CC BY
40
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
DOI 10.24412/2227-7315-2022-4-64-69
УДК 342
К.А. Тихонов
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Введение: относительно новый правовой институт государственно-частного партнерства зарекомендовал себя с позитивной стороны и предполагает большие перспективы для развития Российского государства. В то же время существуют определенные проблемы, которые являются тормозящими факторами развития государственно-частного партнерства. Цель: исследовать указанный правовой институт, выявить его преимущества и недостатки. Методологическая основа: диалектический анализ процесса и результата правотворчества, исторический и сравнительный методы. Результаты: рассмотрены преимущества и недостатки института государственно-частного партнерства, намечены пути улучшения функционирования указанного правового института. Выводы: преимущества и недостатки института государственно-частного партнерства и предложенные пути по его улучшению рассмотрены. Реализация предложенных изменений позволит обеспечить эффективность развития страны, в частности г. Саратова.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), концессия, концессионное соглашение, экономика, инфраструктура.
K.A. Tikhonov
ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION
OF THE INSTITUTE OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP
IN THE RUSSIAN FEDERATION
Background: the relatively new legal institute of public-private partnership has proved itself positively and suggests great prospects for the development of the Russian state. At the same time, there are certain problems that are hindering factors in the development of public-private partnership. Objective: to investigate the specified legal institution, to identify its advantages and disadvantages. Methodology: dialectical analysis of the process and result of law-making, historical and comparative methods. Results: the advantages and disadvantages of the institute of public-private partnership are considered,
© Тихонов Константин Алексеевич, 2022
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: Shfirlec2201@yandex.ru © Tikhonov Konstantin Alekseevich, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Department of Administrative and Municipal Law (Saratov State Law 64 Academy)
ways to improve the functioning of this legal institution are presented. Conclusions: advantages and disadvantages of the institution of public-private partnership and the proposed ways to improve it are considered. The implementation of the proposed changes will ensure the effectiveness of the development of the country, in particular Saratovw Key-words: public-private partnership (PPP), concession, concession agreement, economy, infrastructure.
Честное взаимодействие и сотрудничество между государством и бизнесом всегда было выгодно для обеих сторон. В последние годы указанный вид взаимопомощи получил название «государственно-частное партнерство» (далее — ГЧП).
Несмотря на то, что данный институт зародился относительно недавно в РФ, он имеет глубокие исторические корни. Обратимся к истории. Еще в первой половине Х!Х века император Николай I задумал построить железную дорогу, протяженностью от Петербурга до Царского Села. Однако в государственной казне на тот момент отсутствовала необходимая сумма на строительство железной дороги. И тогда государство привлекло инвестора, оказавшего необходимую финансовую помощь и вложившего значимую долю в субсидирование данного проекта. Уже в июле 1837 г. была открыта данная железнодорожная ветка. Государство, в свою очередь, решило на официальных условиях отблагодарить инвестора, выделив ему на безвозмездной основе земельный участок и наделив определенными гарантиями. Тем самым выиграло и государство, принявшее стратегически важный для страны проект, и инвестор, получивший за свои вложения известную выгоду для себя1.
Итак, в чем же заключается содержание рассматриваемого понятия?
Согласно Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации2» (далее — Закон № 224-ФЗ) данный институт представляет собой юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны. Указанное взаимодействие осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве или соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества3.
В подтверждение значимости и актуальности указанных выше соглашений обозначим объекты ГЧП, к которым относятся:
1) автомобильные дороги;
2) общественный транспорт;
3) объекты железнодорожного транспорта;
1 См.: Официальный сайт «Банки сегодня». URL: https://bankstoday.net/last-articles/ prostymi-slovami-o-gosudarstvenno-chastnom-partnerstve-gchp-chto-takoe-plyusy-i-minusy-istoriya-i-primery-partnyorstva (дата обращения: 15.03.2022).
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29, ч. I, ст. 4350; 2022. № 24, ст. 3914.
3 См. ст. 3 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства
Рос. Федерации. 2015 г. № 29, ч. I, ст. 4350. 65
4) объекты трубопроводного транспорта;
5) морские и речные порты;
6) морские и речные суда;
7) аэродромы и аэропорты;
8) объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии;
9) гидротехнические сооружения;
10) искусственные острова;
11) подземные переходы;
12) объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта;
13) объекты благоустройства территорий, в том числе и их освещение;
14) объекты производства сельскохозяйственной продукции;
15) объекты охотничьей инфраструктуры;
16) недвижимость и многое другое1.
Помимо вышеназванного Закона, к основным нормативным актам ГЧП относится также и Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях2» (далее — Закон № 115).
Необходимо отметить, что концессия, или концессионное соглашение, является одной из важнейших форм ГЧП и представляет собой вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, предоставляемых государством, как правило, на взаимовыгодных условиях.
В качестве примеров можно привести крупнейшие концессионные соглашения, заключенные в последние годы:
во-первых, постройка железнодорожной линии Элегест — Кызыл — Курагино на сумму 192,4 млрд руб.;
во-вторых, строительство автодорожного обхода Тольятти с мостом через Волгу за 120,8 млрд руб.;
в-третьих, железнодорожный проект по созданию линии Обская — Салехард — Надым Северного широтного хода стоимостью 113 млрд руб.3
Если выгода государства в заключение соглашений предельно ясна и очевидна, то какие же преимущества может извлечь для себя инвестор? Основными выгодами для частной стороны могут быть:
A) определенные налоговые льготы и квоты;
Б) в случае восстановления производства отчисление согласованного процента от прибыли;
B) получение бесплатно в собственность земельного участка.
В качестве примера последней выгоды следует привести продление в 2021 г. набережной и пешеходной зоны с созданием пляжа в г. Саратове. Одной из проблем осуществления данного проекта являлись несколько гаражных кооперативов, протянувшиеся вдоль береговой линии. Данные постройки мешали не только благоустройству города, но и портили внешний вид и облик указанной территории, не говоря уже о том, что находились в пределах рекреационной зоны.
1 См.: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015 г. № 29, ч. I, ст. 4350.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30, ч. II, ст. 3126; 2022. № 24, ст. 3914.
3 См.: Официальный сайт «INVESTRb.RU». URL: https://investrb.ru/ru/bashkortostan/ 66 potential/gchp/ (дата обращения: 10.03.2022).
Администрацией Октябрьского района было принято решение — выкупить гаражные постройки, однако она не располагала достаточной для выкупа суммой. И для этого был найден частный инвестор, с которым государством в лице указанной администрации был заключен договор, согласно которому первой стороной был осуществлен выкуп гаражей и передача их второй стороне в собственность с последующим сносом и благоустройством освободившейся территории. А инвестору за выкуп и передачу на официальных условиях предоставляли в собственность на безвозмездной основе земельный участок в пределах центра города под постройку многоэтажного жилого дома.
Данный пример свидетельствует о разумном подходе ГЧП, результатом которого стало благоустройство значительной части Саратова с последующим продлением набережной, не затратив при этом части бюджетных средств, а сэкономив деньги на другие нужды города.
Можно выделить следующие преимущества ГЧП:
Во-первых, постоянное обновление старых и создание новых объектов положительно влияет на развитие инфраструктуры в жизнедеятельности города, а в итоге служит залогом успешного развития и совершенствования Российского государства. Аналогичной точки зрения в своих научных трудах придерживается и И.Н. Дехтярь [1, с. 7];
Во-вторых, ежедневное обращение к транспортным, медицинским, образовательным и многим другим услугам можно рассматривать как результат сотрудничества государства и частного инвестора, наглядность и доступность которого каждый человек ощущает повседневно;
В-третьих, экономически выгодна и целесообразна возможность государства пользоваться компетенцией и опытом частной стороны;
В-четвертых, государство получает готовый объект при своих минимальных вложениях или даже при отсутствии бюджетных средств, причем, что немаловажно, именно в собственность и в кратчайшие сроки. Именно благодаря этому, по мнению Е.В. Александрова, многие проекты успешно и реализуются [2, с. 353];
В-пятых, проект ГЧП предполагает применение инвестором современных методов и технологий, что зачастую более эффективно, чем решение этих задач самим государством;
В-шестых, отсутствует необходимость в проведении отдельных тендерных процедур для каждого этапа проекта — проектирование, строительство, эксплуатация. Отбор частного партнера или концессионера производится один раз на весь срок проекта1.
Однако, несмотря на очевидные плюсы, в современных условиях ГЧП присущи и недостатки, пути решения для которых также следует предложить:
Основным минусом ГЧП, по нашему мнению, является заинтересованность инвестора именно в приватизации того или иного государственного или муниципального объекта, а не участие в совместном сотрудничестве. Во избежание этого предлагаем закрепить на законодательном уровне больше преимуществ и льгот при заключении именно ГЧП, а не простой приватизацией, а именно в Законе № 224-ФЗ внести статью «Повышенные льготы для участников ГЧП».
1 См.: Официальный сайт «Банки сегодня». URL: https://bankstoday.net/last-articles/ prostymi-slovami-o-gosudarstvenno-chastnom-partnerstve-gchp-chto-takoe-plyusy-i-minusy-istoriya-i-primery-partnyorstva (дата обращения: 16.03.2022).
В качестве негативных последствий обычной продажи государственных культурных учреждений приведем приватизацию центральных кинотеатров г. Саратова «Пионер» и «Победа» в начале 2000-х гг. Оказавшись в частных руках, они первое время действительно успешно функционировали. Однако в связи с появлением на рынке социально-культурных услуг таких конкурентов, как «Победа-Плаза» и «Синема-Парк», а также с ограничениями во время пандемии эти объекты прекратили осуществлять кинопоказы. На данный момент в к\т «Победа» проходят многочисленные распродажи одежды и обуви, а также выставки, а в здании к\т «Пионер» открыли сеть продуктовых магазинов, что считается и недопустимым для указанных культурных учреждений.
Поэтому если бы данные объекты в свое время не были приватизированы, а было бы заключено именно концессионное соглашение, то они остались бы в собственности государства. И в условиях сегодняшнего дня государство смогло бы оказать бол ьшую поддержку, нежели частному объекту.
Вторым минусом ГЧП является отсутствие четко прописанных конкурсных процедур при отборе частного партнера для реализации проекта ГЧП. Следует законодательно закрепить процедурный процесс в нормах российского права. В частности, в гл. 5 Закона № 224-ФЗ следует сделать подробную регламентацию.
Третий недостаток ГЧП заключается в длительности сроков согласования. Известный факт, что зачастую некоторые инфраструктурные проекты находятся на согласовании государственных органов годами. Из-за длительности сроков согласования в ходе подготовки проекты могут изменить свою юридическую конструкцию (например, с проекта ГЧП на госзаказ). В связи с этим предлагается упростить данную процедуру и внести соответствующие поправки в Закон № 122-ФЗ, внеся статью «Сроки согласования проектов ГЧП».
Четвертым немаловажным минусом ГЧП является отсутствие медийной популяризации. Неосвещаемость в СМИ проектов ГЧП (открытие набережных и парков, мостов и межрегиональных трасс, реставрация памятников архитектуры и т.д.) не повышает интерес потенциальных инвесторов к данному правовому институту. Поэтому предлагается рекомендовать на законодательном уровне СМИ при упоминании об открытии того или иного проекта подробно обращать внимание и делать акцент, что это было сделано с помощью концессионных соглашений.
Как негативный недостаток можно выделить и исторический аспект, а именно несвоевременное (запоздалое) закрепление ГЧП на законодательном уровне. Вновь обращаясь к истории, необходимо вспомнить, что на рубеже конца 80 - начала 90-х гг. прошлого века были скуплены и оказались в частных руках многочисленные производства, заводы и фабрики. И если бы ГЧП было юридически сформулировано раньше, то полагаем, что многие предприятия и учреждения не обанкротились и не разорились, как, например, Саратовский авиационный завод, «Тантал» и др.
Предложенные решения указанных проблем на административно-правовом регулировании позволят более прочно и устойчиво укрепить такой правовой институт как ГЧП.
Подводя итог, необходимо указать, что ГЧП представляется достаточно «молодыми» институтами, но за время своего существования они помогли инфраструктурному рынку сильно вырасти.
Как отмечает один из видных ученых саратовской школы административного права профессор А.Ю. Соколов, это может быть обусловлено тем, что механизм взаимодействия подобных государственных структур с государственными органами в любой сфере общественной жизни далек от совершенства. [5, с. 43] Данной позиции в своих научных трудах придерживаются А.В. Колесников [4, с. 360] и О.Г. Дураев [5, с. 47].
Поэтому правильное использование ГЧП содействует возрождению многих производств. В частности, в г. Саратове можно восстановить Саратовский авиационный завод, производственное объединение «Тантал», различные культурные учреждения, что будет способствовать развитию экономики, рабочих мест, а, следовательно, и процветанию города Саратова.
Библиографический список
1. Дехтярь И.Н. Производство по делам о нарушениях антимонопольного законодательства / под ред. А.Ю. Соколова. Саратов: ИП Коваль Ю.В., 2018. С. 7.
2. Александров Е.В. Современное состояние ГЧП в Российской Федерации // Молодой ученый. 2020. № 23 (313). С. 352-355.
3. Правовая политика и ее эффективность в сфере отдельных видов судебных производств / под ред. А. Ю. Соколова. М.: Норма, 2021. С. 43.
4. Колесников А.В. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. Саратов: изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовской государственной юридической академии», 2015. С. 360.
5. Дураев О.Г. Проблемы ГЧП в России // Экономика и бизнес: теория и практика. 2018. № 2. С. 47-50.
ГО
с
References н
S
1. Dekhtyar I.N. Proceedings in Cases of Violations of Antimonopoly legislation / ed. С
а
by A.Yu. Sokolov. Saratov: IP Koval Yu.V., 2018. P. 7. о
2. Aleksandrov E.V. Modern State of PPP in the Russian Federation // Young Scientist. К 2020. No. 23 (313). P. 352-355. о.
3. Legal policy and Its Effectiveness in the Sphere of Certain Types of Court Proceed- Д ings / ed. by A. Sokolov. Moscow: Norma, 2021. P. 43. Ц
4. Kolesnikov A.V. Municipal Law of the Russian Federation: textbook. Saratov: edition S of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education -"Saratov State Law Academy", 2015. P. 360. |
5. Duraev O.G. Problems of PPP in Russia // Economics and Business: Theory and 4
Practice. 2018. No. 2. P. 47-50. К
о
а
д
№
o
-t 4
)
2
