CC BY
83УДК 342.92
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ
С. В. Ярковой
Арбитражный суд Омской области Поступила в редакцию 28 февраля 2019 г.
Аннотация: исследуются сущность и основные черты административно-правового обеспечения законности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, иных органов публичного управления. Содержание административно-правового обеспечения законности в сфере административного правоприменения заключается, по мнению автора, в использовании во внесудебном и судебном порядке административно-правовых мер (средств), направленных на поддержание существующего режима законности административного правоприменения и на восстановление данного режима в случае его нарушения.
Ключевые слова: административно-правовое обеспечение, административная правоприменительная деятельность, административно-публичный орган, законность.
Abstract: the article examines the essence and main features of the administrative-legal support of the legality of law enforcement activities of the executive and other public administration authorities. The content of the administrative-legal support of legality in the field of administrative law enforcement is, in the Author's opinion, in the use of administrative law measures (means) in out-of-court and judicial procedures aimed at maintaining the existing regime of legality of administrative law enforcement and restoring this regime in case of its violation. Key words: administrative-legal support, administrative law enforcement, administrative-public authority, legality.
Обеспечение законности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, иных органов публичного управления (далее -
административно-публичные органы, административная правопримени--
тельная деятельность) осуществляется при помощи различных организа- 191 ционно-правовых механизмов и направлено на постоянное поддержание режима соблюдения при осуществлении указанной деятельности требований законов и иных нормативных правовых актов, на его восстановление в случае нарушения данных требований, а также на предупреждение подобных нарушений в будущем. Одним из таких организационно-правовых механизмов выступает административно-правовое обеспечение законности в сфере административного правоприменения.
В общей теории права в качестве важнейшего элемента обеспечения законности в деятельности органов публичной власти, поведении граж-
© Ярковой С. В., 2019
дан и организаций выделяются гарантии законности. Под гарантиями законности понимаются условия, факторы, средства, в силу которых обеспечивается полное и последовательное проведение в жизнь требований законности, соблюдение режима законности. При этом гарантии законности подразделяются на общие (экономические, политические, идеологические и др.) и специальные — юридические гарантии. Последние определяются в литературе по теории права как закрепленные в юридических нормах правовые средства, непосредственно направленные на обеспечение законности, в число которых входят меры: по совершенствованию действующего законодательства; выявлению и пресечению нарушений законности (контроль и надзор); восстановлению (защите) законности; привлечению нарушителей законности к юридической ответственности; профилактике (предупреждению) нарушений законности1.
Юридическое обеспечение законности рассматривается как специальная деятельность органов власти, управления, судебно-прокурорских органов, ведущих борьбу с нарушениями законности2. П. М. Рабинович выделил следующие цели применения правовых гарантий законности: 1) предотвращение (упреждение) возможных правонарушений; 2) выявление (обнаружение) правонарушений; 3) устранение (пресечение) правонарушений; 4) ликвидация отрицательных последствий правонарушений, восстановление нарушенного правомерного состояния; 5) предупреждение, минимизация совершения правонарушений (общая и частная превенция)3.
В отечественной науке административного права гарантии обеспечения законности в государственном управлении, сфере исполнительной власти, как правило, обозначаются понятием «способы обеспечения законности». Начало изучению способов обеспечения законности в сфере
04 публичного управления было положено еще в трудах российских ученых -^ административистов XIX — начала XX в. Так, И. Т. Тарасов разделял спо-о^ собы обеспечения законности в деятельности администрации и полиции
5 на две группы: превентивные (увещания, угрозы, поощрение, регламен-04 тация, отчетность, ревизия, контроль, административная юстиция) и
192
1 См., например: Правовые гарантии законности в СССР / С. Г. Березовская [и др.] ; под ред. М. С. Строговича. М., 1962. С. 37 ; Социалистическая законность и способы ее обеспечения / под ред. В. М. Чхиквадзе. М., 1968. С. 15—16 ; Строго-вичМ. С. Избранные труды : в 3 т. М., 1990. Т. 1. С. 136—137 ; Алексеев С. С. Собр. соч. : в 10 т. М., 2010. Т. 3. С. 123—127 ; Общая теория государства и права : акад. курс : в 3 т. / под ред. М. Н. Марченко. М., 2002. Т. 3. С. 164—165 ; Шагиева Р. В. Актуальные проблемы права : учеб. пособие. М., 2014. С. 173—175 ; Теория государства и права : учебник / под ред. В. К. Бабаева. М., 2014. С. 667.
2 См., например: Чхиквадзе В. М. Государство, демократия, законность. Ленинские идеи и современность. М., 1967. С. 404—405.
3 См.: Рабинович П. М. Проблемы теории законности развитого социализма. Львов, 1979. С. 85.
репрессивные (дисциплинарная и судебная (гражданская и уголовная) ответственность)4.
А. И. Елистратов к способам обеспечения законности в сфере публичного управления относил правильную организацию системы ад- . министративных органов (четкую регламентацию и разграничение их . компетенции и полномочий, установление порядка их деятельности), я
административный надзор за деятельностью публичной администра- О ции (отчетность, ревизии, постоянное наблюдение), подчинение только О законным требованиям власти, обжалование незаконных распоряжений должностных лиц администрации вышестоящим должностным лицам, > административную юстицию (судебное обжалование актов управления)5. В. Кобалевский выделял такие способы обеспечения законности в государственном управлении, как административное обжалование, дисциплинарная, уголовная и гражданская ответственность должностных т
1=1
2: х
I
х п ч "О
лиц, надзор прокуратуры за закономерностью действии органов власти, н
административная юстиция6. о
В советской литературе по административному праву 40—50-х гг. р
XX в. под способом обеспечения законности в государственном управле- о
нии понималась деятельность государственного органа, призванного обе- О
спечивать законность определенными методами работы с применением °
установленных законом гарантий. В число способов обеспечения закон- б
ности в государственном управлении включались внутриведомственный П
контроль и проверка исполнения, надзор органов прокуратуры, государ- ч
ственный контроль, государственный и ведомственный арбитраж, судеб- н
ный контроль, инспекторские проверки и обжалование незаконных дей- ®
ствий административных органов и должностных лиц7. а
В 60-80-е гг. прошлого столетия научные подходы к пониманию спо- о
собов обеспечения законности в государственном управлении подвер- н
глпсь определенной коррекции. Так, в учебнике по административному т
праву под редакцией Ю. М. Козлова речь шла о таких способах обеспече- . ния законности в сфере советского государственного управления, как государственный контроль, административный надзор, прокурорский надзор, судебный контроль, контрольная деятельность органов арбитража8. В учебнике иод редакцией П. Т. Василенкова акцент делался на органи-
193
4 См.: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 101-130.
5 См.: Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 252-260.
6 См.: Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929. С. 392-410.
7 См., например: Социалистическая законность в советском государственном управлении. М., 1948. С. 107 ; Студеникин С. С., Власов В. А., Евтихиев И. И. Советское административное право : учебник. М., 1950. С. 192-193 ; Ямполъ-ская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 146-150.
8 См.: Советское административное право / под ред. Ю. М. Козлова. М., 1973. С. 255.
зационно-правовой стороне обеспечения законности в государственном управлении, а именно на таких способах (особых видах деятельности, практических приемах, операциях, формах работы) ее обеспечения, как контроль (проверка исполнения), надзор и право жалобы9.
Отдельно в советской литературе по административному праву был рассмотрен вопрос о гарантиях (способах) обеспечения законности при осуществлении органами публичного управления дискреционной правоприменительной деятельности. Так, А. П. Коренев среди гарантий от злоупотребления в разрешении управленческих дел с использованием административного усмотрения выделял следующее: контроль и надзор со стороны вышестоящих органов за правоприменительной деятельностью нижестоящих органов; право вышестоящего органа на отмену пли изменение акта нижестоящего органа, принятого на основе административного усмотрения; право обжалования действий правоприменительных органов и должностных лиц; ответственность должностных лиц за превышение власти и злоупотребление служебным положением10.
В постсоветский период истории российской государственности — 90-е гг. XX в. и первые два десятилетия XXI в. — с учетом кардинально изменившихся экономических и политических условий функционирования публичной администрации административно-правовая наука предложила обновленные подходы к пониманию сущности и системы способов обеспечения законности в сфере функционирования исполнительной власти. В частности, А. П. Коренев отмечал, что обеспечивать законность в государственном управлении — значит пресекать малейшие нарушения закона, предупреждать их, принимать меры к ликвидации причин, их порождающих, восстанавливать нарушенные права и законные интересы граждан и организаций, наказывать виновных, создавать атмосферу неотвратимости ответственности, воспитывать ра-01 ботников аппарата управления в духе строжайшего соблюдения целей ^ и буквы закона11.
сь Ю. М. Козлов определял способы обеспечения законности в сфере о государственного управления как организационно-правовые средства, используемые для обеспечения такой законности, и сводил их все к
-осуществлению контроля (со стороны органов законодательной власти,
194 Президента РФ, органов исполнительной власти, судов) и надзора (прокурорского и административного). При этом ученый раскрыл содержание понятия «обеспечение законности», которое, по его мнению, должно включать в себя следующие меры:
1) по недопущению любого рода отклонений от требований законности в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц;
9 См.: Советское административное право / под ред. П. Т. Василенкова. М., 1989. С. 240—241.
10 См.: Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 79.
11 См.: Коренев А. П. Административное право России : учебник : в 3 ч. 3-е изд., изм. и доп. М., 2000. Ч. 1. С. 271.
2) своевременному обнаружению такого рода отклонений, если они имеют место;
3) устранению обнаруженных нарушений законности;
4) восстановлению нарушенных при этом прав и законных интересов; .
5) привлечению к установленной ответственности виновных в нару- . шении законности; я
6) недопущению впредь отклонений от требований законности12. к
Аналогичных подходов к пониманию способов обеспечения законно- g
сти в сфере современного публичного управления придерживаются и дру- .
гие ученые13. По мнению А. И. Стахова и П. И. Кононова, под способами >
обеспечения законности в деятельности публичной администрации еле- и
дует понимать принимаемые компетентными органами государственной и
власти, органами местного самоуправления, публичными должностными т
лицами, а также гражданами и их объединениями организационно-пра- q
вовые меры, направленные на выявление и своевременное устранение В
нарушений действующего законодательства в процессе функциониро- -
вания административно-публичных органов и их должностных лиц. К р
числу таких способов обеспечения законности названные авторы также В
относят различные виды контроля и надзора за деятельностью органов S
публичной администрации14. со
Кроме того, необходимо отметить, что в последние годы при исследо- б
вании юридических способов обеспечения законности в сфере деятель- С
ности публичной администрации особый акцент делается на судебный е
контроль в данной сфере. В частности, в одном из последних учебников н
по административному праву под редакцией Ю. Н. Старилова админи- е
стративной юстиции — административному судопроизводству как спосо- ы
бу обеспечения режима законности в сфере публичного управления по- g
священо семь глав15. Представляется, что такое внимание к судебному н
контролю как одному из важнейших способов обеспечения законности в С
сфере публичного управления связано, в первую очередь, с ускоренным . развитием в последнее время в России института административного судопроизводства, обусловленным введением в действие в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства РФ.
Подводя некоторый итог изложенному, отметим, что в отечественных-
теории права и административно-правовой науке за многие десятилетия 195 сформировался некий общий алгоритм понимания юридических гарантий (способов) обеспечения законности в правоприменительной деятель-
12 См.: Козлов Ю. М. Административное право : учебник. М., 2005. С. 535-554.
13 См., например: Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Государственное управление и исполнительная власть : содержание и соотношение / под ред. Л. Л. Попова. М., 2011. С. 262-298 ; Актуальные проблемы административного права и процесса : учебник / М. В. Костенников [и др.]. М., 2015. С. 342-350.
14 См.: Стахов А. И., Кононов П. И. Административное право России : учеб. для акад. бакалавриата : в 2 ч. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2017. Ч. 2. С. 264.
15 См.: Общее административное право : учебник : в 2 ч. / под ред. Ю. Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. и доп. Воронеж, 2017. Ч. 2. С. 555-783.
ности, в том числе в сфере административного правоприменения. Однако представляется, что этот алгоритм в настоящее время уже не в полной мере отвечает реалиям развития российской правовой системы и требует существенной корректировки, необходимость которой обусловлена, прежде всего, формированием в последние годы полноценного механизма судебного контроля за законностью административной правоприменительной деятельности. В связи с этим возникла потребность в разработке стройной системы взаимоувязанных и взаимообусловленных внесудебных административных и судебно-административных правовых средств (способов) обеспечения (поддержания и восстановления) режима законности в правоприменительной деятельности административно-публичных органов. Вместе с тем следует констатировать отсутствие в современной российской юридической науке фундаментальных исследований сущности, системы и механизма действия внесудебных административных и судебно-административных способов обеспечения (поддержания и восстановления) законности административной правоприменительной деятельности. В современных учебниках и научных трудах по административному праву юридические способы обеспечения законности в сфере публичного управления, как правило, рассматриваются в целом, без отдельного анализа только административно-правовых способов. Единственным административно-правовым способом обеспечения законности в указанной сфере, который исследовался учеными-административиста-ми в рамках рассматриваемой темы, является административный контроль (надзор)16. Некоторые авторы к числу административно-правовых способов обеспечения законности в государственном управлении наряду с контролем и надзором относят также административное принуждение, применение мер административной ответственности17. В то же время в литературе по административному праву остается не изученным в ком-01 плексе вопрос о сущности и системе способов именно административно-правового обеспечения законности в сфере функционирования пуб-сь личной администрации.
о С учетом отмеченного, безусловно, актуальной можно считать задачу разработки базовых научных основ общей теории административно-пра-
-вового обеспечения (поддержания и восстановления) законности адми-
196 нистративной правоприменительной деятельности, в том числе способов такого обеспечения.
Обозначим авторский концептуальный подход к пониманию сущности административно-правового обеспечения (поддержания и восстановления) законности в сфере административного правоприменения.
С нашей точки зрения, административно-правовое обеспечение законности административной правоприменительной деятельности
16 См., например: Аржанов В. В. Административно-правовые способы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2018. С. 16—17.
17 См., например: Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право : учебник. М., 2009. С. 285.
представляет собой урегулированную нормами административного, финансового, муниципального и административно-процессуального права специальную правоприменительную деятельность административно-публичных органов, должностных лиц, а также судов (судей), на- . правленную на поддержание существующего режима законности адми- . нистративного правоприменения и на восстановление данного режима ^ в случае его нарушения посредством использования соответствующих 0 административно-правовых способов (мер административно-правово- о го воздействия). О На основе сформулированного определения выделим основные черты > административно-правового обеспечения законности административной и правоприменительной деятельности. и 1. Административно-правовое обеспечение законности администра- р тивной правоприменительной деятельности осуществляется посредством п урегулированной нормами административного, муниципального, фи- в нансового и административно-процессуального права специальной пра- о воприменительной деятельности компетентных административно-пу- р бличных органов, их должностных лиц, судов (судей), направленной на в поддержание и восстановление режима законности административного о правоприменения. Здесь важно отметить два принципиальных момента. 03 Во-первых, административно-правовое обеспечение законности ад- б министративного правоприменения представляет собой специальную с текущую правоприменительную деятельность компетентных органов, ч должностных лиц и организаций, целями которой являются поддержа- Н ние и восстановление режима указанного вида законности. е Во-вторых, содержание рассматриваемой деятельности, т. е. ее цели, а задачи, правовые способы (средства) осуществления, определяется ма- 0
териальными нормами административного, муниципального и финан- н
о
сового права, а в части этой деятельности, проводимои судами, также п нормами административно-процессуального права. Регулирование ад- . министративно-правового обеспечения законности административной правоприменительной деятельности обозначенным узким кругом отраслей публичного права обусловлено тем, что исследуемая деятельность организуется и осуществляется, с одной стороны, административно-публичными органами на основе соответствующих норм административно- 197 го, муниципального, финансового и административно-процессуального права, определяющих систему соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, их полномочия, способы, формы и процедуры административного обеспечения законности, а с другой стороны, судами общей юрисдикции и арбитражными судами на основе и в соответствии с административно-процессуальными нормами, предусматривающими полномочия, способы, формы и процедуры судебно-админи-стративного обеспечения законности. Нормы названных отраслей права имеют организационный характер, посредством их применения законность в сфере административного правоприменения обеспечивается как в материально-правовом, так и в процессуально-правовом аспектах. При
этом очевидно, что никакие другие отрасли (не только публичного, но и, разумеется, частного) права в силу специфики предметов их регулирования не обладают таким организационным потенциалом, в связи с чем и не могут регулировать общественные отношения, возникающие по поводу административного обеспечения законности административной правоприменительной деятельности.
2. В качестве субъектов административно-правового обеспечения законности административной правоприменительной деятельности могут выступать Президент РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, иные государственные органы, в частности органы прокуратуры, Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов РФ, контрольные органы местного самоуправления, отдельные государственные организации, наделенные административно-публичными контрольно-надзорными полномочиями, например Центральный банк РФ (далее - субъекты административного обеспечения законности).
3. По своему содержанию административно-правовое обеспечение законности административной правоприменительной деятельности состоит в поддержании существующего режима законности данной деятельности и в восстановлении этого режима в случае его нарушения.
Поддержание существующего режима законности административного правоприменения сводится к принятию субъектами административного обеспечения законности в рамках соответствующих административных процедурно-процессуальных форм необходимых, предусмотренных нормами административного, финансового и муниципального права мер организационно-правового воздействия в отношении администра-см тивно-публичных органов, их должностных лиц, иных служащих этих 01 органов, направленных на строгое и неукоснительное соблюдение последними установленных требований законности, предупреждение (профилактику) нарушений этих требований. К числу таких мер могут быть сч отнесены осуществление текущего внутреннего (внутриведомственного) контроля, периодического внешнего административного, в том числе финансового, контроля и надзора в отношении субъектов административно-198 го правоприменения в целях установления соответствия их деятельности требованиям законов и иных нормативных правовых актов, выявление возможных нарушений данных требований, а также проведение организационно-служебных мероприятий, способствующих предотвращению нарушений требований законности.
Восстановление режима законности административного правоприменения в его широком понимании сводится к принятию субъектами административного обеспечения законности в рамках соответствующих административных процедурно-процессуальных форм необходимых, предусмотренных нормами административного и финансового права мер правового характера, направленных на пресечение выявленных нарушений требований законности, приведение деятельности админи-
I
X
п ч "О
стративно-публичных органов и их служащих в соответствие с этими требованиями, привлечение лиц, допустивших нарушения указанных требований законности, к дисциплинарной, административной и финансовой ответственности. .
4. Административно-правовые способы обеспечения законности ад- . министративной правоприменительной деятельности можно определить ^ как предусмотренные нормами административного, муниципального, к финансового и административно-процессуального права меры (средства) о правового воздействия субъектов обеспечения законности на поведение О административно-публичных органов, их должностных лиц и иных слу- > жащих, направленные на поддержание и восстановление режима закон- и ности правоприменительной деятельности указанных органов и лиц.
Представляется, что к административно-правовым способам поддержания режима законности административной правоприменительной де- т ятельности можно отнести следующие группы мер (средств) администра- В тивно-правового воздействия: о
1) административно-правовые меры (средства) внутреннего служеб- р но-организующего характера, применяемые руководителями и иными в должностными лицами административно-публичных органов, направ- о ленные на организацию служебной деятельности государственных и му- 03 ниципальных служащих этих органов, соблюдение ими служебной дис- б циплины, на обеспечение добросовестного исполнения своих служебных с обязанностей (организация обучения служащих, внутриаппаратный и ч ведомственный контроль и т. п.);
2) административно-правовые меры (средства) внешнего наблюдательно-профилактического характера, применяемые компетентными административно-публичными органами, другими государственными § органами, должностными лицами, иными организациями, наделенны- н ми административно-публичными полномочиями в отношении не подве- Т домственных им (не подчиненных организационно) административно-пу- . бличных органов, их должностных лиц, направленные на установление соответствия административной правоприменительной деятельности требованиям законности (проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения действующего законодательства, проведение мероприятий, направленных на предупреждение (профилактику) нарушений требований законности (информирование о требованиях законности и о возможных их нарушениях, выдача письменных предупреждений (предостережений) о недопустимости нарушения требований законности).
В числе административно-правовых способов восстановления режима законности административной правоприменительной деятельности в случае его нарушения представляется возможным выделить следующие группы мер (средств) административно-правового воздействия:
1) административно-правовые меры (средства) пресекательно-вос-становительного характера, применяемые в отношении административно-публичных органов, их должностных лиц, иных служащих вышестоящими административно-публичными органами, должностными лицами,
со
I
X
со
з о
199
органами государственного и муниципального контроля (надзора), органами прокуратуры, судами (судьями) общей юрисдикции и арбитражными судами, направленные на прекращение нарушений требований законности, устранение этих нарушений и их последствий, предотвращение таких нарушений в будущем (отмена, признание незаконным (недействительным) административного акта, признание незаконными действий (бездействия), возложение обязанности по устранению нарушений требований законности и их последствий, в том числе посредством выдачи обязательного для исполнения предписания, представления, принятия соответствующего судебного акта);
2) административно-правовые меры (средства) наказательно-преду-предительного характера, применяемые в отношении должностных лиц, иных служащих административно-публичных органов вышестоящими должностными лицами, а также другими административно-публичными органами, их должностными лицами, судами общей юрисдикции, направленные на воспитание нарушителей, предупреждение совершения ими, иными субъектами новых нарушений требований законности, возмещение причиненного охраняемым публичным правоотношениям вреда (привлечение к дисциплинарной, административной и финансовой ответственности).
5. Административно-правовое обеспечение законности административной правоприменительной деятельности посредством указанных выше способов осуществляется, как правило, в рамках определенных административных процедурно-процессуальных форм, в частности в форме различных административных производств и в форме судопроизводства. Например, административный контроль (надзор) осуществляется в рамках контрольно-надзорного производства, привлечение к дисциплинарной ответственности — в рамках дисциплинарного производства, привлечение к административной ответственности — посредством производства по делам об административных правонарушениях, признание судом незаконными (недействительными) административных актов и административных действий — в рамках административного судопроизводства.
На основании изложенного представляется возможным сделать вывод о необходимости дальнейшей теоретико-прикладной разработки ме-200 ханизма административно-правового обеспечения законности в сфере осуществления административной правоприменительной деятельности, в том числе исследования и более полной и четкой нормативно-правовой регламентации способов и процедурно-процессуальных форм, используемых в процессе функционирования данного механизма.
Арбитражный суд Омской области
Ярковой С. В., кандидат юридических наук, судья
E-mail: [email protected]
Arbitration Court of Omsk Region
Yarkovoy S. V., Candidate of Legal Sciences, Judge
E-mail: [email protected]
