CC BY
26
УДК 342.9
Б01: 10.19073/2658-7602-2019-16-3-396-400
О ТРЕБОВАНИЯХ ЮРИДИЧЕСКОЙ СПРАВЕДЛИВОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ _ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ЯРКОВОЙ Сергей Владимирович*
Ул. Учебная, 51, Омск, 644024, Россия
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы понимания административно-правовой наукой юридической справедливости правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, иных органов публичного управления. Автор определяет понятие и выделяет требования юридической справедливости административного правоприменения, проводит соотношение этих требований с требованиями законности, обоснованности, целесообразности данной деятельности.
Ключевые слова: административная правоприменительная деятельность, административно-публичные органы, юридическая справедливость, адекватность, пропорциональность, соразмерность, законность, обоснованность, целесообразность.
On the Requirements of Legal Justice of the Administrative Law Enforcement Activity
Yarkovoy Sergey V.**
51 Uchebnaya st., Omsk, 644024, Russia
Abstract. The article considers issues of understanding by the administrative-legal science of legal justice of the law-enforcement activity of executive authorities, other public administration bodies. The Author defines the concept and highlights the requirements of legal justice of administrative law enforcement, draws a correlation of these requirements with the requirements of legality, validity, appropriateness of this activity.
Keywords: administrative law enforcement, public administration, legal justice, adequacy, proportionality, proportionality, legality, validity, appropriateness.
Юридическая справедливость - это справедливость в ее преломлении к общественным отношениям, урегулированным правом, в ее интерпретации как справедливости правотворчества и правоприменения. Безусловно, понимание юридической справедливости базируется на понимании справедливости вообще в философском, общесоциальном смысле. В то же время юридическая справедливость характеризуется определенными особенностями, обусловленными сферой общественных отношений, в рамках которой это понятие используется как инструмент социальной оценки поведения людей и их коллективов.
Представляется возможным выделить следующие основные, базовые требования юридической справедливости, которые должны соблюдаться при осуществлении органами исполнительной власти, иными органами публичного управления (далее - административно-публичные органы) правоприменительной деятельности (далее - административная правоприменительная деятельность).
1. Требование дифференцированного подхода к оценке возникающих административных юри-дико-фактических ситуаций (административных дел) и выбору правовых средств их разрешения.
* Судья Арбитражного суда Омской области, кандидат юридических наук.
** Judge of the Arbitration Court of Omsk Region, Candidate of Legal Sciences.
Данное требование юридической справедливости заключается в том, что возникающие в ходе административного правоприменения конкретные юридико-фактические ситуации, в том числе сходные между собой в общих чертах, должны оцениваться административно-публичными органами (их должностными лицами), исходя из их объективных и (или) субъективных особенностей, которые в любом случае имеют место, а не по какому-то одному заранее установленному шаблону. Иными словами, оценка каждой из возникающих административных юридико-фактиче-ских ситуаций должна быть дифференцированной, т. е. учитывающей особенности объектного, предметного и субъектного составов, а не трафаретной. Одинаковый подход к оценке указанных ситуаций противоречит требованию юридической справедливости административной правоприменительной деятельности.
2. Требование адекватности (пропорциональности, соразмерности) применяемых средств административно-правового реагирования, воздействия на возникающие юридико-фактические ситуации, нуждающиеся в разрешении со стороны административно-публичных органов и их должностных лиц. При возникновении конкретной административной юридико-фактической ситуации (административного дела) компетентный орган, должностное лицо обязаны использовать для ее урегулирования юридическое средство (меру властного воздействия) такого вида и в таком размере (в случае если оно измеряется количественно), применение которого как с качественной, так и с количественной сторон в наибольшей степени соответствует характеру сложившейся ситуации, индивидуальным особенностям ее участников и способно разрешить данную ситуацию правильно, эффективно и без нарушения прав и законных интересов субъектов возникших правоотношений. Неадекватность (непропорциональность) применяемого для разрешения юридико-фактической ситуации правового средства может выражаться, во-первых, в несоответствии его с качественной стороны, т. е. с точки зрения содержания используемой меры воздействия, во-вторых, с количественной стороны, т. е. в плане размера, продолжительности действия и т. п. Соответственно применение административно-публичным органом, его должностным лицом в отношении
физического или юридического лица неадекватной (непропорциональной) административно-правовой меры реагирования на их поведение как с качественной, так и с количественной сторон не может быть признано юридически справедливым. Примером такого неадекватного, непропорционального применения мер административно-правового реагирования на совершенные административные правонарушения является назначение лицам, совершившим данные правонарушения, чрезмерных административных наказаний. Кроме того, в судебной практике в качестве неадекватного применения мер административного принуждения квалифицируется обращение судебными приставами-исполнителями принудительного взыскания на имущество, денежные средства должников в размере, не сопоставимом с размером их долга перед взыска-телями1.
3. Требование сбалансированности публичных и частных законных интересов при осуществлении административной правоприменительной деятельности. При издании (принятии) административного акта или при совершении административного действия административно-публичный орган, его должностное лицо должны соотносить и согласовывать между собой затрагиваемые этим актом или действием публичные и частные законные интересы, в максимальной степени учитывать их и не допускать нарушения ни тех, ни других. Вопросы обеспечения баланса публичных и частных интересов в ходе осуществления административной правоприменительной деятельности возникают нередко и в первую очередь при разрешении административных дел, связанных с публичным регулированием природопользования, землепользования, градостроительства. При разрешении подобных дел необходимо обеспечить баланс между публичными, т. е. государственными, общественными интересами, интересами населения определенных территорий и частными интересами отдельных физических и юридических лиц, претендующих на индивидуальное использование тех или иных земельных участков, природных объектов. Несоблюдение рассматриваемого требования может выражаться в удовлетворении частных интересов за счет ущемления публичных интересов (государственных, общественных) и наоборот.
1 См., напр.: Постановление Тринадцатого арбитр. апелляц. суда от 25 июля 2014 г. по делу № А56-27329/2013 ; Постановление Арбитр. суда Волго-Вят. окр. от 26 мая 2016 г. № Ф01-1746/2016. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Покажем проявления такого дисбаланса на конкретных примерах. В арбитражно-судеб-ной практике нередко возникают споры о законности принятия органами исполнительной власти или органами местного самоуправления решений о предоставлении или об отказе в предоставлении юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям земельных участков в аренду или в собственность. При рассмотрении данных споров суды в ряде случаев приходят к выводу о предоставлении земельных участков для частного использования с нарушением публичных интересов2. В других случаях суды признают незаконными решения об отказе в предоставлении частным лицам земельных участков в связи с отсутствием нарушения публичных интересов и наличием нарушения прав физических и юридических лиц на землепользование3.
Перечисленные выше требования юридической справедливости административной правоприменительной деятельности в определенной мере нашли отражение в административном законодательстве Российской Федерации. Так, в ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»4 содержится норма о недопустимости применения должностными лицами полиции мер ограничения прав и свобод граждан в случае, если законная цель их деятельности может быть достигнута без использования таких мер. В силу п. 8 ст. 18 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»5 при определении мер, принимаемых по фактам выявленных в ходе проведенных проверок нарушений обязательных требований должностные лица контрольно-надзорных органов обязаны учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия, безопасности государ-
ства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Согласно п. 7 ст. 11 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»6 одним из принципов деятельности таможенных органов является недопущение возложения на участников внешнеэкономической деятельности и других лиц чрезмерных и неоправданных издержек при осуществлении полномочий в области таможенного дела. Норма п. 5 ст. 4 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»7 закрепляет в качестве принципа исполнительного производства соот-носимость объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения. В соответствии с ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ при назначении лицу административного наказания должны учитываться характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное (финансовое) положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. По существу, в приведенных нормах права закрепляется требование юридической справедливости об адекватности (пропорциональности, соразмерности) используемых в ходе административного правоприменения правовых средств разрешения соответствующих юридико-фактических ситуаций.
В статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»8 закреплены принципы (требования) обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства, обеспечения сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды, применяемых к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.
Согласно п. 2 ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ одним из принципов градостроитель-
2 См., напр.: Постановление Федер. арбитр. суда Моск. окр. от 5 февр. 2014 г. № Ф05-17905/2013 ; Постановление Арбитр. суда Сев.-Зап. окр. от 19 авг. 2015 г. по делу № А56-29901/2014 ; Постановление Арбитр. суда Урал. окр. от 31 авг. 2016 г. № Ф09-8103/16. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3 См., напр.: Постановление Арбитр. суда Сев.-Зап. окр. от 3 марта 2015 г. по делу № А21-8715/2013 ; Постановление Арбитр. суда Волго-Вят. окр. от 8 дек. 2015 г. № Ф01-4909/2015. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
4 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900.
5 Там же. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249.
6 Там же. 2010. № 48, ст. 6252.
7 Там же. 2007. № 41, ст. 4849.
8 Там же. 2002. № 2, ст. 133.
ной деятельности является обеспечение в ходе ее осуществления сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов. Названные правовые нормы закрепляют такое требование справедливого правоприменения, как сбалансированность публичных и частных законных интересов.
Таким образом, требования юридической справедливости отдельных видов административной правоприменительной деятельности с той или иной степенью полноты и определенности сформулированы в соответствующих нормах права. В связи с этим данные требования имеют юридически обязательный характер и по существу представляют собой требования законности административной правоприменительной деятельности. Применение на основе указанных норм права требований юридической справедливости при разрешении конкретных административных юридико-фактических ситуаций можно назвать законным.
В то же время во многих федеральных законах и иных нормативных правовых актах, регулирующих осуществление отдельных видов административного правоприменения, принципы, требования юридической справедливости вообще не нашли отражения. Возникает вопрос о том, на основе чего и каким образом при применении таких нормативных правовых актов можно обеспечить соблюдение выделенных выше требований юридической справедливости. С нашей точки зрения, в указанном случае соблюдение таких требований должно обеспечиваться административно-публичными органами и их должностными лицами в рамках целесообразного правоприменения, которое как раз и предполагает необходимость выбора и использования наиболее подходящего, приспособленного к обстоятельствам разрешаемой конкретной юридико-фактической ситуации, а значит и наиболее справедливого по отношению к участникам данной ситуации варианта правоприменительного поведения. Вместе с тем в административной правоприменительной практике имеют место случаи, когда целесообразное, с точки зрения должностного лица административно-публичного органа, решение, принятое им по административному делу, в то же время не может быть признано справедливым.
Завершая исследование сущности и требований юридической справедливости как необходимого атрибута административной правопримени-
тельной деятельности, определим соотношение ее с другими характеристиками данной деятельности, а именно, законностью, обоснованностью и целесообразностью.
1. Справедливость и законность. Административная правоприменительная деятельность должна быть законной и одновременно справедливой. Это означает, что административно-публичный орган, его должностное лицо при разрешении конкретной юридико-фактической ситуации должны таким образом применить соответствующие нормы права, чтобы реализовать предусмотренные ими правила и в то же время соблюсти как предусмотренные, так и не предусмотренные ими формально требования юридической справедливости. Искусство правоприменения в данном случае заключается в умении применить даже не в полной мере справедливую правовую норму максимально справедливо, т. е. дифференцированно, пропорционально и сбалансированно по отношению к разрешаемой административной юридико-фактической ситуации.
2. Справедливость и обоснованность. Обоснованность является одним из требований законности административной правоприменительной деятельности. В связи с этим фактическое (доказательственное) и юридическое (нормативно-правовое) обоснование административно-публичным органом, должностным лицом избранного им варианта применения соответствующих правовых норм в той или иной юридико-фактиче-ской ситуации является подтверждением как его законности, так и его справедливости. При этом административное действие или административный акт могут быть квалифицированы не только как законные, но и как справедливые лишь в том случае, если их юридическая справедливость обоснована указанием на фактические обстоятельства, подтвержденные соответствующими доказательствами, и нормы или принципы права. Обоснованность лишь формального соблюдения правил, предусмотренных нормой права и примененных для разрешения возникшей юридико-фактической ситуации, без учета их юридически справедливой интерпретации в условиях данной ситуации, не свидетельствует об обоснованности справедливого правоприменения. Таким образом, обоснованность является необходимым условием обеспечения не только законности, но и справедливости административной правоприменительной деятельности.
3. Справедливость и целесообразность. Целесообразное административное правоприменение предполагает его справедливость. Выбор административно-публичным органом, его должностным лицом наиболее целесообразного варианта разрешения возникшей юридико-фактической ситуации основан прежде всего на оценке всей совокупности объективных и субъективных особенностей данной ситуации и, следовательно, он максимально ей адекватен, адаптирован (индивидуализирован) к названной ситуации. Подобная адекватность как раз и является одним из проявлений юридической справедливости. Таким образом, юридическая справедливость выступает необходимым атрибутом целесообразного административного правоприменения, его спутником. Целесообразное правоприменение всегда должно быть юридически справедливым. Вместе с тем данное требование в административной правоприменительной деятельности соблюдается не всегда.
На основании вышеизложенного можно констатировать, что юридически справедливой следует считать такую административную правоприменительную деятельность, в ходе которой посредством выбора и использования административно-публичными органами, их должностными лицами по своему усмотрению не противоречащих смыслу и содержанию
применяемых правовых норм (принципов права) возможных вариантов своего правоприменительного поведения обеспечивается реализация данных норм (принципов), отвечающая требованиям дифференцированности властного воздействия с учетом особенностей объектов, предметов, субъектов возникающих административных юридико-фактических ситуаций (административных дел), пропорциональности (адекватности, соразмерности) вида и меры властного воздействия конкретным обстоятельствам данных ситуаций и сбалансированного учета публичных и частных законных интересов в рамках этих ситуаций.
Подводя итог исследованию вопроса о юридической справедливости административной правоприменительной деятельности, следует сделать вывод о необходимости закрепления в федеральных законах, регулирующих основные виды данной деятельности (регистрационную, лицензионно-разрешительную, контрольно-надзорную, юрисдикционную), не только принципа законности, но и принципа справедливости административного правоприменения, сущность которого заключается в адекватном, сбалансированном и пропорциональном применении правовых норм, исходя из обстоятельств и особенностей конкретной разрешаемой юридико-фактической ситуации.
