких решениях немедленно информируется Президент Украины.
Следует указать, что при проведении антитеррористической операции используются силы и средства (личный состав, специалисты, оружие, специальные и транспортные средства, средства связи, другие материально-технические средства) субъектов борьбы с терроризмом, а также предприятий, учреждений, организаций, которые привлекаются к участию в антитеррористической операции, согласно Положению о порядке деятельности оперативного штаба по управлению антитеррористической операцией [4]. Сотрудники правоохранительных органов, военнослужащие и другие лица, привлекаемые к антитеррористической операции, во время ее проведения подчиняются руководителю оперативного штаба.
Антитеррористическая операция считается оконченной, если террористический акт пресечен и ликвидирована угроза жизни и здоровью заложников и других людей, находившихся в районе ее проведения. Решение о прекращении антитеррористической операции принимается руководителем оперативного штаба по управлению этой операцией [4]. То есть конкретные временные рамки по началу, проведению, продолжению и окончанию антитеррористической операции законодательно не определены и нормативно не устанавливаются. Для сравнения: в Указе Президента Украины о введении правового режима военного положения (самого жесткого из всех чрезвычайных административно-правовых режимов) должны указываться время введения и срок, на который он вводится, исчерпывающий перечень конституционных прав и свобод человека и гражданина, которые временно ограничиваются в связи с его введением, а также перечень временных ограничений прав и законных инте-
73
ресов юридических лиц с указанием срока их действия и т.д. [5].
В свою очередь, районом проведения антитеррористической операции являются определенные ее руководством участки местности или акватории, транспортные средства, здания, сооружения, помещения и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция. Что касается режима в районе проведения антитеррористической операции, то под ним понимается особый порядок, который может вводиться в таком районе на время ее проведения и предусматривать наделение субъектов борьбы с терроризмом специальными полномочиями, необходимыми для освобождения заложников, обеспечения безопасности и здоровья граждан, оказавшихся в районе проведения антитеррористической операции, нормального функционирования государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций. То есть в таком районе при проведении антитеррористической операции может быть установлен специальный порядок, в частности организована патрульная охранная служба и выставлено оцепление. При этом в районе проведения указанной операции могут вводиться временные ограничения прав и свобод граждан [4]. Однако в самом Законе Украины «О борьбе с терроризмом» отсутствует перечень и не раскрывается механизм введения (продолжения, отмены) таких ограничений.
Кроме того, с августа 2014 г. с целью защиты граждан, государства и общества от террористических угроз в районе проведения долгосрочной антитеррористической операции, как исключение, с учетом особенностей, установленных Законом Украины «О борьбе с терроризмом», может проводиться превентивное задержание лиц, причастных к террористической деятельности, на срок более 72 часов, но не более чем на 30 суток [4]. Следует указать, что если особенности превентивного задержания в районе проведения антитеррористической операции лиц, причастных к террористической деятельности, раскрываются в ст. 151 указанного Закона, то понятие «долгосрочная антитеррористическая операция» в действующем законодательстве Украины отсутствует.
Что касается прав и законных интересов юридических лиц, то в соответствии с ч. 5 ст. 14 указанного Закона по требованию руководителей участников антитеррористической операции предприятия, учреждения и организации, находящиеся в районе ее проведения, частично или полностью прекращают свою работу. А
соответствующие специалисты этих юридических лиц при проведении антитеррористической операции могут в установленном порядке (по их согласию) привлекаться к выполнению отдельных поручений [4].
Безусловно, данная позиция законодателя дает возможность силам охраны правопорядка (субъектам борьбы с терроризмом) практически безнаказанно злоупотреблять своими дискреционными полномочиями - их законные требования являются обязательными для граждан и должностных лиц (ч. 5 ст. 12). Кроме того, декларативность второго абзаца преамбулы Закона Украины «О борьбе с терроризмом» (положения этого Закона не могут быть применены как основание для преследования граждан, которые, действуя в пределах закона, выступают на защиту своих конституционных прав и свобод) [4] была наглядно проиллюстрирована решениями высшего руководства страны и соответствующими действиями воинских формирований и правоохранительных органов в Донецкой и Луганской областях с марта 2014 г. по сегодняшний день.
Для сравнения приведем положения другого законодательного акта - Закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения». Согласно ст. 16 этого Закона соответствующим Указом Президента Украины в интересах национальной безопасности и общественного порядка с целью предупреждения беспорядков или уголовных правонарушений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей на период чрезвычайного положения могут вводиться такие меры, как: 1) установление особого режима въезда и выезда, а также ограничения свободы передвижения по территории, где вводится чрезвычайное положение; 2) ограничение движения транспортных средств и их осмотр;
3) усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и народного хозяйства;
4) запрет проведения массовых мероприятий, кроме тех, запрет на проведение которых устанавливается судом; 5) запрет забастовок; 6) принудительное отчуждение или изъятие имущества у юридических и физических лиц [6]. При этом устанавливаются гарантии соблюдения прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц в таких условиях:
во-первых, правовой статус, ограничения прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц в условиях чрезвычайного положения определяются в соответствии с Конституцией Украины, указанным выше Законом и другими законами Украины;
74
во-вторых, перечень таких ограничений является исчерпывающим и расширенному толкованию не подлежит, а срок их применения не превышает срока, на который вводится чрезвычайное положение;
в-третьих, не могут быть ограничены права и свободы человека и гражданина, указанные в ч. 2 ст. 64 Конституции Украины [7].
Вместе с тем, в районе проведения антитеррористической операции должностные лица, привлеченные к операции, имеют право:
1) применять согласно с законодательством Украины оружие и специальные средства;
2) задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших или совершающих правонарушения или другие действия, которые препятствуют выполнению законных требований лиц, привлеченных к антитеррористической операции, или действия, связанные с несанкционированной попыткой проникновения в район проведения антитеррористической операции и препятствованием ее проведению;
3) проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, а в случае их отсутствия - задерживать их для установления личности;
4) проводить в районе проведения антитеррористической операции личный досмотр граждан, осмотр личных вещей, транспортных средств и перевозимых вещей;
5) временно ограничивать или запрещать движение транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, не допускать транспортные средства (в том числе дипломатических представительств и консульских учреждений) и граждан на отдельные участки местности и объекты, выводить граждан с отдельных участков местности и объектов, отбуксировать транспортные средства;
6) входить (проникать) в жилые и другие помещения, на земельные участки, принадлежащие гражданам, при пресечении террористического акта и преследовании лиц, подозреваемых в совершении такого акта, на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, проверять транспортные средства, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей;
7) использовать в служебных целях средства связи и транспортные средства, в том числе специальные, принадлежащие гражданам (по их согласию), предприятиям, учреждениям и организациям, за исключением транспортных средств дипломатических, консульских и других представительств иностранных государств
и международных организаций, для предупреждения террористического акта, преследования и задержания лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, или для доставки лиц, требующих неотложной медицинской помощи, в медицинские учреждения, а также для проезда к месту преступления [4].
Несмотря на то, что мы согласны с мнением Д.С. Савочкина о целесообразности дополнения Кодекса Украины об административных правонарушениях статьей, предусматривающей ответственность за нарушение режима в районе проведения антитеррористической операции [8, с. 68], считаем, что указанные выше положения законодательства еще раз подчеркивают дисбаланс между дискреционными полномочиями субъектов борьбы с терроризмом и гарантиями соблюдения конституционных прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц. Именно поэтому в ряде государств предусмотрена усложненная процедура введения чрезвычайных и экстраординарных административно-правовых режимов [9, с. 57-58]. Однако в Украине при проведении антитеррористической операции задействованные силы охраны правопорядка могут устанавливать определенные ограничения конституционных прав и свобод граждан исключительно по своему административному усмотрению.
Проведенный анализ антитеррористического законодательства Украины и деятельности субъектов борьбы с терроризмом свидетельствует о том, что антитеррористическая операция может и должна быть закономерной реакцией государства в лице уполномоченных воинских формирований, правоохранительных и других государственных органов по предупреждению, выявлению, пресечению, минимизации последствий террористической деятельности. Определение целей, условий и оснований проведения антитеррористической операции дает основания отнести ее к исключительной (крайней) мере борьбы с терроризмом, если другие действия и мероприятия не приносят ожидаемого результата.
Таким образом, антитеррористическая операция проводится с целью предупреждения и противодействия террористической деятельности, защиты прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства, а также ликвидации (минимизации) последствий террористических актов, если решение этих задач другими формами, методами, приемами и способами не представляется возможным. Несмотря на существенные различия
75
в механизмах введения, функционирования, продолжения и отмены в сравнении с другими чрезвычайными административно-правовыми режимами (чрезвычайного и военного положения, зоны чрезвычайной экологической ситуации), а также специфический инструментарий для ее обеспечения субъектами борьбы с терроризмом, антитеррористическую операцию можно отнести к институту специальных административно-правовых режимов.
Очевидна необходимость надлежащего нормативного обеспечения административно-пра-
1. Служебно-боевая деятельность органов внутренних дел при проведении антитеррористических мероприятий: заключительный отчет о науч.-исслед. работе, № 0110и001553 / С.А. Буткевич, А. А. Кашка-ров, А. О. Борисенко, Ю.В. Дубко и др. Симферополь, 2011.
2. Уголовный кодекс Украины от 5 апр. 2001 г. № 2341-111 // Ведомости Верховной Рады Украины. 2001. № 25-26. Ст. 131.
3. Буткевич С.А. Актуальные проблемы борьбы с терроризмом // Борьба с организованной преступностью и коррупцией (теория и практика). 2009. № 21. С. 51-60.
4. О борьбе с терроризмом: закон Украины от 20 марта 2003 г. № 638-М // Ведомости Верховной Рады Украины. 2003. № 25. Ст. 180.
5. О правовом режиме военного положения: закон Украины от 6 апр. 2000 г. № 1647-111 // Ведомости Верховной Рады Украины. 2000. № 28. Ст. 224.
6. О правовом режиме чрезвычайного положения: закон Украины от 16 марта 2000 г. № 1550-111 // Ведомости Верховной Рады Украины. 2000. № 23. Ст. 176.
7. Конституция Украины: принята на пятой сессии Верховной Рады Украины 28 июня 1996 г. // Ведомости Верховной Рады Украины. 1996. № 30. Ст. 141.
8. Савочкин Д. С. Служебно-боевая деятельность органов внутренних дел при проведении антитеррористических мероприятий (нормативно-правовые основы): дис. ... канд. юрид. наук. Симферополь, 2009.
9. Бокий А.Н. Понятие и особенности административно-правового режима // Крым. юрид. вестн. 2011. № 1(11). Ч. 1. С. 53-61.
вового режима антитеррористической операции, введение которого предполагает ряд ограничений (режимных правил), непосредственно касающихся прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц. Именно поэтому важно наличие конституционных предпосылок его регламентации. Кроме того, сегодня отсутствует гармонизация в нормативном отображении административно-правового режима антитеррористической операции в различных источниках права - законах и подзаконных актах.
1. The official-military activity of forces of protection of the law and order during anti-terrorist measures: final report of the research work, № 0110U001553 / S.A.. Butkevich, A.A. Kash-karov, A.O. Borisenko, Yu.V. Dubko et al. Simferopol, 2011.
2. Criminal code of Ukraine of Apr. 5, 2001 № 2341-111 // Bull. of the Verkhovna Rada of Ukraine. 2001. № 25-26. Art. 131.
3. Butkevich S.A. Actual problems of combating terrorism // The fight against organized crime and corruption (theory and practice). 2009. № 21. P. 51-60.
4. On combating terrorism: law of Ukraine of March 20, 2003 № 638-IV// Bull. of the Verkhovna Rada of Ukraine. 2003. № 25. Art. 180.
5. On legal regime of military situation: law of Ukraine of Apr. 6, 2000 № 1647-III // Bull. of the Verkhovna Rada of Ukraine. 2000. № 28. Art. 224.
6. On legal regime of emergency situation: law of Ukraine of March 16, 2000 № 1550-III // Bull. of the Verkhovna Rada of Ukraine. 2000. № 23. Art. 176.
7. Constitution of Ukraine: adopted on the fifth session of the Verkhovna Rada of Ukraine of June 28, 1996 // Bull. of the Verkhovna Rada of Ukraine. 1996. № 30. Art. 141.
8. Savochkin D.S. The official-military activity of internal affairs organs at realization of antiterrorist actions (normative-legal bases): diss.... Master of Law. Simferopol, 2009.
9. Bokiy A.N. Concept and features of administrative-legal regime // Crimean legal bull. 2011. № 1(11). Pt. 1. P. 53-61.
76
