CC BY
35
2. Kovaleva N.V. Technical and Legal Regulation of Hazardous Industries in the Russian Empire (XlX-early XX century) // Journal of Russian law. 2011. No. 3. P. 94-102.
3. Tomakov V.I, Tomakov M.V. History of Formation of the State Supervision of Industrial Safety in Russia in XVIII - early XX centuries // All-Russian science and education today: problems and prospects. 2015. No. 2 (5). P. 5-11.
4. Kruglov A. How the Nuclear Industry Was Created in the USSR. M., 1995.
5. Samsonov R.O., Buzinov S.N., Ruban G.N., Jafarov K.I. History of Underground Gas Storage in the USSR-Russia // Georesources. No. 4 (36). 2010. P. 2-8.
6. The Highest Approval of the «Provisional Rules on Private Warehouses of Explosives for the Need of the Mining and Salt Industry» May 11, 1882 // PSZ-III. Vol. No. 864, article 23. P. 201.
7. The act of April 16, 1901. «On the Conditions of Manufacture of Explosives» // PSZ -III. T. XXI. No. 19931. P. 234.
8. Rules on Supervision of Establishments of the Factory Industry and on Mutual Relations of Manufacturers and Workers // PSZ-III. T. VI. No. 3769. P. 262-270.
9. About Measures for Increase of Efficiency and Strengthening of Supervision of Safety in Nuclear Power: the Resolution of Council of Ministers of the USSR of February 23, 1987 No. 228 / / Code of laws of the USSR. 1990. Vol. 6. P. 556-2.
10. Bukrinsky A.M., Sidorenko V.A., Shteinberg N.A. Safety of Nuclear Power Plants and Its State Regulation // Atomic energy. 1990. Vol. 68. Vol. 5. P. 328-332.
11. Kovalevich O.M., Sidorenko V.A., Steinberg N.A. On the Problems of Nuclear Power Safety in the USSR // Atomic energy. 1990. Vol. 68. Vol. 5. P. 333-337.
12. Slesarev I.S. Safe Development of Nuclear Power and Reactors of New Generations // Atomic energy. 1990. Vol. 8. Vol. 5. P. 315-320.
13. Ivanov V.B. Beat the Bells! // Atomic strategy of the XXI century. 2008. No. 3 (35). P. 12.
14. Bukrinskaya A.M. Nuclear Supervision which Russia Needs // Nuclear strategy XXI century. 2008. No. 3 (35). P. 15.
УДК 342.92
Т.А. Спицына
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ОБЪЕКТОВ ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА В ИСТОРИИ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Введение: актуальность вопросов развития административно-правового обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса обусловлена тем, что в настоящее время отсутствуют исследования, посвященные анализу исторического развития системы субъектов государственного управления, обеспечивающих безопасность указанных объектов. Цель: рассмотреть основные тенденции госу-
© Спицына Татьяна Александровна, 2019
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Spitsyna Tatiana Alexandrovna, 2019 70 Posrgradute, Department of administrative and municipal law (Saratov state Academy of law)
дарственного управления в области обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса с начала ХХ в. по настоящее время. Методологическая основа: общие и частные научные методы познания объективной действительности, к которым относятся анализ, синтез, абстрагирование, формально-юридический и историко-правовой методы, а также иные методы научного познания. Результаты: выявлены основные направления и субъекты административно-правового обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в исторической ретроспективе. Вывод: действующее законодательство не следует рассматривать как окончательный вариант нормативно-правового регулирования правоотношений в области обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса; требуется комплексный подход к созданию единой системы обеспечения безопасности указанных объектов от любых угроз — и субъективного, и объективного характера.
Ключевые слова: топливно-энергетический комплекс, обеспечение безопасности, органы государственного управления, ведомственная военизированная охрана, вневедомственная охрана.
T.A. Spitsyna
ADMINISTRATIVE AND LEGAL SECURITY OF FUEL AND ENERGY FACILITIES IN THE HISTORY OF DOMESTIC LEGISLATION
Background: the relevance of the development of administrative and legal security of objects of the fuel and energy complex due to the fact that currently there are no studies on the analysis of the historical development of the system of subjects of public administration, ensuring the safety of these objects. Objective: to consider the main trends of public administration in the field of safety of fuel and energy complex from the beginning of the twentieth century to the present. Methodology: general and particular scientific methods of cognition of objective reality, which include analysis, synthesis, abstraction, formal-legal and historical-legal methods, as well as other methods of scientific knowledge. Results: the main directions and subjects of administrative and legal security of fuel and energy complex objects in historical retrospect are revealed. Conclusion: the current legislation should not be considered as the final version of the legal regulation of legal relations in the field of security of fuel and energy complex; requires a comprehensive approach to the creation of a unified system to ensure the safety of these objects from any threats — both subjective and objective.
Key-words: fuel and energy complex, security, public administration, departmental paramilitary security, private security.
Генезис административно-правового обеспечения безопасности объектов | топливно-энергетического комплекса связан с формированием и совершенство- №
«.»-Г"» 5
ванием входящих в него технико-экономических отраслей. В литературе от- 1 мечается, что первая половина XIX в. не характеризовалась наличием в России ) развитой каменноугольной, нефтяной и топливной промышленности несмотря 9 на то, что залежи каменного угля в южных районах были обнаружены в 1790 г., а также было известно о нефтяных месторождениях в Бакинском районе. Но в 1890-е гг. ситуация существенно изменилась, поскольку развитие железнодорожного транспорта требовало больше потребления нефти и каменного угля [1, ^ 4]. В это же время наблюдается и становление электроэнергетики [2, ^ 103]. 1906 г. был ознаменован важным достижением в газовой промышленности ц
Российской империи — в Дербентском районе в промышленных масштабах началось освоение газовых месторождений [3, с. 57].
Начало ХХ в. характеризуется возникновением первых существенных проблем, связанных с непринятием государством достаточных мер по обеспечению безопасности объектов топливно-энергетического комплекса от противоправных посягательств. Наиболее показательным в этом отношении был кризис в нефтедобывающей промышленности, начавшийся в 1905 г. в связи с межнациональным конфликтом между азербайджанцами и армянами в Бакинском нефтепромысловом районе: на нефтяных промыслах происходили столкновения, сопровождавшиеся уничтожением промыслового оборудования и иного имущества, поджогами, а полиция показала неспособность обеспечивать правопорядок на промыслах и гарантировать безопасность людей и сохранность имущества, что привело к закрытию заводов. В связи с этим конфликтом Российская империя до конца своего существования лишилась лидирующих позиций на мировом рынке нефти и нефтепродуктов, а нефтедобывающая отрасль погрузилась в глубокий кризис [4, с. 161-179]. Произошедшие события не привели к разработке специального нормативно-правового регулирования, направленного на повсеместное обеспечение безопасности объектов топливной промышленности и энергетики. Были лишь предприняты административно-правовые меры организационного характера по оптимизации государственного управления в том регионе, где случились вышеобозначенные столкновения. В частности, был издан Именной Высочайший указ от 26 февраля 1905 г. «О восстановлении должности наместника Кавказского»1, согласно которому, наместнику Кавказскому была присвоена высшая власть в сфере гражданского управления во вверенном ему крае, а по своей должности он был членом Совета и Комитета министров, членом Государственного совета, главнокомандующим расположенными в пределах наместничества войсками и войсковым наказным атаманом Кавказских казачьих войск. Вместе с тем подобные меры были направлены на обеспечение правопорядка в отдельно взятом регионе, а не на создание гарантий безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в масштабах всей Российской империи.
Проблема борьбы с актами внешнего незаконного воздействия на объекты топливной промышленности, электроэнергетики, линии электропередач актуализировалась после Октябрьской революции 1917 г., поскольку формирование противоборствующих политических сил, использующих методы вооруженной борьбы за власть, не способствовало обеспечению защищенности указанных объектов. Однако изначально комплекса административно-правовых мер, направленных на организацию предупреждения незаконного воздействия на них, предусмотрено не было. Обеспечение безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществлялось в контексте борьбы с контрреволюцией, что выражалось в применении мер административного и уголовного воздействия за любую деятельность, направленную в ущерб большевистской власти и ее экономической основы. Образованный 19 декабря 1917 г. Революционный Трибунал рассматривал различные категории дел, включая дела об уничтожении имущества предприятий независимо от отраслевой принадлежности, и применял различные меры, которые по характеру карательного воздействия относились
1 См.: Именной Высочайший указ от 26 февраля 1905 г. «О восстановлении должности наместника Кавказского» // Собрание Узаконений. 1905. № 36, ст. 262.
отчасти к административным, отчасти к уголовным — начиная с объявления общественного порицания и заканчивая лишением свободы (п. 1-2)2.
С организационной точки зрения обеспечение безопасности объектов топливно-энергетического комплекса было возложено на органы рабоче-крестьянской милиции. Согласно §2 Декрета ВЦИК, СНК РСФСР от 10 июня 1920 г. «О Рабоче-Крестьянской Милиции (Положение)»3! помимо прочих структур, в ее составе была сформирована промышленная милиция, которая в свою очередь подразделялась на фабрично-заводскую, горнопромышленную и иные подвиды, однако ее надлежащее функционирование было затруднено ввиду отсутствия детальной нормативно-правовой регламентации ее полномочий.
Впоследствии в Постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 24 мая 1922 г. «О введении в действие Положения о Народном Комиссариате Внутренних Дел РСФСР»4 о промышленной милиции уже не упоминалось. В данном Положении разграничивались сферы деятельности рабоче-крестьянской милиции и вольнонаемных вооруженных или невооруженных сторожей, что зависело от наличия или отсутствия у охраняемых объектов общегосударственного значения. Применительно к топливно-энергетическому комплексу силами рабоче-крестьянской милиции обеспечивалась безопасность складов топлива, сырья, промышленных предприятий. Объекты, не имевшие общегосударственного значения, могли охраняться вооруженными или невооруженными сторожами.
Поиск путей дальнейшей оптимизации обеспечения безопасности различных предприятий, в том числе топливно-энергетического комплекса, был связан с созданием ведомственной милиции [5, с. 20-29], которая входила в состав общегосударственной милиции и имела своим предназначением, помимо прочего, обеспечение безопасности государственных предприятий. Ведомственная милиция формировалась в виде особых штатов, содержавшихся за счет обслуживаемых ей предприятий на договорных началах, чем определялась и численность ее личного состава. Ведомственная милиция в зависимости от специализации подразделялась на ряд разновидностей, из которых к топливно-энергетическому комплексу относились фабрично-заводская, промысловая и горно-приисковая милиция.
На основании Инструкции НКВД РСФСР от 21 февраля 1925 г. «О порядке организации ведомственной милиции и ее деятельности» [6, с. 29-51] ведомственная милиция могла обеспечивать безопасность не только государственных предприятий, но и частных, если они имели государственное значение. К последним могли быть отнесены, в частности, промысловые кооперативные объединения, паевые товарищества (акционерные общества) и концессии, т.е. крупные зарубежные предприятия, использующие природные богатства страны. Сотрудники ведомственной милиции были обязаны исполнять все требования и распоряжения администрации предприятия, а также высших органов, осуществлявших руководство деятельностью таких предприятий.
В данной инструкции также были определены особенности правового положения отдельных видов ведомственной милиции. Так, горно-приисковая милиция
2 См.: Инструкция Народного Комиссариата Юстиции от 19 декабря 1917 г. «О Революционном Трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его заседаний» // СУ РСФСР. 1917. № 12, ст. 170.
3 См.: Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 10 июня 1920 г. «О Рабоче-Крестьянской Милиции (Положение)» // СУ РСФСР. 1920. № 79, ст. 371.
4 См.: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 24 мая 1922 г. «О введении в действие Положения о Народном Комиссариате Внутренних Дел РСФСР» // СУ РСФСР. 1922. № 33, ст. 386. 73
обеспечивала безопасность горно-приисковых предприятий, к которым из числа организаций топливно-энергетического комплекса относились предприятия, занятые в угольной отрасли горного промысла. К кругу ведения промысловой милиции относились участки для разработки торфа, нефтяные источники и иные объекты. Обеспечение безопасности электрических станций входило в компетенцию фабрично-заводской милиции. Для каждого из специализированных видов ведомственной милиции определялся круг специальных обязанностей, которые, тем не менее, отчасти совпадали. Наибольший перечень обязанностей был закреплен за горно-приисковой милицией, на которую возлагалось подробное ознакомление с расположением предприятий и промыслов охраняемого района, их окрестностями и путями сообщения, с бытом и характером населения; систематическое осуществление объездов и обходов обслуживаемых районов; принятие мер к предупреждению и пресечению хищений ископаемых; недопущение незаконной добычи ископаемых в пределах обслуживаемого района с сообщением о каждом замеченном случае начальнику горного округа и др. Кроме того, подробно были изложены правила обеспечения безопасности обслуживаемых объектов, включая правила несения постовой службы. Так, постовые милиционеры были обязаны как можно чаще обходить свой пост и охранять его как снаружи, так и внутри. При этом, охраняя какой-либо объект, постовой милиционер должен был смотреть, имеются ли в стенах помещений или окружающих объект оградах проломы или подкопы, и при их наличии не допускать проникновения посторонних лиц.
Впоследствии для укрепления безопасности различных производственных объектов, в том числе объектов топливно-энергетического комплекса, был учрежден институт военизированной охраны, что было оформлено Постановлением ЦК ВКП(б) от 8 декабря 1931 г. «Об упорядочении охраны важнейших хозяйственных объектов (электростанции, заводы, железнодорожные сооружения)»5. В указанном Постановлении констатировано, что на промышленных объектах дело обеспечения безопасности поставлено неудовлетворительно, в связи с чем ЦК ВКП(б) обязало ВСНХ и органы ОГПУ, к которому перешла военизированная охрана, организовать охрану предприятий таким образом, чтобы устранить возможность пропуска непроверенных людей, не имеющих отношения к предприятию лиц, перемещения по производственным участкам без необходимости. Особое внимание было обращено на необходимость предупреждения, выявления и пресечения повреждений машин и агрегатов. В этих целях было постановлено: улучшить наружную охрану предприятий и караульную службу; разработать точные строгие правила внутреннего распорядка; изменить порядок допуска на предприятия и в цеха; улучшить проверку личного состава и контроль при приеме на важнейшие предприятия. Впервые было утверждено категорирование предприятий в зависимости от степени важности; при этом важнейшие электростанции и линии электропередач были отнесены к первой категории. Категори-рованием объектов административно-правовые средства обеспечения безопасности предприятий не исчерпывались. К ним также относились: 1) принятие мер хозяйственными наркоматами по изолированию территории предприятия от окружающих их жилых строек, выселению с территории предприятий про-
5 См.: Постановление ЦК ВКП(б) от 8 декабря 1931 г. «Об упорядочении охраны важнейших хозяйственных объектов (электростанции, заводы, железнодорожные сооружения)» // РГАСПИ.
74 ф. 17. Оп. 3. Д. 863. Л. 5, 16-18.
живающих на ней посторонних лиц, обеспечению такого порядка, чтобы проживающий на территории предприятия персонал вне работы не имел бы доступа на предприятия и в цеха; 2) согласование с органами ОГПУ списка лиц, имеющих пропуск на предприятие; 3) дополнение военизированной охраны вахтерами на предприятиях первой категории в важнейших цехах, от бесперебойной работы которых зависит нормальное функционирование предприятия (машинный зал, отделение распределительного щита на электростанции), при этом личный состав вахтеров должен был проверяться ОГПУ; 4) проверка органами ОГПУ личного состава электростанций с целью выявления бывших помещиков, белых офицеров и попов и определения возможности их оставления на предприятии; 5) установление мер административной ответственности за утрату пропусков.
Во время Великой Отечественной войны сохранение обороноспособности государства зависело от бесперебойной работы объектов экономики, в том числе объектов топливно-энергетического комплекса. В связи с этим высшим руководством государства с первых дней войны было выдвинуто требование принять решительные меры по противодействию диверсиям на данных объектах. В Директиве Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 29 июня 1941 г. № П509 «Партийным и советским организациям прифронтовых областей» [7, с. 218-220] содержалось требование усилить охрану предприятий, электростанций и других объектов в целях противодействия диверсантам и дезорганизаторам тыла.
Постановлением ГКО от 8 августа 1941 г. № ГКО-433сс «Об охране важнейших промышленных предприятий»6 введены еще более жесткие требования к обеспечению безопасности объектов топливно-энергетического комплекса. Народные комиссары СССР, секретари союзных и автономных республик, секретари областных и краевых комитетов ВКП(б), председатели совнаркомов союзных и автономных республик и председатели исполкомов краев и областей были обязаны принять необходимые меры по усилению существующей на предприятиях вахтерской или военизированной охраны, по организации вахтерской или военизированной охраны на тех предприятиях, где отсутствовал режим охраны, но ввиду обстоятельств военного времени и их особой значимости требовалось введение такого режима. На НКВД СССР возлагалась обязанность оказывать помощь наркоматам в деле создания ими вахтерской и военизированной охраны посредством проверки граждан, принимаемых в данные виды охраны, а также обеспечения пропускного режима на предприятиях. Важнейшие объекты промышленности были приняты под охрану войск НКВД, а Наркомату электростанций, Наркомату нефтяной промышленности и «Главнефтесбыту» было поручено организовать обеспечение войсковых частей НКВД служебными и казарменными помещениями, оборудование подлежащих воинской охране объектов техническими средствами охраны. На руководителей предприятий была возложена персональная ответственность за организацию вахтерской или военизированной охраны.
В дальнейшем в целях более эффективной организации обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса приняты меры по изменению соотношения вахтерской и военизированной охраны в пользу последней. Так, согласно Постановлению Государственного Комитета Обороны от 5 августа
6 См.: Постановление Государственного Комитета Обороны от 8 августа 1941 г. № ГКО-433сс «Об охране важнейших промышленных предприятий» // РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 22. Д. 1798. Л. 33.
1943 г. № ГОКО-3883сс «О мерах по усилению охраны объектов Наркомата электростанций»7 на объекты Наркомата электростанций распространен особый порядок приема и увольнения рабочей силы, особый режим охраны и пропусков, установленный для объектов, охраняемых войсками НКВД; численность ведомственной военизированной охраны Наркомата электростанций, его центрального управления и территориальных инспекций военизированной охраны была увеличена, а штат вахтерской охраны уменьшен.
В послевоенный период интенсивность нормативно-правового регулирования обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса существенно снизилась. Поиск путей обеспечения такой безопасности завершился формированием ведомственной охраны, которая была урегулирована в Типовом положении о ведомственной военизированной охране8. На его основе Советами Министров союзных республик были разработаны и утверждены собственные положения. В частности, было принято Постановление Совмина РСФСР от 30 июня 1961 г. № 862 «О ведомственной военизированной охране»9. Особенность нормативно-правового регулирования в данной сфере, отличающая ее от нормотворческой практики довоенного периода состоит в том, что отсутствовали попытки создания специальных органов и подразделений, задачей которых было обеспечение безопасности именно объектов топливно-энергетического комплекса. Принятые правила стали универсальными, хотя министерствам и ведомствам РСФСР, совнархозам было поручено разработать и принять ведомственные наставления и инструкции о несении службы сотрудниками ведомственной военизированной охраны с учетом особенностей подлежащих охране объектов. Еще одна особенность состояла в том, что ведомственная военизированная охрана не находилась под руководством органов государственного управления, ведающих вопросами общественной безопасности (какими ранее были НКВД и ОГПУ). Ее подразделения находились в организационном подчинении соответствующих министерств и ведомств РСФСР, совнархозов.
В постсоветский период ведомственная военизированная охрана продолжила свою деятельность на основе нормативно-правового регулирования советского времени до вступления в силу Федерального закона от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (в ред. от 5 декабря 2017 г.)10.
В 1990-е гг. в связи с ростом преступности, органами государственного управления предпринимались меры по повышению уровня обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса силами ведомственной военизированной охраны, в связи с чем принят Приказ Минтопэнерго РФ от 30 ноября 1994 г. № 282 «Об усилении охраны и пропускного режима на объектах топливно-энергетического комплекса»11! которым предписывалось обратить осо-
§ 7 См.: Постановление Государственного Комитета Обороны от 5 августа 1943 г. № ГОКО-3883сс
^ «О мерах по усилению охраны объектов Наркомата электростанций» // РГАСПИ. Ф. 644. Оп. 1.
1 Д. 143. Л. 171-174.
£ 8 См.: Постановление Совета Министров СССР от 14 марта 1961 г. № 219 «О ведомственной
военизированной охране». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9 См.: Постановление Совмина РСФСР от 30 июня 1961 г. № 862 «О ведомственной военизированной охране». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 16, ст. 1935; 2017. № 50, ч. III, ст. 7562.
11 См.: Приказ Минтопэнерго РФ от 30 ноября 1994 г. № 282 «Об усилении охраны и пропускного режима на объектах топливно-энергетического комплекса». Документ опубликован
76 не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
бое внимание на обеспечение эффективной охраны наиболее важных объектов топливно-энергетического комплекса, таких как гидросооружения, электростанции и подстанции, нефте- и газоперерабатывающие установки, магистральные трубопроводы, нефте- и газопромыслы, сохранности оружия и боеприпасов, строгого пропускного режима на них. Одновременно усиливалась безопасность отдельных объектов топливно-энергетического комплекса12.
В целом в 1990-е гг. система обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса не отличалась от системы обеспечения безопасности любых других экономических объектов, поскольку не было специального законодательства, объединяющего все направления обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса. В это время функционировали три вида формирований, составляющих силы обеспечения безопасности данных объектов: 1) ведомственная военизированная охрана; 2) вневедомственная охрана органов внутренних дел и 3) частные охранные предприятия.
Что касается вневедомственной охраны, то она была урегулирована Постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации»1^ Указанным Положением были определены основные направления функционирования вневедомственной охраны в условиях складывающейся рыночной экономики, что проявилось в обеспечении финансовой и хозяйственной самостоятельности подразделений, самофинансирования и самоокупаемости, развитии материально-технической базы, повышении мобильности и технической оснащенности, техническом перевооружении пунктов централизованной охраны.
Частная охранная деятельность осуществлялась и поныне осуществляется на основании Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 5 декабря 2017 г.)14. Законодатель определил общие требования к лицензированию частной охранной деятельности, применению частными охранниками мер административного принуждения безотносительно сфер охранной деятельности и специфики охраняемых объектов. Каких-либо специальных требований к обеспечению объектов топливно-энергетического в данном Законе не было предусмотрено.
Начиная с 1999 г., т.е. после вступления в силу Федерального закона «О ведомственной охране» система обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса изменилась, поскольку ведомственная охрана заменила ведомственную военизированную охрану. По сути, ведомственная охрана была создана на базе ведомственной военизированной охраны, но потеряла статус военизированной. Ведомственная охрана рассматривается как совокупность формируемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями органов управления, сил и
12 См.: Приказ Минтопэнерго РФ от 17 апреля 1997 г. № 114 «О создании отряда ведомственной военизированной охраны по охране Цимлянской ГЭС АО „Ростовэнерго"». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13 См.: Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» // САПП. 1992. № 8, ст. 507.
14 См.: Ведомости СНД. 1992. № 17, ст. 888; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017.
№ 50, ч. III, ст. 7562. 77
средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.
Подобное состояние законодательства не способствовало согласованному функционированию всех элементов системы обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, поскольку не была организована в должной мере антитеррористическая защищенность данных объектов, не разработаны административно-правовые средства предупреждения актов незаконного вмешательства в их деятельность. Все это наглядно проявилось при осуществлении диверсии на Баксанской ГЭС в 2010 г. Данное обстоятельство не могло остаться без внимания федерального законодателя, вынужденного усилить административно-правовую организацию антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса. Итогом работы законодателя стало принятие Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (в ред. от 6 июля 2016 г.)15. Его вступление в силу является точкой исчисления новейшего периода развития административно-правового обеспечения безопасности исследуемых объектов, поскольку законодателем осуществлено систематизированное регулирование деятельности различных субъектов правоохраны, обеспечивающих защиту объектов топливно-энергетического комплекса от противоправных посягательств.
Отечественный опыт правовой организации обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса показывает как положительную сторону, так и недостаток правового регулирования данного сегмента общественных отношений в исторической ретроспективе. Позитивный момент состоит в том, что изначально был верно определен основной источник угроз объектам топлива и энергетики — противоправные посягательства, поскольку диверсии и иные незаконные акты представляли и продолжают представлять наибольшую опасность и способны причинить указанным объектам значительный вред ввиду целенаправленного разрушительного воздействия на ключевые их элементы. В связи с этим, усовершенствование обеспечения безопасности данных объектов осуществлялось в контексте оптимизации организации и деятельности милиции и ее подразделений, ОГПУ, военизированных формирований и иных структур, что было отражено в нормативных правовых актах, определявших их правовой статус. Указанная тенденция сохранилась и в настоящее время: названный источник угроз определяет вектор развития текущего законодательства об обеспечении безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.
В то же время недостатком правовой организации обеспечения безопасности объектов топлива и энергетики в предшествующий период и в современности можно считать недостаточное внимание угрозам иного — объективного — характера, источниками которых являются чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. Объекты топливно-энергетического комплекса в отечественном законодательстве не рассматривались как отдельные объекты регулирования в плане защиты от подобных угроз. Кроме того, при возникновении экстраординарных ситуаций не всегда можно сразу определить, что послужило их причиной — противоправное вмешательство или техногенная авария. В нормативных актах советского периода не было урегулировано взаимодействие различных ведомств, отвечающих за предупреждение и ликвидацию
78
15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4604; 2016. № 28, ст. 4558.
последствий актов незаконного вмешательства и чрезвычайных ситуаций объективного характера на объектах топливно-энергетического комплекса. Такая же ситуация сохраняется и в настоящее время. Поэтому перспективным направлением развития законодательства о безопасности объектов топлива и энергетики может быть регламентация их защиты не только от террористических угроз и иных актов незаконного вмешательства, но и от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что потребует установления направлений и форм взаимодействия между правоохранительными структурами и органами исполнительной власти, отвечающими за предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.
Библиографический список
1. Лапаева М.Г., Лапаева О.Ф. Основные этапы формирования и развития топливно-энергетического комплекса в России // Вестник Оренбургского государственного университета. 2004.№ 8. С. 4-12.
2. Колесников Д.Г. К вопросу о динамике развития электроэнергетики в Российской империи (1897-1914 гг.) // Вестник Ростовского государственного экономического университета. 2017. № 3 (59). С. 101-106.
3. БочкареваА.С., Хотина Ю.В. К вопросу становления и развития газовой отрасли в Российской империи // Научные труды Кубанского государственного технологического университета. 2015. № 13. С. 49-60.
4. Джаббаров Ф.Р.О. Армяно-азербайджанский конфликт в феврале 1905 г. и его влияние на бакинскую нефтяную промышленность // Вестник архивиста. 2016. № 4. С. 161-179.
5. Постановление СНК РСФСР от 6 февраля 1924 г. «О Ведомственной Милиции» е // Действующие распоряжения по милиции: Постановления, циркуляры, приказы и н инструкции: Систематический сборник с пояснениями. 2-е изд., значит. перераб. М.: С Нар. ком. внутр. дел РСФСР, 1928. 775 с. |
6. Инструкция НКВД РСФСР от 21 февраля 1925 г. «О порядке организации ведом- к ственной милиции и ее деятельности» // Действующие распоряжения по милиции: Г Постановления, циркуляры, приказы и инструкции: Систематический сборник с у пояснениями. 2-е изд., значит. перераб. М.: Нар. ком. внутр. дел РСФСР, 1928. 775 с. с
7. Директива Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 29 июня 1941 г. № П509 «Партийным н и советским организациям прифронтовых областей» // Известия ЦК КПСС. 1991. № 6. й
5
References Ч
1. Lapaeva M.G., Lapaeva O.F. Basic stages of formation and development of the fuel and К energy complex in Russia // Vestnik of the Orenburg state University. 2004. No. 8. P. 4-12. а
2. Kolesnikov D.G. On the dynamics of electric power development in the Russian Empire J (1897-1914) // Vestnik Rostov state University of Economics. 2017. No. 3 (59). P. 101-106. |
3. Bochkareva A.S., Khotina Yu.V. To the question of formation and development of the № gas industry in the Russian Empire // Scientific works of the Kuban state technological ( University. 2015. No. 13. P. 49-60. )
4. Jabbarov R.F.O. of the Armenian-Azerbaijani conflict in February 1905, and its impact 0 on the Baku oil industry // Bulletin of the archivist. 2016. No. 4. P. 161-179. 9
5. Resolution SNK RSFSR from February 6, 1924 "about Departmental Militia" // Current orders on militia: Resolutions, circulars, orders and instructions: Systematic collection with explanations. 2nd ed., means. pererab. M.: Nar. clod. EXT. Affairs of the RSFSR, 1928. 775 р.
6. Instructions NKVD RSFSR from 21 February 1925 propulsion "About order organizations departmental militias and its activities" // Acting orders on militias: 79
Rulings, circulars, orders and instructions: Systematic collects with explanations. 2nd ed., means. pererab. M.: Nar. clod. EXT. Affairs of the RSFSR, 1928. 775 p.
7. Directive of the Sovnarkom of the USSR and the Central Committee of the CPSU (b) of June 29, 1941 № P509 "Party and Soviet organizations of the frontline areas" // news of the CPSU Central Committee. 1991. No. 6.
