CC BY
108
УДК 342.951
БО1: 10.19073/2306-1340-2017-14-3-101-107
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В ГОДЫ ПЕРЕСТРОЙКИ _И ЕГО ИТОГИ
ПОПОВ Алексей Викторович*
Ул. Маршала Жукова, 72/1, Омск, 644010, Россия
Аннотация. В статье рассматривается вопрос становления административно-правового регулирования предпринимательства в России в период 1985-1991 гг., а также меры, принимаемые для его развития. Автор приходит к выводу о значимости нормативных актов указанного периода в появлении современного предпринимательского сообщества и формировании специфики российского бизнеса.
Ключевые слова: предпринимательство, предпринимательская деятельность, административно-правовое регулирование, административно-правовые основы, перестройка.
Administrative Regulation of Entrepreneurship During Perestroika and Its Results
Popov Aleksei V.**
72/1 Marshal Zhukov st., Omsk, 644010, Russia
Abstract. The research paper contains information on the development of administrative regulation of entrepreneurship in Russia during the period of 1985-1991 and information on steps for its evolution. The Author concludes that legal acts adopted at that time became an important foundation of the business community today and formed the specific character of Russian business.
Keywords: entrepreneurship, business activity, administrative regulation, administrative and legal framework, restructuring.
Трудно не согласиться с тем, что сегодня предпринимательская деятельность является одной из важнейших сил, движущих экономику страны вперед. Предпринимательское сообщество на современном этапе представляет собой единый механизм, непрерывно взаимодействующий с государственным аппаратом по отлаженным годами и опытом схемам и принципам.
Нельзя отрицать и тот факт, что в новейшей истории России период наработки таких схем и накопления соответствующего опыта относительно других развитых стран является достаточно небольшим и насчитывает порядка 30 лет. Несмотря на это, можно найти целый ряд интересных научных работ, направленных на изучение
вопроса становления российского предпринимательства, в том числе на современном этапе. Например, внимания заслуживают труды А. А. Бес-солицына, О. У. Девлетова, В. А. Лаптева.
Феномен предпринимательства в России отличается своей специфичностью, природа которой лежит в особенностях становления класса предпринимателей. Стремясь к стандартам западного, образцового предпринимательства, российский бизнесмен не в силах игнорировать давно сложившиеся патриархальные традиции, арсенал накопившихся социальных ресурсов, амбициозность конкурентов, возможность самореализации и «переустройства мира на свой лад» [8, с. 47].
* Помощник руководителя Управления Федеральной налоговой службы по Омской области.
** Assistant Head of the Department of the Federal Tax Service in the Omsk region.
Однако, на наш взгляд, отмеченная специфичность российского предпринимательства обусловливается не только вышеуказанными факторами, но и средствами и методами государственного управления, которые были использованы на заре становления предпринимательства как самостоятельного вида деятельности независимых субъектов. С этой точки зрения на один из первых планов выходит вопрос административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в начале периода перехода нашего государства на рельсы рыночной экономики.
Административно-правовое регулирование, как любое воздействие государства на экономические отношения, в целом представляет властную деятельность. Наличие власти подразумевает, что управляющий субъект может подчинять своей воле других субъектов, односторонне определять их поведение, добиваться выполнения поставленных перед подчиненными субъектами задач [6, с. 73]. Со стороны государства средством такого подчинения выступает результат активной нормотворческой работы, т. е. правовые нормы управленческого характера, направленные на выстраивание отношений между государством и иными субъектами в определенной сфере. В отдельно взятом случае такой сферой является предпринимательство.
Здесь хотелось бы отметить, что, затрагивая вопрос административно-правового регулирования в отношении предпринимательства, стоит помнить о недопустимости избыточного вмешательства государства в эту сферу (установление различными инструкциями требований сертификации, аккредитации, разрешений и т. п., не предусмотренных в законах)1. Такое вмешательство, ограничивая экономические свободы, образует административные барьеры, которые преодолеваются взятками, что способствует кор-рупции2.
Рассматривая тему периодизации формирования рыночной экономики в России, О. У. Дев-летов справедливо отмечает, что первым временным отрезком данного процесса становится подготовительный этап (1985-1991 гг.), который характеризуется ускорением социально-эконо-
мического развития и описывается современниками как перестройка [3, с. 187].
Активная нормотворческая деятельность государства в период перестройки ознаменовалась принятием целого ряда законов, которые были направлены на либерализацию рынка и формирование частной собственности, доля которой в конце 1980-х гг. составляла 1,2 % [3, с. 188]. Одним из первых таких законов стал Закон СССР от 19 ноября 1986 г. № 6050-Х1 «Об индивидуальной трудовой деятельности»3, которым обозначенная деятельность допускалась в сфере кустарно-ремесленных промыслов, бытового обслуживания населения при получении разрешения исполкома местного Совета народных депутатов и приобретении патента. Помимо этих сфер данный закон регламентировал право граждан на занятие и другими видами деятельности, основанной исключительно на личном труде граждан и членов их семей. Привлечение наемного труда не допускалось, а сама такая деятельность должна была осуществляться только в свободное от основной работы время. При этом на исполкомы местных Советов народных депутатов, предприятия, учреждения и организации возлагалась обязанность по содействию гражданам в приобретении сырья для производства изделий индивидуальной трудовой деятельности и дальнейшей реализации этих изделий.
Как видно, несмотря на запущенные процессы либерализации в экономической сфере, законодатель, возможно, опасаясь слишком резкого перехода на путь открытого рынка, еще пытался ограничить независимость граждан от государственного работодателя, что тормозило развитие зарождавшихся идей предпринимательства. В то же время возложение определенных обязанностей, связанных с поддержкой индивидуальной трудовой деятельности, на государственные органы явилось хорошей предпосылкой для дальнейшего развития самозанятости.
Спустя некоторое время государство продолжило курс на предоставление экономических свобод гражданам СССР, что было отражено в Законе СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-Х1 «О кооперации в СССР»4, которым признавалась
1 Не будет ни революций, ни контрреволюций : послание Президента Рос. Федерации Федер. Собр. (2001). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2 России надо быть сильной и конкурентоспособной : послание Президента Рос. Федерации Федер. Собр. (2002). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3 Ведомости Верхов. Совета СССР 1986. № 47, ст. 964.
4 Ведомости Верхов. Совета СССР 1988. № 22, ст. 355.
кооперативная форма собственности, а для самих кооперативов устанавливались льготный налоговый режим и возможность получения участниками неограниченного дохода. В совокупности с иными факторами данный закон стал одной из причин резкого оттока квалифицированных кадров с государственных предприятий в зарождающуюся бизнес-сферу. Так, на 1 января 1989 г. в СССР действовало 77,5 тыс. кооперативов (вовлечено 1,4 млн человек), а через год их число достигло 193,1 тыс. (4,9 млн человек) [2, с. 65].
Принятие двух вышеуказанных законов стало началом реального становления предпринимательства и возрождения отечественных традиций в сфере предпринимательской деятельности [5, с. 63]. Наряду с этим важнейшую роль в административно-правовом становлении свобод предпринимательства сыграл Закон СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР»5, которым, во-первых, признавалось право частной собственности в СССР (ст. 4), во-вторых, признавалось право пользования и распоряжения своим имуществом для осуществления любой деятельности, не запрещенной законом, в-третьих, собственник наделялся правом заключать договоры с гражданами об использовании их труда при осуществлении принадлежащего ему права собственности (ст. 1).
На территории РСФСР положения указанного закона, за исключением ст. 25, регулирующей право собственности членов трудового коллектива государственного предприятия, прекратили свое действие с 1 января 1991 г. в связи с принятием постановления Верховного Совета РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 444-1 «О введении в действие Закона РСФСР «О собственности в РСФСР»6. Что касается верховенства законов РСФСР над союзными, то оно было установлено Декларацией о государственном суверенитете РСФСР7, принятой 12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов РСФСР.
Сам Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР»8 с точки зрения правового регулирования вопросов осуществления предпринимательской деятельности во многом повторил новеллы аналогичного За-
кона СССР, но уже напрямую оперируя понятием «предпринимательская деятельность». Так, за гражданами закреплялось право осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе без образования юридического лица, используя свое имущество, а также наемный труд.
В это же время появляется одна из главных административно-правовых основ осуществления предпринимательской деятельности на территории будущей России - Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»9 (далее -Закон РСФСР № 445-1), являющийся историческим законодательным актом о предпринимательстве. С его принятием акты о хозяйственной деятельности стали именоваться «акты о предпринимательстве» [4, с. 40].
Характеризуя период перестройки, А. А. Бес-солицын отмечает, что в это время законодательная база республик в сфере принятия законов о собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности оказалась более продвинутой, чем на союзном уровне [1, с. 307]. С этой точкой зрения трудно не согласиться, ведь закон союзного значения, регулирующий вопросы предпринимательства, а именно Закон СССР от 2 апреля 1991 г. № 2079-1 «Об общих началах предпринимательства граждан в СССР»10, появился лишь спустя три месяца после принятия Закона РСФСР № 445-1.
Значимость и фундаментальность Закона РСФСР № 445-1 определяется тем, что именно в нем (а точнее, в ст. 1) впервые дано определение предпринимательской деятельности (предпринимательства), согласно которому она представляет собой инициативную самостоятельную деятельность граждан и их объединений, направленную на получение прибыли. Кроме этого, указанной статьей регламентировано, что предпринимательская деятельность осуществляется гражданами на свой риск и под имущественную ответственность в пределах, определяемых организационно-правовой формой предприятия.
Нельзя не сказать о том, что большинство признаков предпринимательской деятельности, регламентированных Законом РСФСР № 445-1,
5 Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 11, ст. 164.
6 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 30, ст. 417.
7 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 2, ст. 22.
8 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 30, ст. 416.
9 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 30, ст. 418.
10 Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. № 16, ст. 442.
в дальнейшем нашли свое отражение в Гражданском кодексе Российской Федерации, в котором раскрывается данное понятие (ст. 2).
Также необходимо отметить, что Законом РСФСР № 445-1 был установлен прямой запрет на занятие предпринимательством без регистрации (ст.ст. 2, 34), таким образом, регистрация стала обязательным условием осуществления предпринимательской деятельности. Порядок государственной регистрации предприятий устанавливался ст. 34 рассматриваемого закона. Сама регистрация осуществлялась местным (районным, городским, районным в городе) Советом народных депутатов по месту учреждения предприятия.
Порядок регистрации предпринимательской деятельности физических лиц был регламентирован почти годом позже отдельным нормативно-правовым актом - Законом РСФСР от 7 декабря 1991 г. № 2000-1 «О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и порядке их регистрации»11. Согласно положениям данного закона регистрация физического лица, изъявившего желание заниматься предпринимательской деятельностью, осуществлялась администрацией соответствующего Совета народных депутатов (районного, городского, поселкового и т. д.) по месту постоянного жительства этого лица (ст. 3).
С принятием указанных норм регистрация стала важнейшим этапом существования предпринимательской деятельности как таковой, оказывая непосредственное влияние на содержание гражданской правосубъектности физического или юридического лица. Понимание государством значимости регистрации предпринимательской деятельности предопределило в дальнейшем издание Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»12, который сегодня является главным нормативным актом административно-правового характера, регулирующим данный вопрос.
Новая экономическая концепция развития страны требовала стабильного роста предпри-
нимательской деятельности, что было возможно только при условии создания соответствующих государственных условий, в том числе создаваемых административно-правовыми средствами. Одним из первых шагов в области государственной поддержки развития предпринимательства стало создание М. С. Горбачевым Совета по предпринимательству при Президенте СССР осенью 1991 г.13 В компетенцию данного Совета, помимо прочего, входило участие в формировании политики Президента СССР в области предпринимательства, а также участие в нормо-творческой деятельности, направленной на регулирование данной сферы.
В связи с тем что в конце 1991 г. СССР прекратил свое существование как единое государство, запустить полноценную работу данной структуры не удалось. Несмотря на это, понимание необходимости осуществления диалога власти и бизнеса посредством административно-правовых инструментов, пришедшее к руководящему составу государства в период перестройки, воплощалось в создании подобных советов в дальнейшем. Так, в различных вариациях (сначала при Президенте Российской Федерации, затем при Совете Министров - Правительстве Российской Федерации) совет, в состав которого входили представители предпринимательского сообщества, существовал в период с 2 марта 1992 г. по 10 ноября 1996 г. После четырехлетнего перерыва, смены Президента Российской Федерации и, как следствие, политического курса деятельность этой структуры была реанимирована: постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2000 г. № 58114 был создан и наделен соответствующими полномочиями Совет по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации, который действует по настоящее время и является площадкой для урегулирования интересов власти и бизнеса.
Говоря об административно-правовом регулировании предпринимательской деятельности в рассматриваемый период, нельзя оставить без внимания вопрос привлечения субъектов такой деятельности к административной ответственности. К началу перестройки на всей
11 Рос. газ. 1992. № 36.
12 Рос. газ. 2001. № 153-154.
13 О создании Совета по предпринимательству при Президенте СССР : указ Президента СССР от 26 сент. 1991 г. № УП-2630. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
14 О Совете по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации : постановление Правительства Рос. Федерации от 5 авг. 2000 г. № 581 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 33, ст. 3402.
территории СССР действовали Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях15, которые в дальнейшем стали важной правовой вехой в становлении кодификации об административной ответственности. 20 июня 1984 г. был принят Кодекс РСФСР об административных правона-рушениях16 (далее - КоАП РСФСР), вступивший в действие с 1 января 1985 г. [10, с. 100].
Кроме этого, рассматривая нормативные акты СССР, действовавшие в период перестройки и регламентировавшие административное воздействие на хозяйствующие субъекты, нельзя обойти стороной Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О Государственном арбитраже в СССР»17, который, имея двойственную правовую природу, одновременно осуществлял как судебные, так и административные функции. Например, наряду с задачей по урегулированию споров между хозяйствующими субъектами одной из задач органов государственного арбитража являлось воздействие на эти субъекты и их должностных лиц в целях соблюдения ими в том числе социалистической законности, выполнения договорных обязательств, а также применения мер имущественной ответственности за нарушение таких обязательств (ст. 2). Государственный арбитраж был наделен правом возбуждения дел по своей инициативе при наличии данных о нарушении хозяйствующими субъектами плановой и договорной дисциплины, а также других нарушениях законности (ст. 13).
Ситуация с функцией арбитражных органов (судов) изменилась в связи с принятием Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1543-1 «Об арбитражном суде»18, закрепившим за ними лишь судебные полномочия.
Возвращаясь к КоАП РСФСР, отметим, что административные правонарушения в области торговли и финансов регламентировала глава 12 этого кодекса. Именно данной главе было суждено стать «колыбелью» административной ответственности для зародившегося несколько позже предпринимательского сообщества. После внесения некоторых изменений и дополнений данная глава КоАП РСФСР содержала к концу пере-
стройки 15 статей, применяемых в отношении предпринимателей.
Особенностью КоАП РСФСР также являлось то, что он предусматривал ответственность только для физических лиц, административная ответственность для организаций устанавливалась специальными нормативно-правовыми актами [10, с. 102]. Такая ситуация создавала определенные трудности для правоприменения. Данное обстоятельство, а также изменения, непрерывно происходящие в стране, обусловили в числе прочего необходимость принятия нового кодифицированного акта об административной ответственности.
Сегодня таким актом выступает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который наряду с частью первой Налогового кодекса Российской Федерации является документом, регламентирующим административную ответственность бизнеса.
Относительно значения периода перестройки для становления административно-правовых основ российского предпринимательства некоторыми авторами научных работ высказано мнение, что за годы перестройки для реального реформирования хозяйственного механизма было сделано очень мало, а принципиальные основы экономики были не затронуты [7, с. 372]. Однако, на наш взгляд, такая позиция достаточно спорна. Стоит лишь сказать, что в этот период были приняты ключевые законы, признающие право частной собственности, регламентирующие порядок осуществления индивидуальной трудовой деятельности, деятельности предприятий, обусловливающие развитие кооперативного, а в дальнейшем и предпринимательского движения. Всего к лету 1991 г. было принято более 100 законов, постановлений, указов по экономическим вопросам. Другое дело, что большинство из них не работало из-за противодействия со стороны республиканских органов власти, отстаивавших свой суверенитет [9, с. 290].
Также стоит отметить, что предоставление обширных экономических свобод в течение короткого промежутка времени без заранее подготовленной законодательной базы
15 Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях : приняты Верхов. Советом СССР 23 окт. 1980 г. // Ведомости Верхов. Совета СССР 1980. № 44, с. 910.
16 Кодекс РСФСР об административных правонарушениях : утв. Верхов. Советом РСФСР 20 июня 1984 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27, ст. 909.
17 Ведомости ВС СССР 1979. № 49, ст. 844.
18 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР 1991. № 30, ст. 1013.
породило ряд правовых проблем, в том числе перестройки, сыгравшие роль в развитии пред-административно-правового характера, решать принимательства: 1) для большинства людей, которые приходилось в сжатые сроки, что не мог- имеющих реальную возможность даже незначило не отразиться на качестве административно- тельного воздействия на процессы управления, правового регулирования. Как следствие, сло- власть являлась в первую очередь источником жились условия (например, отсутствие единого преумножения собственного благосостояния, регистрирующего органа и действенных мер ад- что отодвинуло на второй план служение демо-министративного принуждения) для благоприят- кратическим интересам зарождающихся эко-ного развития «теневого» предпринимательства номических институтов; 2) очевидный кризис (без регистрации и/или получения специальных властных структур с одновременной слабостью разрешений (лицензий). В дальнейшем эти ус- общественного давления, направленного на до-ловия сформировали определенный менталитет стижение положительных результатов преоб-российского бизнеса и стали одним из факторов, разований; 3) недальновидность принимаемых обусловливающих специфику предприниматель- решений ввиду применения устаревших прин-ства в нашей стране. ципов экономического мышления; 4) понимание
В заключение хотелось бы отметить, что ре- значимости административных процедур (на-
зультаты нормотворчества периода перестройки пример, государственная регистрация субъектов
характеризуются определенными недоработ- предпринимательской деятельности) и институ-
ками, которые стали очевидны по прошествии тов (например, Совет по предпринимательству
времени. Сами причины, факторы и условия, при Президенте СССР).
повлиявшие на возникновение таких недорабо- Вместе с тем, несмотря на определенные не-
ток, на наш взгляд, могут выступать предметом доработки, законодательные акты администра-
отдельного исследования в этой области. тивно-правового характера, принятые в период
Не углубляясь в детали и подробности, мож- перестройки, стали достаточным фундаментом
но отметить следующие определяющие моменты для развития предпринимательства в России.
Список литературы
1. Бессолицын А. А. История российского предпринимательства : учеб. М. : Моск. фин.-промыш. ун-т «Синергия», 2013. 400 с.
2. Бессолицын А. А. Предпринимательство в СССР // Вопросы новой экономики. 2010. № 3 (15). С. 59-70.
3. Девлетов О. У История отечественного предпринимательства : учеб. пособие для студ. вузов. М. : Гум.-эконом. и информ.-технолог. ин-т, 2011. 210 с.
4. Лаптев В. А. Правовое регулирование предпринимательства в России (исторический аспект) // Lex russica. 2015. № 4. С. 33-45.
5. Лебедева А. А. Перестройка и формирование предпосылок для возрождения предпринимательства в России // Вестник Чувашского университета. 2011. № 4. С. 62-65.
6. Лянной Г. Г. Безопасность предпринимательской деятельности в Российской Федерации как объект правового регулирования : моногр. Иркутск : ВСИ МВД России, 2013. 104 с.
7. Медников В. В., Маховикова Г. П. Экономика России: путь реформ (1917-1995). СПб. : Терра, 1997. 478 с.
8. Степанова А. И. Особенности российского предпринимательства на современном этапе // Успехи современного естествознания. 2008. № 11. С. 44-47.
9. Филиппов А. В. Новейшая история России (1945-2006) : кн. для учителя. М. : Просвещение, 2007. 494 с.
10. Шишкина О. Е. Трансформация института административной ответственности в годы перестройки и первое постсоветское десятилетие // Россия и АТР. 2015. № 4 (90). С. 98-109.
References
1. Bessolitsyn A. A. Istoriya rossiiskogopredprinimatel'stva [History of Russian Entrepreneurship]. Moscow, Moscow Financial-Industrial University "Synergy" Publ., 2013. 400 p.
2. Bessolitsyn A. A. Predprinimatel'stvo v SSSR [Business Undertakings in the USSR]. Voprosy novoj ekonomiki - Issues of the New Economy, 2010, no. 3 (15), pp. 59-70.
3. Devletov O. U. Istoriya otechestvennogo predprinimatel stva [History of the Domestic Entrepreneurship]. Moscow, The Humanitarian-Economic and Information-Technological Institute Publ., 2011. 210 p.
4. Laptev V. A. Pravovoe regulirovanie predprinimatel'stva v Rossii (istoricheskii aspekt) [Legal Regulation of Entrepreneur-ship in Russia (Historical Aspect)]. Lex russica, 2015, no. 4, pp. 33-45.
5. Lebedeva A. A. Perestroika i formirovanie predposylok dlya vozrozhdeniya predprinimatel'stva v Rossii [Restructuring and Formation of the Prerequisites for the Revival of Entrepreneurship in Russia]. Vestnik Chuvashskogo universiteta - Bulletin of the Chuvash University, 2011, no. 4, pp. 62-65.
6. Lyannoi G. G. Bezopasnost'predprinimatel'skoi deyatel'nosti v Rossiiskoi Federacii kak ob"ektpravovogo regulirovaniya
[The Safety of Entrepreneurial Activity in the Russian Federation as an Object of Legal Regulation]. Irkutsk, East Siberian Institute of the Ministry of the Interior Affairs of Russia Publ., 2013. 104 p.
7. Mednikov V. V., Mahovikova G. P. Ekonomika Rossii: put'reform (1917-1995) [The Economy of Russia: the Way of Reforms (1917-1995)]. St. Petersburg, Terra Publ., 1997. 478 p.
8. Stepanova A. I. Osobennosti rossiiskogo predprinimatel'stva na sovremennom etape [The Russian Business Features at the Modern Stage]. Uspehi sovremennogo estestvoznaniya - Advances in Current Natural Sciences, 2008, no. 11, pp. 44-47.
9. Fillipov A. V. Noveishaya istoriya Rossii, 1945-2006 gg. [The Newest History of Russia, 1945-2006]. Moscow, Prosve-shchenie Publ., 2007. 494 p.
10. Shishkina O. E. Transformaciya instituta administrativnoi otvetstvennosti v gody perestroiki i pervoe postsovetskoe desya-tiletie [Transformation of the Administrative Liability Institution During Perestroika and the First Post-Soviet Decade]. Rossiya i ATR - Russia and the Pacific, 2015, no. 4 (90), pp. 98-109.
