CC BY
145
УДК 342
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОИЗВОДСТВА АНТИКОРРУПЦИОНОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ
И ИХ ПРОЕКТОВ
ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF PRODUCTION ANTI-CORRUPTION EXPERTISE OF REGULATORY LEGAL ACTS
AND THEIR DRAFTS
М. П. КЛЕЙМЁНОВ (M. P. KLEYMYONOV)
Исследуется правовая природа отношений по производству антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов. Делается вывод, что производство антикоррупционной экспертизы выступает специальной функцией государственного управления и регулируется нормами административно-правовой принадлежности.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза; метод управления; функция управления;
административное право.
The article is devoted to the study of the legal nature of the relationship for the production of anticorruption examination of regulatory acts and their drafts. The author comes to the conclusion that the production of anti-corruption expertise performs a special function of state administration and regulated by the rules of administrative-legal facilities.
Key words: anti-corruption expertise; method of governance; the function of governance; administrative law.
В соответствии с результатами исследования Transparency International Российская Федерация занимает 127 место в рейтинге наиболее коррумпированных стран мира, наряду с Пакистаном, Никарагуа и Мали [1]. Задача противодействия коррупции может быть эффективна решена лишь при условии комплексного воздействия на поведение людей системы регуляторов. Административное право в силу обширности предмета и гибкости метода регулирования способно играть весьма важную роль в противодействии коррупции. Рассмотрение государственного
управления только как коррупциогенной среды является поверхностным и однобоким. При надлежащей реализации его внутренних функций и эффективном правовом регулировании процесс государственного управления сам по себе имеет значительный антикоррупционный потенциал. Потому исследование антикоррупционных механизмов, реализуемых в самой системе государственного управления, приобретает особую значимость.
В целях предотвращения коррупционных правонарушений за счёт выявления и ликвидации «в зародыше» коррупциогенных факторов принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ, формализовавший новое для российской правовой системы и системы государственного управления явление - антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - антикоррупционная экспертиза). Отчасти по причине новизны явления, несмотря на появляющиеся работы, посвященные методикам такой экспертизы и совершенствованию её процедурных аспектов, теоретические исследования правовой природы отношений по её проведению практически не предпринимались.
Легальное определение термина «антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов» отсутствует. Должное внимание дефиниции не уделено и в большинстве работ, отражающих результаты исследования данного явления.
© Клеймёнов М. П., 2014 90
В толковом словаре С. И. Ожегова экспертиза определяется как «рассмотрение какого-нибудь вопроса экспертами для вынесения заключения» [2]; в Большом энциклопедическом словаре - как исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д. Экспертизу проектов нормативных актов А. Н. Миронов определяет как «проводимое специалистом (экспертом), обладающим специальными познаниями, в закрепленном процессуальном порядке, исследование, имеющее целью установление необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия уполномоченными субъектами качественного и эффективного нормативного правового акта» [3]. Гносеологический потенциал данной дефиниции в значительной степени снижен за счёт неопределенности в описании субъекта и объекта исследования. На сущности экспертизы как исследования акцентируют внимание и авторы, определяющие её как одну из новых технологических процедур в системе правовых средств противодействия коррупции [4].
Полагаем, было бы неправильным сводить сущность экспертизы только к исследовательскому (технологическому) аспекту. Целью антикоррупционного исследования нормативных правовых актов и их проектов является получение заключения, на котором будет основано властное управленческое решение. На использование в юридических целях результата любой экспертизы значительное влияние оказывает соблюдение установленных процедур в общественных отношениях, сопровождающих собственно исследование. Потому производство антикоррупционной экспертизы, на наш взгляд, целесообразно рассматривать в двух аспектах, как:
1) исследование нормативного правового акта либо его проекта, которое проводится лицом, обладающим специальными познаниями, в целях выявления условий для проявления коррупции (коррупциогенных факторов) и их последующего устранения;
2) упорядоченную совокупность общественных отношений, складывающихся при инициировании такого исследования, его проведении, оформлении результатов и их
передаче инициаторам либо иным заинтересованным лицам.
Собственно исследование не является общественным отношением; выявление кор-рупциогенных факторов в правовых актах происходит в результате применения научнообоснованных методик и творческого мышления эксперта, а не в результате упорядочивающего воздействия норм права.
Потому, учитывая пределы правового регулирования, его предметом может выступать производство антикорупционной экспертизы, понимаемое лишь во втором значении.
Предложения о распространении антикоррупционной экспертизы на индивидуальные правовые акты (акты правоприменения) [5] сложно признать обоснованными. Серьёзные вопросы вызывает применение результатов подобной экспертизы. Основным принципом деятельности органов власти выступает принцип законности. Отмене в соответствии с законодательством в административном либо судебном порядке подлежат правоприменительные акты, не соответствующие нормам права, но не результатам антикоррупционной экспертизы. Кроме того, выявление коррупциогенного фактора в акте правоприменения при условии законности последнего в качестве последствий может повлечь лишь констатацию корруп-циогенного фактора в нормативном правовом акте. Между тем подобная цель присуща антикоррупционной экспертизе собственно нормативных правовых актов и их проектов.
Производство антикоррупционной экспертизы регулируется системой нормативных правовых актов, в числе которых профильный и иные федеральные законы; подзаконные нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных органов (прокуратуры, органов управления внебюджетными фондами), законодательство и подзаконные нормативные акты уровня субъектов РФ, муниципальные правовые акты.
Анализ вышеуказанных нормативных актов позволяет сделать вывод об административно-правовой природе норм, регулирующих производство антикоррупционной экспертизы.
Субъектами данной экспертизы в соответствии с законодательством могут высту-
пать органы прокуратуры, Министерство юстиции РФ, органы исполнительной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления и их должностные лица, а также юридические лица и физические лица, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов.
Антикоррупционная экспертиза в тех ситуациях, когда она инициируется государственными органами и их должностными лицами, представляет собой реализацию специальной функции государственного управления, относящейся к числу внутренних по классификации Г. В. Атаманчука (направленных на управление внутри государственной управляющей системы) [6]. Проведение такой экспертизы является необходимым элементом, обеспечивающим получение информации, которая необходима для принятия эффективного государственного или муниципального управленческого решения в форме нормативного правового акта. Эффективного потому, что использование результатов данной экспертизы позволяет минимизировать риски реализации нормативного акта как управленческого решения не в соответствии с его целями и задачами.
Содержание данной специальной функции обусловлено специфическим преломлением в ней основных функций государственного управления: информационного обеспечения деятельности государственных органов, а также прогнозирования и моделирования. Первая функция проявляется в сборе, получении, обработке, анализе информации, необходимой в целях поддержания управленческого процесса, осуществления функций управления и решения социально важных задач; последние, соответственно, - в предвидении изменений в развитии и результатах каких-либо событий или процессов на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа; создании модели развития объекта управления [7]. Государственное управление всеми сферами общественной жизни основано на операциях с широким массивом разнообразных сведений, что обусловливает особое значение информации в обеспечении эффективной административной деятельности [8].
Функции управления осуществляются при помощи конкретных способов и форм. В научной литературе высказываются предложения о включении в число методов управления управленческого консультирования, являющегося более общим по содержанию понятием в сравнении с антикоррупционной экспертизой [9]. «Если методы управления направлены на организацию деятельности органов управления и управленческого персонала, а также на обеспечение управленческих органов необходимыми материалами и средствами, то эти методы могут быть названы организационными методами управления» [10]. Таким образом, антикоррупционная экспертиза, рассматриваемая как собственно исследование, проводимое на основании научно обоснованной методики, выступает организационным методом государственного или муниципального управления, обеспечивающим осуществление производства антикоррупционной экспертизы как внутренней управленческой функции.
В целях более полного выявления существенных признаков общественных отношений по производству антикоррупционной экспертизы её целесообразно рассматривать как деятельность, которая может быть разделена на последовательные стадии.
В литературе выделяются следующие стадии антикорупционной экспертизы: подготовительная стадия, предусматривающая сбор информации, выбор нормативного акта, анализ социальных (экономических) отношений, которые регулируются выбранным нормативным актом; стадии проведения экспертизы [11]. В некоторых работах данный перечень конкретизируется и дополняется, за счёт выделения следующих стадий:
1) выбор (отбор) нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, который будет подвергнут экспертизе. Такой выбор осуществляется экспертом на свое усмотрение в зависимости от наличия у него специальных знаний в той или иной области;
2) системный анализ нормативного правового акта в целом, каждого положения нормативного правового акта в отдельности на коррупциогенность, а также в соотношении с другими действующими нормативными правовыми актами в данной сфере общественных отношений;
3) подготовку и написание заключения по результатам проведенной экспертизы;
4) отправку экспертного заключения раз-работнику нормативного правового акта [12].
А. В. Кудашкин, объединяя три последних процедуры в «основную» стадию, дополняет перечень «завершающей» стадией, включающей в себя:
- «сбор, накопление и систематизацию данных, характеризующих эффективность антикоррупционной экспертизы (мониторинг правоприменения нормативных правовых актов), их анализ и обобщение;
- разработку предложений (при наличии оснований) в целях корректировки дальнейшей работы по реализации намеченных мероприятий (внесение дополнений в планы работ, обсуждение выявленных проблем на оперативном совещании или коллегии и т. д.);
- подготовку необходимой отчетности и представление её в вышестоящие органы» [13].
Учитывая такие признаки стадии любого вида юридического процесса как самостоятельные задачи, состав участников и процессуальное оформление результатов, считаем правильным выделение следующих стадий производства антикоррупционной экспертизы:
1. Стадия инициирования экспертизы (предварительная), целью которой является подготовка собственно исследования. Начальной процедурой данной стадии является принятие решения о назначении экспертизы. Завершается она направлением необходимых материалов с заданием, содержащим поставленные на разрешение вопросы, непосредственному исполнителю экспертизы. Инициаторами антикоррупционной экспертизы могут выступать как должностные лица органов власти, так и независимые эксперты. В последнем случае данная стадия организационно не выделяется, соединяясь со стадией проведения исследования.
2. Стадия проведения исследования имеет целью предоставление обоснованного, объективного и проверяемого вывода о кор-рупциогенных факторах и способах их устранения. Начальной процедурой данной стадии выступает получение непосредственным исполнителем-исследователем (исполните-лями-исследователями) необходимых мате-
риалов с заданием, содержащим поставленные на разрешение вопросы. Завершается -направлением заключения заинтересованным лицам. Участниками данной стадии являются: непосредственный исполнитель экспертизы; лица, предоставляющие необходимую для дачи заключения информацию, и заинтересованные лица. Право объективно способно регулировать лишь общественные отношения, потому собственно процесс исследования не является предметом административно-правового регулирования. Юридическая регламентация на данной стадии направлена на отношения исследователя и лиц, обладающих необходимой для экспертизы информацией; на отношения исследователя с заинтересованными лицами с целью не допустить необъективных выводов.
3. Стадия учёта результатов экспертизы в совершенствовании её методики. Как обоснованно замечает А. В. Кудашкин, данная стадия заключается в сборе, анализе и обобщении данных об эффективности антикоррупционной экспертизы. Она начинается с запроса информации исполнителем экспертизы о результатах применения исследованного нормативного акта (проекта нормативного акта) у лиц, обладающих такой информацией, либо направления со стороны инициатора экспертизы запроса о разъяснении её результатов. Оформление аналитического документа по итогам рассмотрения материалов о применении исследованного акта либо информации о противоречиях или неясностях в заключении представляется целесообразным, поскольку направлено на совершенствование механизма выявления корруцпио-генных факторов в последующих объектах исследования.
Выделение в производстве антикоррупционной экспертизы стадии использования её результатов не представляется целесообразным. Учет заключения антикоррупционной экспертизы является частью иного производства - по принятию управленческого решения в форме нормативного правового акта - и подчиняется принципам и методам регулирования именно такого административного производства.
Таким образом, антикоррупционная экспертиза может быть реализована в рамках как внутренних административных правоот-
ношений, включая внутриорганизационные, так и внешних (в случаях когда экспертиза проводится независимыми экспертами, организациями, не входящими в систему государственной власти).
Такие отношения регулируются преимущественно императивным методом. Вместе с тем специфические черты метода административно-правового регулирования варьируются в зависимости от вида отношений. При проведении экспертизы независимыми экспертами, организациями, не входящими в систему государственной власти, в ходе регулирования, наряду с императивным, в значительной степени проявляется диспозитивный метод.
Таким образом, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов выступает одним из методов государственного управления, а при производстве таких экспертиз реализуется специальная функция управления. Изучение сущности этих отношений, а также нормативных актов в данной сфере позволяет сделать вывод об административно-правовой природе норм, регулирующих производство антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Эта правовая природа, несомненно, должна быть учтена при совершенствовании законодательства в сфере производства антикоррупционной экспертизы.
1. Corruption Perceptions Index 2013 - Results // Transparency International. - URL: http:// cpi.transparency.org/cpi2013/results/ (дата обращения: 31.01.2014).
2. См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 1992.
3. Миронов А. Н. Экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти // Администра-
тивное право и процесс. - 2012. - № 2. -С. 32-38.
4. См.: Власенко Н. А., Грачева С. А., Рафа-люк Е. Е. Теоретический анализ правовых средств и правовых моделей противодействия коррупции // Журнал российского права. -2012. - № 11. - С. 68-80.
5. См., напр.: Мелешко А. О. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы // Вестник Омского университета. Серия «Право». -2012. - № 1. - С. 159.
6. См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций. - М., 1997. -С. 120-125.
7. См.: СтариловЮ. Н. Курс общего административного права : в 3 т. - Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. - М., 2002. -С. 169-170.
8. См.: Маслов К. В. Дефекты правового регулирования операций с информацией как препятствия в развитии налогового администрирования // Финансовое право. - 2011. - № 8. -С. 17-20.
9. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // Го -сударство и право. - 1998. - № 8. - С. 18.
10. См.: СтариловЮ. Н. Курс общего административного права : в 3 т. - Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. - М., 2002. - С. 229.
11. См.: Краснов М. А., Талапина Э. В., Тихомиров Ю. А. и др. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / под ред. В. Н. Южакова. -М. : Статут, 2004. - С. 59-60.
12. Каменская Е. В., Рождествина А. А. Независимая антикоррупционная экспертиза : научно-практическое пособие. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика : научно-практическое пособие. - М. : Норма : Инфра-М, 2012.
