CC BY
44
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИ РАЗРАБОТКЕ НЕФТЯНЫХ И ГАЗОВЫХ МЕСТОРОЖДЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Евдокименко Ю.А.*
Тюменский государственный университет, г. Тюмень
В статье рассматриваются основные положения и особенности ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования при разработке нефтяных и газовых месторождений.
Ключевые слова административная ответственность, лицензия, пользование недрами.
Административно-правовое регулирование строительства и эксплуатации нефтяных и газовых месторождений в Российской Федерации является малоизученной сферой научных исследований, проводившихся в рамках науки административного права. В настоящее время законодательство в области регулирования строительства и эксплуатации нефтяных и газовых месторождений развивается, но степень научной разработанности данной сферы незначительна.
Основным законодательным актом, определяющим административно -правовую ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, совершенные при строительстве и эксплуатации нефтегазовых месторождений, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ [1] (далее по тексту - КоАП РФ, Кодекс).
Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Профессор С.С. Алексеев под ответственностью понимает применение к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера [2].
* Аспирант. Научный руководитель: Костылев А.К., доцент кафедры Административного и финансового права, кандидат юридических наук.
120
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВРЕМЕННОЙ НАУКИ
В административном праве распространено и другое определение юридической ответственности под которым понимается официальное признание деяний правонарушениями и применение к виновным установленных законом санкций уполномоченными субъектами власти в закрепленном правовом порядке [3].
Законодатель закрепляет следующие основные принципы, действующие при производстве по делам об административных правонарушениях:
- принцип равенства перед законом, т.е. в отношении всех граждан, должностных лиц и юридических лиц применяются одни и те же нормы материального и процессуального права;
- презумпция невиновности, т.е. лицо, совершившее правонарушение, считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в установленном законом порядке и не вступит в законную силу постановление судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело об административных правонарушениях;
- принцип законности, т.е. применение мер юридической ответственности должно осуществляться в полном соответствии с требованиями действующего законодательства, а именно административная ответственность принимается только за совершенное правонарушение;
- принцип обоснованности ответственности [4] т.е. объективное исследование всех обстоятельств дела, оценка всех надлежащих доказательств, аргументации вывода о событии противоправного деяния, доказанности причастности лица к совершенному правонарушению, определение возможности применения меры административного наказания;
- принцип неотвратимости юридической ответственности, т.е. виновное лицо подлежит наказанию независимо от его социального, служебного положения или от иных обстоятельств, если правонарушение совершено и вина в его совершении доказана.
- принцип справедливости выражается в том, что наказание должно быть соразмерным и достаточным совершенному правонарушению [5] и др.
Рассматривая правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, совершенные при строительстве и эксплуатации нефтегазовых месторождений можно выделить следующие субъекты правонарушений:
- индивидуальные предприниматели;
- юридические лица;
- должностные лица.
Вышеуказанные лица являются специальными субъектами правонарушений, т.к. обладают следующими признаками:
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ
121
- осуществляют деятельность в сфере недропользования и / или строительства, выполняют работы по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;
- являются участниками саморегулируемых организаций и имеют допуск к определенному виду или видам работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, а именно на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации и / или осуществления строительства, и / или имеют лицензию на пользование недрами.
Рассмотрим несколько составов правонарушений, совершенных в области охраны окружающей среды и природопользования при разработке нефтяных и газовых месторождений.
Частью 1 ст. 8.7. КоАП РФ предусмотрена административная ответственность невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работы после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры.
Совершение данного административного правонарушения влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до семисот тысяч рублей.
С субъективной стороны административные правонарушения, предусмотренные ст. 8.7 КоАП РФ, характеризуются умышленной формой вины или неосторожности [6].
Полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.7 КоАП РФ (за исключением совершенных на землях сельскохозяйственного назначения), наделены в силу ст. ст. 23.29, 23.31 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный экологический надзор (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования), а также федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, государственный горный надзор (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору). Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица указанных выше органов.
122
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВРЕМЕННОЙ НАУКИ
Согласно ст. 7.10 КоАП РФ законодатель закрепляет административную ответственность за самовольную уступку права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а также за самовольную мену земельного участка. Данное правонарушение связано с порядком пользования недрами и ресурсами государственной собственности, а также с порядком уступки права пользования данными природными ресурсами.
В соответствии с положениями Закона от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах» [7] пользование недрами осуществляется на основании выдаваемого в установленном законом порядке специального разрешения (лицензии), которое привязано к определенному лицу (пользователю недр).
Закон «О недрах» закрепляет строгий порядок перехода права пользования участками недр. В случае перехода права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. При этом условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Перечень перехода права пользования участками недр и переоформление лицензий является закрытым. Исходя из вышесказанного, организация, получившая в законном порядке лицензию на пользование недрами, не вправе передавать свои полномочия, права и обязанности по лицензии третьим лицам, т.к. любая уступка права пользования недрами по незаконному основанию признается самовольной и подпадает под действие ст. 7.10 КоАП РФ.
Кроме того право пользования участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленном гражданским законодательством, и / или передачи в пользование третьим лицам.
С субъективной стороны административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.10 КоАП РФ, характеризуются умышленной формой вины.
Полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.10 КоАП РФ, наделены в силу ст. ст. 23.22, 23.24 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднад-зор)), а также органы, осуществляющие федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) (Федеральное агентство лесного хозяйства). Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица указанных выше органов. Протоколы об административных правонарушениях в части самовольной уступки права пользования недрами и самовольной мены участка недр составляют должностные лица органов, осуществляющих федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, государственный горный надзор.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ
123
Рассматривая нормы, обеспечивающие и закрепляющие требования безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, можно выделить административную ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ст. 9.1 КоАП РФ).
За нарушение установленных требований в сфере промышленной безопасности к виновным лицам могут быть применены следующие меры административной ответственности: наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
С субъективной стороны административные правонарушения, предусмотренные ст. 9.1 КоАП РФ, характеризуются умышленной формой вины или неосторожности.
В статье 8.10 КоАП РФ законодатель закрепляет административную ответственность за нарушение требований по рациональному использованию недр. Настоящая статья предусматривает юридическую ответственность за выборочную (внепроектную) отработку месторождений полезных ископаемых, приводящую к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, в том числе иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья, а также за невыполнение требований по проведению маркшейдерских работ, проведению дегазации при добыче (переработке) угля (горючих сланцев), приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей среды, либо требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации.
Совершение данного административного правонарушения влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.
С субъективной стороны административные правонарушения, предусмотренные ст. 8.10 КоАП РФ, характеризуются умышленной формой вины или неосторожности.
В соответствии со ст. 23.1 Закона «О недрах» основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются:
124
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВРЕМЕННОЙ НАУКИ
1) соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
2) обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;
3) проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
4) проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
6) достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;
7) охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;
8) предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении отходов I-V классов опасности, сбросе сточных вод, размещении в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд;
9) соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
10) предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;
11) предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения или резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого водоснабжения [7].
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ
125
Требования по рациональному использованию и охране недр являются исчерпывающими.
В случае нарушения вышеуказанных требований право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством. Проведя толкование настоящего полномочия государственных органов, можно сделать вывод, что оно является правом, а не обязанностью.
Таким образом, необходимо установить административную ответственность за нарушение вышеизложенных положений в виде административного штрафа и/или административного приостановления деятельности.
Обязательным условием при привлечении лица к административной ответственности по ст. 8.10 КоАП РФ является доказанный государственными органами факт пользования нарушителем недрами [8].
Полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.10 КоАП РФ, наделены в силу ст. ст. 23.22, 23.31 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднад-зор)), а также федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, государственный горный надзор (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору).
Для выполнения хозяйствующими субъектами инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и / или капитального ремонта объектов капитального строительства необходимо иметь допуск к определенному виду или видам работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, выдаваемые соответствующими саморегулируемыми организациями. Данное требование обязательно для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Часть 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за выполнение работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее в настоящей статье - работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства), без свидетельства о допуске к указанным видам работ, если такое свидетельство является обязательным.
Совершение данного административного правонарушения влечет наложение административного штрафа в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Наличие свидетельства СРО является гарантом соблюдения участниками саморегулируемых организаций минимальных требований к допуску
126
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВРЕМЕННОЙ НАУКИ
работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительств.
С субъективной стороны административные правонарушения, предусмотренные ст. 9.5.1 КоАП РФ, характеризуются только умышленной формой вины.
Полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.5.1 КоАП РФ, наделены в силу ст. ст. 23.1, 23.69 КоАП РФ судьи арбитражных судов, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)).
Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени данного органа вправе:
1) руководитель Ростехнадзора, его заместители;
2) руководители территориальных органов Ростехнадзора, их заместители.
Проведя анализ привлечения лиц к административной ответственности в области охраны окружающей среды и природопользования при разработке нефтяных и газовых месторождений, подвили итоги о том, что к настоящим правонарушителям могут применяться следующие виды наказаний: предупреждение, административный штраф; дисквалификация, административное приостановление деятельности.
Рассмотрев статистику совершений правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования при разработке и строительстве нефтегазовых месторождений, можно сделать вывод о необходимости введения условий отмены лицензии (разрешений) о пользовании недрами и отмене допуска саморегулируемой организации к определенным видам работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства в зависимости от количества административных приостановлений деятельности и / или от степени (количества) повторного причинения вреда окружающей среде в течение года. Предполагаем отменить лицензии и допуски правонарушителя в случае неоднократного совершения правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, в промышленности, строительстве и энергетике, влекущее наказание в виде административного приостановления деятельности (на срок не менее 7 месяцев в год).
Также необходимо ввести гражданско-правовую меру ответственности для правонарушителей (физических и должностных лиц) в виде временной дисквалификации от деятельности с обязанностью пройти обучение для подтверждения сертификации лиц, осуществляющих проектные, изыскатель-
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ
127
ские и строительные работы, недропользования в случае неоднократного повторного совершения правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, в промышленности, строительстве и энергетике (более 3 раз в год), что позволит лицам постоянно повышать и оттачивать свои навыки и знания в указанных областях для предотвращения повторного случая.
При совершенствовании действующего российского законодательства об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования при разработке нефтяных и газовых месторождений необходим научный подход к разработке нормативно-правовых актов, а также необходимо внесение изменений в уже действующие правовые акты. Разработанные нормы права должны всецело отражать сложившиеся правоотношения в разработанной сфере. Реализация вышеуказанных положений поспособствует развитию материальных норм в рассматриваемой сфере.
Список литературы:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ: по сост. на 29 декабря 2015 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. -№ 1. - Ч. 1. - Ст. 1.
2. Алексеев С.С. Теория государства и права: учебник / С.С. Алексеев. -М.: Бек, 1993. - С. 120.
3. Бахрах Д.Н. Юридическая ответственность по административному праву / Д.Н. Бахрах// Административное право и процесс. - 2010. - № 1. -С. 2.
4. Костылев А.К. Процессуальное обеспечение административной ответственности: монография / А.К. Костылев. - Тюмень, 2008.
5. Марченко М.Н. Теория государства и права. Курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. - М.: Зерцало, 1997. - С. 468.
6. Авдейко А.Г., Антонов С.Н., Бачило И.Л. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / А.Г. Авдейко, С.Н. Антонов, И.Л. Бачило и др.; под общ. ред. Н.Г. Са-лищевой. - 7-е изд. - М.: Проспект, 2011. - С. 200.
7. О недрах: закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1: по сост. на 29 декабря 2015 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 10. - Ст. 823.
8. Шлютер М.С. Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования: монография / М.С. Шлютер. - М.: Проспект, 2015. - С. 136.
