CC BY
82
Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем
Ю. А. Тихомиров, Д. Б. Горохов
Коллектив сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — Институт) — Ю. А. Тихомиров, Н. А. Игнатюк, Н. В. Путило, Н. В. Кичигин, Д. А. Ба-сангов, Д. Б. Горохов — провел в конце 2006 г. — начале 2007 г. исследование правовых проблем проведения административной реформы в Орловской области. Программа была согласована заблаговременно. В ходе командировки ученые изучали практику работы областных и муниципальных органов, а также иных организаций. По результатам исследования подготовлено одиннадцать документов в виде предложений, рекомендаций, аналитической записки и обзора, которые направлены заместителю Губернатора Орловской области. Предлагаемый вниманию материал представляет собой обзор разработанных сотрудниками Института документов, дающий возможность изучить направления, содержание и методологию исследования правовых проблем прове-
Тихомиров Юрий Александрович —
первый заместитель директора ИЗиСП, профессор, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки;
Горохов Дмитрий Борисович — заведующий отделом мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
дения административной реформы в субъектах РФ.
I. Предложения к Программе правового обеспечения административной реформы в Орловской области в 2006—2008 гг.
Общим ориентиром проведения административной реформы в Орловской области является Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2008 годах, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Данные предложения являются дополнением к уже существующей Программе административной реформы в Орловской области, утвержденной Указом Губернатора области.
Правовое обеспечение административной реформы в Орловской области предлагается сосредоточить на следующих направлениях.
1. Система органов исполнительной власти. Проведенное в 2006 г. в Орловской области реформирование было вызвано изменением федерального законодательства о разграничении полномочий между Российской Федерации и ее субъектами по предметам совместного ведения и началом проведения административной реформы на уровне субъектов РФ. Соответственно, из-
менение системы органов исполнительной власти области существенно повлияло на их структуру и организационно-правовую форму.
Реформирование системы органов исполнительной власти связано с внедрением принципов управления, ориентированного на результат. В этой связи целесообразно внести соответствующие изменения в Закон Орловской области от 10 декабря 2001 г. № 229-ОЗ (в ред. от 26 января 2007 г.) «О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» в части целей и результатов деятельности; в Закон Орловской области от 1 сентября 1997 г. № 52-ОЗ (в ред. от 7 ноября 2006 г.) «Об областных целевых программах»; Закон Орловской области от 27 июня 2005 г. № 518-ОЗ (в ред. от 11 сентября 2006 г.) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Орловской области» в части введения конкурентного распределения ресурсов в органах исполнительной власти. Подготовить изменения в отраслевое законодательство Орловской области относительно распределения средств бюджета области для обеспечения деятельности органов исполнительной власти, в том числе с установлением процедуры выбора между различными вариантами расходования соответствующей суммы средств бюджета области для осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг.
2. Положение о департаментах и службах области. Их необходимо корректировать в направлении обеспечения результативности деятельности органов исполнительной власти Орловской области. Институтом предлагается Типовое положение о департаменте Орловской области и Типовое положение о службе Орловской области, что позволит привести положения об органах исполнительной власти области в соответствии с типологией органов исполнительной власти, установленной Законом Орловской области «О системе
органов исполнительной государственной власти Орловской области» и сбалансированно распределить между ними государственные функции.
3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. В рамках данного направления представляются возможными следующие меры.
Необходимо завершить работу по выявлению фактически выполняемых органами исполнительной власти области государственных функций, закрепленных в федеральном законодательстве, законодательстве Орловской области, что позволит внести изменения в отраслевое законодательство Орловской области (в первую очередь в законодательство об образовании, здравоохранении).
4. Проведение мероприятий, направленных на оптимизацию порядка исполнения функций по управлению государственными ресурсами. Следует поддержать включение в план законопроектной работы на 2007 г. закона Орловской области «Об управлении лесами в Орловской области». К тому же в данном направлении возможно принятие, в частности, законов Орловской области о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления.
5. В целях повышения эффективности осуществления публичной власти в Орловской области необходимо совершенствование порядка резервирования земель для государственные и муниципальные нужд. Институтом подготовлена аналитическая записка «О порядке резервирования земель для государственных и муниципальных нужд», а также концепция и структура проекта областного закона по данному предмету.
6. Оптимизация функционирования органов исполнительной власти Орловской области связана также с введением механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти области. В связи с этим целесообразно принять нормативный правовой акт об основах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Орловской области.
7. Правовое обеспечение управления по результатам. Данный механизм позволит избежать утраты целевой ориентации государственного управления, существенно повысит его эффективность.
8. Программа социально-экономического развития. Данная Программа развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 годы) утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р. Программа социально-экономического развития в Орловской области на сегодняшний день отсутствует. Вместе с тем План законотворческой деятельности Орловского областного Совета народных депутатов на 2007 г. учитывает ряд направлений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, которые, в случае принятия на региональном уровне соответствующей программы развития Орловской области, имели бы в ней место.
В настоящее время в ряде субъектов РФ, в том числе в Орловской области, утверждение областных целевых программ осуществляется в форме законов. С одной стороны, это способствует стабильности содержания целевых программ, с другой стороны, требует достаточно частого внесения изменений и дополнений в их содержание. В этой связи можно было бы рекомендовать утверждение областных целевых программ осуществлять в фор-
ме подзаконного нормативного правового акта Губернатора или Коллегии Орловской области. При этом отметим, что на федеральном уровне целевые программы не принимаются в форме федеральных законов.
Целесообразно принятие Типового порядка взаимоотношений органов исполнительной власти Орловской области с федеральными органами исполнительной власти, который разработан Институтом.
В целях правового обеспечения внедрения процедур управления по результатам в Орловской области считаем необходимым принятие нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы:
— о системе внутреннего контроля в органах исполнительной власти Орловской области, в том числе с определением круга лиц из числа государственных служащих, уполномоченных на его проведение;
— о методике проведения аудита результативности;
— об обязательности учета при разработке крупных инвестиционных проектов, целевых программ индикаторов оценки эффективности управления «на результат»;
— о механизме управления организациями, подведомственными органам исполнительной власти Орловской области, в связи с чем принять концепцию результативного управления организациями, подведомственными органам исполнительной власти Орловской области, и разработать методологию для результативного управления подведомственными организациями.
Важно сформировать систему стимулирования государственных служащих, которая должна базироваться на показателях результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками. Можно разработать методику расчета показателей результативности по направлениям дея-
тельности органов исполнительной власти Орловской области, что в дальнейшем позволит реализовать систему стимулирования государственных служащих и ответственности руководителей и государственных служащих органов исполнительной власти Орловской области за достижение целей и результатов.
II. Предложения по упорядочению системы органов исполнительной власти Орловской области
Проведение административной реформы в регионах сопровождается решением комплекса вопросов, связанных с повышением эффективности организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Изучение этих вопросов в Орловской области свидетельствует о ряде обоснованных преобразований в системе органов исполнительной власти. Однако выявились трудности, выражающиеся в некоторой неадекватности видов органов (структур) объемам их компетенции, слабой координации органов между собой и с иными организациями. Ниже предлагаем некоторые рекомендации по преодолению этих трудностей.
Для обеспечения эффективного функционирования системы органов исполнительной власти Орловской области уместно обратить особое внимание на ее базовые целевые ориентиры. Их можно условно разделить на несколько видов:
а) основные (исходные) цели Орловской области как субъекта РФ, установленные Конституцией РФ и Уставом Орловской области;
б) законодательно установленный объем полномочий области как субъекта РФ (в частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 29 декабря 2006 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) и Фе-
деральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее — Федеральный закон № 258-ФЗ);
в) целевые программы (федеральные и областные);
г) показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Согласованное использование этих целей позволяет продолжать работу по обеспечению управления по результатам в рамках административной реформы. Для этого необходимо подготовить и рассмотреть на заседании Коллегии Орловской области программу соответствующих мероприятий, включающую в себя определение основных показателей социально-экономического развития Орловской области на ближайшую и отдаленную перспективы. Это даст возможность разработать и установить показатели эффективности деятельности областных органов исполнительной власти в соответствии с перечнем показателей, утверждаемых Президентом РФ (ст. 263-2 Федерального закона № 184-ФЗ). Потребуется ввести порядок определения целей — стабильных и временных — и показателей их достижения в тематических законах Орловской области, в Законе Орловской области «О системе органов исполнительной власти Орловской области», в положениях о департаментах, службах и иных органах. Требуется установить процедуру сбора и анализа информации о реализации этих показателей указанными органами.
Принцип программно-целевого управления необходимо осуществлять последовательно, что будет способствовать более эффективной координации деятельности областных органов исполнительной власти и достижению высоких конечных результатов. Здесь возможны два основных решения.
Первое. Следует внести изменения в Закон Орловской области «О порядке подготовки и принятия областных программ» в части регулирования порядка выбора их тематики с учетом основных целевых показателей развития области, а также процедур взаимодействия участников программы и оценки выполнения ими программных мероприятий. В частности, это необходимо сделать для реализации государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (ст. 8, 9 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»).
Целесообразно внести на рассмотрение федеральных органов предложения о возобновлении работы по подготовке проекта федерального закона «О целевых программах».
Второе. Необходимо еще раз рассмотреть возможность «перегруппировки» областных структур в рамках крупных целей (экономических, социальных, экологических и др.); точнее определить способы координации их действий (согласование проектов, решений, согласованные действия, информирование и т. д.) соответствующим заместителем Председателя Коллегии Орловской области.
Одним из средств системного взаимодействия в системе государственного управления служит подготовка, передача и использование информации. Изучение практики областных органов показывает, что до сих пор не удается упорядочить их информационные связи. Нередко одни органы отказывают другим в предоставлении информации, необходимой для реализации их полномочий. Немало затруднений вызывают необоснованные запросы областных партнеров и федеральных органов (в частности, Минэкономразвития России, Минрегион России) предоставить информацию.
Обработка таких запросов занимает, по свидетельству служащих, не менее 20—30% рабочего времени.
Для предотвращения подобных явлений целесообразно дополнить ст. 3 Закона Орловской области «О системе органов исполнительной власти Орловской области» следующей нормой: «Исполнительные органы государственной власти области имеют право получать информацию от других органов и организаций только для осуществления своих полномочий, установленных законами и положениями о них».
В связи с принятием Федерального закона № 258-ФЗ расширены полномочия субъектов РФ в ряде отраслей, что дает основание для некоторых изменений в системе областных органов исполнительной власти. В первую очередь это касается образования и здравоохранения. Изучение деятельности управления общего и профессионального образования и управления здравоохранения показывает, что включение их в орбиту деятельности департамента социальной политики затрудняет оперативное руководство в этих отраслях. Сеть соответствующих учреждений осталась фактически в поле зрения этих управлений, равно как и их реальные контакты с управлениями. Приказы же издаются на уровне департамента. Тем самым затруднены прямые связи управлений с соответствующими федеральными министерствами, агентствами и службами.
Во всех случаях необходимо, во-первых, своевременно корректировать объемы полномочий соответствующих органов, во-вторых, строго соблюдать иерархичность правовых актов, регулирующих вопросы структуры и полномочий органов (согласованно вносить изменения в Устав области, законы, положения, конкретные решения). Указанные вопросы нужно решать в ближайшее время применительно к организации органов в сфере заня-
тости населения и лесного хозяйства. Соблюдение этих требований можно обеспечить путем внесения соответствующих дополнений в Закон Орловской области «О системе органов исполнительной власти Орловской области» и в проект федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти», который давно подготовлен.
Одной из важнейших системных характеристик исполнительных органов государственной власти служит упорядочение их взаимоотношений с организациями, предприятиями и учреждениями. Речь идет о повышении эффективности воздействия субъектов управления на структуры, которые являются непосредственными производителями материальных и духовных благ. Здесь предстоит решить две главных задачи.
Первая из них касается решения комплекса вопросов повышения эффективности деятельности государственных организаций и учреждений. Речь идет об упорядочении их сети, четком определении статусов, установлении показателей деятельности по производству продукции, товаров и оказанию услуг, введению процедур и распорядков работы, удобных для граждан и клиентов. Этим должны заняться областные департаменты и службы.
Вступление в силу Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» требует разработки и утверждения Коллегией Орловской области плана мероприятий по преобразованию государственных и муниципальных учреждений в автономные учреждения. Этому должна сопутствовать подготовка необходимых расчетно-анали-тических материалов и рекомендаций для соответствующих учреждений.
Другая задача исполнительных органов выражается в необходимости укреплять их взаимодействие с бизнес-структурами. В Орловской области накоплен положительный опыт сотрудничества с ними областных и районных органов в сфере
сельского хозяйства. Заключение соглашений от имени Коллегии Орловской области о взаимодействии в реализации инвестиционных проектов, национального проекта «Развитие АПК» с акционерными обществами и иными хозяйствующими субъектами и их реализация способствуют успешному решению экономических и социальных задач.
Для упорядочения и повышения эффективности партнерских отношений между органами власти и бизнес-структурами целесообразно:
— расширить круг участников соглашений, включая совместное решение вопросов развития здравоохранения, образования, культуры, спорта, дорожного строительства по линии соответствующих департаментов;
— подготовить примерное соглашение о сотрудничестве государственных и муниципальных органов с бизнес-структурами, имея в виду включение в них таких элементов, как обязательства последних по своевременной и полной уплате налогов для пополнения бюджетов, объем инвестиций в производство, в развитие социальной сферы, расходы на природоохранную деятельность, конкретные обязательства властных структур по решению земельных, арендных, регистрационных и иных вопросов, оказанию информационной и методической помощи;
— обеспечить в процессе подготовки и заключения конкретных соглашений подробное определение их предмета и обязательств сторон; добиваться неуклонного выполнения соглашений, которые должны служить для государственных и муниципальных органов важнейшим показателем эффективности их деятельности.
III. Информационная открытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления
Для обеспечения доступа граждан к государственному управле-
нию в Орловской области предстоит решить ряд задач.
1. Обеспечить эффективную работу областного центра правовой информации и его филиалов (в районах), принять соответствующее положение.
2. Реализовать обязанность государственных органов систематически информировать граждан о своих планах, решениях и действиях (нормы, положения, сайты и т. д.).
3. Принять положение о создании при департаментах и службах Орловской области общественных советов (консультативно-экспертных и др.).
4. Принять положение о публичных слушаниях в системе исполнительной власти области.
5. Упорядочить отношения с общественными объединениями и отраслевыми ассоциациями.
6. Оформить правовой статус областного молодежного парламента и молодежного правительства.
7. Обеспечить системность отношений государственных органов с органами местного самоуправления путем поддержки предложений муниципальных органов о подготовке областных законов, упорядочения договорных отношений, совместного участия в разработке и реализации целевых программ.
IV. Типовое положение о департаменте Орловской области и Типовое положение о службе Орловской области
Решение задач административной реформы в Орловской области связано с совершенствованием органов исполнительной власти, принятием и реализацией положений о них. Система органов исполнительной власти установлена Законом Орловской области «О системе исполнительной государственной власти Орловской области», требует обеспечения высокой степени нормативно-методической согласованности законодательства области
с федеральным законодательством. Предлагаемое Типовое положение о департаменте Орловской области может позволить обобщить опыт работы органов исполнительной власти области, обеспечить реализацию законодательства об исполнительной власти. Целесообразно одобрить Типовое положение решением Коллегии Орловской области и рекомендовать для использования при корректировке действующих положений о департаментах области.
Структура положения
I. Общие положения
II. Основные цели деятельности департамента
III. Основные функции департамента
IV. Основные права и обязанности департамента
V. Взаимодействие департамента с органами государственной власти и органами местного самоуправления
VI. Обеспечение доступа граждан к государственному управлению
VII. Порядок разработки, принятия и реализации правовых актов департамента
VIII. Результативность работы департамента
IX. Ответственность департамента
X. Организация работы департамента
XI. Реорганизация и ликвидация департамента
Типовое положение о службе Орловской области разработано применительно к службе — органу исполнительной власти Орловской области, осуществляющему функции по контролю и надзору, находящемуся в ведении Коллегии Орловской области. В нем содержатся нормы, определяющие принципы и порядок организации и дея-
тельности службы, являющиеся общими для органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в определенной сфере управления.
V. Рекомендации «О порядке подготовки, рассмотрения и утверждения административных регламентов органов исполнительной власти Орловской области»
Рекомендации подготовлены на основе положений, содержащихся в постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», иного законодательства Российской Федерации.
Настоящие Рекомендации могут быть одобрены Коллегией Орловской области и использоваться при подготовке административных регламентов органов исполнительной власти Орловской области.
Административные регламенты должны развивать и конкретизировать действующее законодательство, устанавливающее общие положения об административных действиях органов исполнительной власти и их должностных лиц. При этом административные регламенты необходимо увязывать по содержанию с Регламентом работы Коллегии Орловской области, с положениями об органах исполнительной власти области, с должностными регламентами государственных гражданских служащих Орловской области.
Предметом административного регламента являются подлежащие нормативно-правовому регулированию административные действия должностных лиц, осуществляемые при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг; иные отношения, связанные с осуществлением государственных функций орга-
нов исполнительной власти Орловской области или оказанием ими государственных услуг.
Приступая к работе над административным регламентом, важна всесторонняя оценка необходимости его принятия. В этих целях рекомендуется:
— уяснить, имеется ли в действительности необходимость регламентации административных действий, и какова при этом должна быть степень правовой регламентации;
— четко понимать существо предполагаемого правового регулирования и цели, которые намечено достигнуть принятием административного регламента;
— определить, является ли данное правовое регулирование соразмерным преследуемым целям;
— если требуется принятие именно административного регламента, необходимо определить содержание конкретных его положений. То есть определить, является ли нормативно закрепленное положение именно государственной функцией органа исполнительной власти Орловской области или государственной услугой и какие административные действия (правила поведения) в связи с этим следует регламентировать;
— изучить действующие административные регламенты федеральных органов исполнительной власти по теме проекта административного регламента либо решающие, близкие по содержанию вопросы; ознакомиться с практикой применения действующих административных регламентов федеральных органов исполнительной власти;
— проанализировать предложения ученых, результаты опроса общественного мнения и соответствующие статистические данные о выполнении органами исполнительной власти Орловской области государственных функций, об оказании государственных услуг, о качестве их осуществления и предоставления и вариантах решения существующих проблем, если таковые имеются;
— определить возможные затраты на будущий административный регламент: экономические (финансового, материально-технического, информационного и проч. обеспечения), социальные (соответствующие условия для оказания и получения государственной услуги), правовые (дублирование, коллизион-ность и т. п.) и др.
Административный регламент осуществления государственной функции может состоять из следующих разделов.
1. Общие положения, включающие в себя формулирование наименования государственной функции; информацию о правовых основаниях осуществления государственной функции; указание органа исполнительной власти Орловской области, осуществляющего государственную функцию (если органом власти функция осуществляется самостоятельно), либо осуществление государственной функции совместно с иным органом исполнительной власти Орловской области, с федеральным органом исполнительной власти (его территориальным органом), подведомственным органу исполнительной власти Орловской области учреждением, предприятием, организацией либо хозяйствующим субъектом иной формы собственности (муниципальной, частной, смешанной и проч.).
2. Административные действия, включающие в себя сведения о последовательности действий при осуществлении государственной функции (юридические факты, являющиеся основанием начала действия; должностное лицо, ответственное за выполнение действия; сроки выполнения действия (максимальные и минимальные); права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут быть приняты указанным лицом; способ фиксации результата выполненного действия; результат действия и порядок передачи результата.
3. Контроль за осуществлением государственной функции, включаю-
щий в себя порядок и сроки его осуществления, с указанием должностных лиц, имеющих право контролировать совершение административных действий, связанных с осуществлением государственной функции.
4. Порядок обжалования действий (бездействия) и решений, совершаемым (приняты1х) в процессе осуществления государственной функции, включающий в себя: информацию о лицах, которые вправе рассматривать обращения; информацию о лицах, которые вправе рассматривать жалобы.
В указанный раздел административных регламентов осуществления государственных функций можно вносить и иные положения, относящиеся к порядку обжалования решений, действий (бездействия) должностных (ответственных) лиц при исполнении государственной функции и обусловленные спецификой или характером тех или иных государственных функций.
VI. Методические рекомендации по разработке должностных регламентов гражданских служащих органа исполнительной власти Орловской области
Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего должна осуществляться в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя1. Должностной регламент — основной организационно-нормативный документ, регламентирующий содержание и результаты деятельности государственного гражданского служащего органа исполнительной власти Орловской области при осуществлении им профессиональной служебной деятельности согласно занимаемой должности.
1 Под понятием «представитель нанимателя» имеется в виду руководитель органа исполнительной власти Орловской области или лицо, занимающее государственную должность, либо их представитель.
Предлагаем структуру и содержание должностных регламентов гражданских служащих органа исполнительной власти Орловской области.
1. В разделе об общих положениях должностного регламента указывается:
— полное название органа исполнительной власти;
— полное наименование должности гражданской службы, код должности;
— правовой акт, ставший юридическим основанием учреждения данной должности;
— название должности непосредственного начальника для гражданского служащего, замещающего данную должность;
— название должностей, замещаемых лицами, подчиненными данному гражданскому служащему;
— вид и статус гражданской службы: государственная гражданская служба Орловской области;
— порядок и источник выплат денежного содержания (вознаграждение гражданского служащего);
— порядок замещения должности2;
— срок полномочий по данной должности3;
— порядок освобождения лица от должности4.
2. Статус должности гражданской службы.
В раздел включаются положения, определяющие статус долж-
2 Указываются нормативные правовые акты, в соответствии с которыми производится замещение должности, а также способы замещения должности: назначение, заключение контракта, прикомандирование и др.
3 Срок полномочий указывается количественно либо качественно — «в соответствии со сроком полномочий назначившего лица», «на срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа», «без ограничения срока» и др.
4 Указываются нормативные правовые
акты, предусматривающие основания осво-
бождения от замещаемой должности или увольнения с гражданской службы.
ности гражданской службы в разрезе целей, задач, функций, прав и обязанностей ответственности органа исполнительной власти Орловской области и указывается:
— должность предназначена для обеспечения исполнения полномочий органа исполнительной власти Орловской области;
— должность предназначена для обеспечения исполнения полномочий руководителя органа исполнительной власти Орловской области;
— должность предназначена для обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего должность государственого гражданского служащего субъекта РФ;
— классификационная категория должности в Реестре должностей государственной гражданской службы Орловской области5.
3. Квалификационные и иные требования по должности гражданской службы.
Раздел содержит:
— требования объективного характера: к состоянию здоровья, эмоционально-психическому развитию, возрасту, полу, внешним физическим характеристикам6;
— требования субъективного характера: устойчивого правосознания и законопослушного поведения, морально-этические требования;
— профессионально-квалификационные требования: к уровню образования, профессиональному опыту и стажу службы, к составу и характеру имеющихся служебных заслуг, личным служебным преимуществам и характеристикам.
5 Например, указывается: должность «советник», учреждена для непосредственного обеспечения выполнения полномочий руководителя органа исполнительной власти, ведущая должность гражданской службы Орловской области.
6 В разделе могут указываться несовместимые с должностью заболевания, а также требуемый уровень диагностических показателей по утвержденным методикам диагностики.
4. Должностн-ые права, обязанности и ответственность гражданского служащего.
В раздел включаются как служебные права и обязанности, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о госслужбе), Законом Орловской области от 8 февраля 2005 г. № 487-ОЗ «О государственной гражданской службе» (далее — Закон о госслужбе), так и права и обязанности, исполнение которых необходимо для реализации целей, задач и функций по должности.
Указываются:
— основные права гражданского служащего, установленные Федеральным законом о госслужбе, Законом о госслужбе;
— права, предоставленные гражданскому служащему по данной должности;
— основные обязанности гражданского служащего, установленные Федеральным законом о госслужбе, Законом о госслужбе;
— обязанности, возлагаемые на гражданского служащего по данной должности;
— формы ответственности гражданского служащего в соответствии с Федеральным законом о госслужбе, Законом о госслужбе.
5. Государственн-ые услуги, оказываемые гражданским служащим.
Если в компетенцию органа исполнительной власти Орловской области входят функции по предоставлению государственных услуг, то в этом случае в должностной регламент гражданского служащего следует включать перечень соответствующих государственных услуг.
6. Перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать решения или участвовать в подготовке проектов.
В перечень прав и обязанностей гражданского служащего могут вхо-
дить права и обязанности по принятию решений по вопросам, входящим в состав полномочий должности.
7. Порядок подготовки проектов решений. Указываются сроки подготовки, рассмотрения, порядок согласования и принятия решений в данном органе исполнительной власти Орловской области.
8. Критерии и правила оценки служебной деятельности.
9. Заключение.
VII. Правила деятельности органов исполнительной власти Орловской области в соответствии с законом
Участие органов исполнительной власти в подготовке законов.
Подготовку законодательных актов необходимо осуществлять планомерно и последовательно. Исходным является ежегодно утверждаемый план законотворческой деятельности Орловского областного Совета народных депутатов. Столь же важно составлять и реализо-вывать тематические программы законодательной и иной деятельности, составной частью которых является «правовой блок». К ним относятся социально-экономические, целевые программы, а также программа проведения административной реформы в Орловской области.
Органы исполнительной власти обязаны готовить проекты законов в соответствии с названными планами и программами, а также поручениями. Кроме того, они вправе вносить предложения о разработке законов и готовить проекты законов в пределах своей компетенции. Важно при этом четко определять предмет законодательного регулирования и не допускать смешения законодательного и подзаконного регулирования.
Орган исполнительной власти разрабатывает проект закона с привлечением соответствующих специалистов, ученых, представителей заинтересованных организаций.
Важнейшей стадией подготовки проекта закона является разработка его концепции. В концепции должны быть отражены:
— основная идея закона;
— место будущего закона в системе законодательства Орловской области;
— характеристика и оценка состояния правового регулирования в рамках предмета будущего закона (с использованием аналитической и статистической информации, материалов научных исследований);
— социально-экономические, юридические и иные последствия реализации будущего закона и особенно реальные изменения в отрасли (сфере), в деятельности организаций и учреждений, в удовлетворении запросов населения.
В соответствии с концепцией проекта закона готовится техническое задание на разработку проекта закона.
Особое внимание уделяется антикоррупционной экспертизе проекта закона. Подготовленный проект закона подвергается экспертизе. Речь идет о юридической, экономической, технической экспертизах, имеющих специфическое назначение и методы проведения. Особое внимание следует уделить антикоррупционной экспертизе и оценке законопроекта с точки зрения его возможной коррупциогенности. Речь идет:
— о множественности вариантов диспозиций правовых норм (объем и характер отсылок и т. д.);
— о возможностях принятия ведомственных и локальных актов;
— о наличии коллизий правовых норм;
— об определении компетенции по формуле «вправе», «может»;
— о широте дискреционных полномочий;
— об отсутствии административных процедур;
— о завышенных требованиях к заявителю;
— об отсутствии конкурсных (аукционных) процедур.
Деятельность органов исполнительной власти по реализации законов.
Реализация закона означает обеспечение последовательного и систематического действия его норм и служит нормативной ориентацией для органов публичной власти. Закон выступает в качестве основы деятельности органов и организаций, определяющей их компетенцию (ее содержание и формы) и допускающей выбор средств реализации законодательных норм. Реализация закона требует использования не одного—двух, а комплекса средств, обеспечивающих его системное применение. Важно иметь в виду: социально-психологические аспекты (знания, установки действовать, мотивы и т. п.); юридические аспекты (изменения, отмена и принятие новых актов, введение процедур); материально-финансовые аспекты (собственность, в том числе имущество, денежные средства); структурные аспекты (изменения функций и структуры органов, их связей и т. п.); информационные аспекты; кадровые аспекты.
Рекомендуется принимать план реализации крупных законов с перечнем конкретных мер и исполнителей.
Действующие правовые акты следует приводить в соответствие с положениями закона, отменяя устаревшие нормы и акты, внося изменения, принимая акты «во исполнение закона». Могут потребоваться изменения компетенции, функций органа, порядка их осуществления, введение административных процедур, совершенствование форм взаимоотношений с другими органами и организациями, перестройка структурных подразделений и положений о них, изменение должностных регламентов.
Организация применения статусных норм, возлагающих на органы, их должностных лиц полномочия по выполнению требований закона. Предполагается, что дополнительными актами (приказами, решени-
ями, постановлениями) возможно включение в перечень полномочий тех прав, которые по-новому определяют (расширяют, сужают) статус органов и их должностных лиц. Обычно такие нормы включаются в уставы, положения об органах и их подразделениях, должностные регламенты. Важную роль в этом должны играть административные регламенты органов исполнительной власти.
Необходимо вводить процедуры (процессуальные нормы), устанавливающие порядок применения норм закона, последовательность действий по достижению целей, предусмотренных законом. Обычно такие процедуры вводятся документами, которые носят следующие названия: «Правила», «Инструкция», «Порядок», «Регламент» и др.
Важно использовать стимулы выполнения законов. Имеются в виду как позитивные (поощрения, льготы, предпочтения, приоритеты), так и негативные методы (применение санкций, отмена льгот, лишение преимуществ и проч.).
Осуществление действий по контролю за эффективностью реализации закона. В целях обеспечения системной реализации законов рекомендуется:
— изучить законы и нормы, связанные между собой объектом регулирования (например, сходные нормы ГК РФ и других законов о собственности на конкретный вид объектов);
— подготовить и принять целевую программу реализации однородных законов или норм разных законов, в которых предусматривались бы общие меры по их выполнению. Содержание программы зависит от степени новизны закона, необходимости принятия ведомственных и локальных актов, от характера изменения деятельности органа и т. п.
В программу могут быть включены мероприятия по разъяснению и пропаганде закона; расчеты мате-
риально-финансовых средств, необходимых для реализации закона; перечень организационно-управленческих мероприятий, которые следует провести в соответствии с законом (изменение структуры, штатов и функций органов, их взаимоотношений и т. д.); мероприятия по совершенствованию деятельности правоохранительных органов; рекомендации по осуществлению контроля за результатами действия закона, а также по сбору и оценке информации о реальных изменениях в регулируемой сфере.
Мониторинг результатов реализации закона и периодическая оценка основных показателей деятельности органов власти является главным средством в арсенале методов государственного управления. Постоянный мониторинг позволяет выявить потребности, цели, долгосрочные результаты, а оценка ключевых показателей деятельности органов власти — определить эффективность затраченных бюджетных средств.
Рекомендуется учитывать следующие позитивные действия по реализации закона: включение закона в число способов решения социально-экономической задачи и использование норм закона как условия ее оптимального решения; правильный выбор закона и норм, относящихся к рассматриваемому вопросу; обеспечение правопонима-ния, адекватного целям и содержанию закона; правильное определение статусов граждан и юридических лиц; установку и последовательные действия по правоприменению; соблюдение оснований выбора вариантов правомерных действий; соблюдение пределов принятия подзаконных актов; обоснованное принятие локальных актов; оценку уровня соблюдения законности в отрасли (сфере); самооценку реализации закона.
Требуется выявлять юридические ошибки: неверное установление предмета правового регулиро-
вания; неправильный выбор вида правового акта; необоснованное определение объема и методов правового регулирования; ошибочное понимание (толкование) назначения и смысла правового акта, его норм, характера полномочий и связей субъекта; противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов; нарушение системных связей между актами разной юридической силы; неправильное оформление текста акта; запоздалую корректировку и отмену устаревших норм актов.
Необходим анализ содержательных ошибок: необоснованность правовых решений; неверные расчеты, порождающие коллизии; поспешные поправки; неверное определение объема и характера полномочий государственного органа, должностного лица; неполное правовое регулирование; допущение произвольных действий и решений (коррупциогенность).
VIII. Рекомендации по обеспечению взаимоотношений органов исполнительной власти Орловской области с федеральными органами исполнительной власти
1. Основные формы взаимоотношений.
Согласно Уставу Орловской области, Закону Орловской области «О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области», в систему органов исполнительной власти Орловской области входят Коллегия области, Аппарат Губернатора и Коллегии области, департаменты и службы области.
Органы исполнительной власти Орловской области в пределах своих полномочий по предметам совместного ведения в сфере государственного управления координируют свою деятельность с Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти — министерствами, службами, агентствами.
Коллегия Орловской области представляет Правительству РФ предложения по предметам совместного ведения, проблемам межтерриториального значения и учитывает в работе решения Правительства РФ о результатах рассмотрения своих предложений.
Правительство РФ согласно ст. 43 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» рассматривает внесенные предложения Коллегии Орловской области по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и Орловской области и сообщает Коллегии Орловской области о результатах рассмотрения внесенных предложений.
Полномочия федеральных служб и агентств по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения передаются по соглашениям в порядке, установленном ст. 268 Федерального закона № 184-ФЗ. Контроль и надзор за их осуществлением, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, которыми оказываются соответствующие услуги, осуществляются в пределах своих полномочий федеральными службами и агентствами, чьи полномочия переданы департаментам и службам Орловской области.
Взаимоотношения Коллегии Орловской области с федеральными министерствами, департаментов Орловской области с федеральными агентствами и служб Орловской области с федеральными службами строятся по направлениям их деятельности в строгом соответствии с положениями о федеральных исполнительных органах и исполнительных органах Орловской области. Не допускается выход за пределы собственных полномочий сторон, ограничение компетенции другой стороны.
2. Формы взаимоотношений департаментов и служб Орловской области с федеральными службами и агентствами и их территориальными органами.
Обмен информацией. Стороны организуют взаимодействие и координируют свою деятельность в следующих основных формах:
— взаимный обмен сведениями, необходимыми для повышения эффективности осуществления своих полномочий сторонами и непосредственно связанными с выполнением задач и полномочий, возложенных на них законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ;
— получение прогнозно-аналитической информации;
— предоставление расчетных, итоговых сведений (по запросу) в соответствии с компетенцией;
— подготовка аналитических докладов о положении в отрасли и т. д.;
— направление плана работы министерств.
Совместно осуществляемые мероприятия.
Проведение проверок; участие в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных совещательных органах; участие в профилактических мероприятиях; обмен опытом, повышение квалификации работников;
Коллегия Орловской области, департаменты и службы области по направлениям своей деятельности могут направлять предложения в министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.
Итоги проведенных переговоров по согласованию и рассмотрению вопросов по профилю деятельности департаментов и служб Орловской области и федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов оформляются в виде: протоколов, обращений в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, совместных решений, соглашений между органами исполнительной власти
Орловской области и федеральными органами исполнительной власти.
Для разрешения споров и разногласий органов исполнительной власти Орловской области с федеральными органами исполнительной власти могут создаваться соответствующие паритетные согласительные комиссии. В случае недостижения согласия, Коллегия Орловской области вправе обращаться в Правительство РФ.
Для разрешения споров, связанных со взаимоотношениями с федеральными органами исполнительной власти, Коллегия Орловской области может обращаться в Конституционный Суд или Высший Арбитражный Суд Российской Федерации после выполнения согласительных процедур.
В случае несоблюдения федеральным исполнительным органом своих обязательств, Коллегия Орловской области вправе:
— приостанавливать исполнение обязательств по соглашениям о передаче полномочий, об организации совместной деятельности, обжаловать в судебном порядке федеральные акты, нарушающие права Орловской области;
— вносить в Правительство РФ предложения о признании недействующими соответствующих актов федеральных органов исполнительной власти;
— применять в установленном порядке меры экономического воздействия в виде уменьшения доли налоговых и иных отчислений, отказа в компенсации расходов, отзыва квот и лицензий, прекращения выдачи кредитов и др.;
— предусматривать для органов-партнеров, нарушивших обязательства, исключения из общего порядка управления, финансирования, кредитования;
— вносить предложения о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в невыполнении обязательств.
IX. Аналитическая записка «Об организации оказания публичных услуг в Орловской области»
Повышению качества и доступности государственных услуг будет способствовать синхронизация нормативного регулирования федерального и регионального уровней. В связи с этим в Орловской области следует провести ряд мероприятий, включающих:
1. Внесение изменений в законы в сфере здравоохранения, образования, а также в иные законы с учетом того, что в Орловской области регулирование социальной сферы пошло по пути использования программ в дополнение к законам.
Необходимо уточнить статус субъектов, оказывающих услуги, в связи с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». На основании этого закона в Орловской области могут быть созданы автономные учреждения, оказывающие услуги, двумя путями: путем создания нового учреждения и путем изменения организационно-правового статуса существующих организаций, при этом в учредительных документах должно быть указание на оказание услуг в определенной сфере.
Следует отметить, что Федеральный закон «Об автономных учреждениях» относит оказание услуг к деятельности автономного учреждения в соответствии с заданиями учредителя «частично за плату или бесплатно». Критерии, по которым услуги будут делиться на «частично платные» и «бесплатные», не указаны. Такие критерии должны найти свое закрепление в условиях и порядке формирования задания учредителя и порядке финансового обеспечения выполнения этого задания. Согласно закону эти акты надлежит разработать высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ. Предписания акта будут адресова-
ны автономным учреждениям, созданным на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ.
В законах Орловской области надо определить и параметры деятельности учреждений по обеспечению доступности услуг, соответствия услуг стандартам. Инновационная направленность деятельности учреждения должна рассматриваться как залог непрерывности повышения качества услуг.
2. Разработку (в дополнение к существующим) комплекса следующих правовых актов:
— перечень базовых публичных услуг (аналогичный тому, что существует в Европейском Союзе и включает в себя виды услуг для граждан и виды услуг для бизнеса, являющиеся обязательными к предоставлению со стороны государства). Данный перечень должен закрепить типы (услуги для граждан и услуги для бизнеса) и виды (услуги по трудоустройству, услуги здравоохранения, услуги организаций культуры, услуги по предоставлению социальных выплат, услуги по выдаче и оформлению документов и т. п.) публичных услуг, оказываемых органами власти Орловской области, ответственность за которые лежит на региональном уровне власти (включая делегированные услуги);
— акт, определяющий организации, оказывающие услуги. Публичные услуги могут оказываться органами государственной власти, а также могут быть делегированы как органам местного самоуправления, так и различным организациям, в том числе коммерческим;
— перечень услуг, оказываемых населению бесплатно. Это может быть самостоятельный акт Коллегии или же приложение к перечню базовых публичных услуг. На основе этого акта областной исполнительный орган в соответствующей сфере устанавливает реестры бесплатных услуг по отраслям (об-
разование, здравоохранение, социальное обслуживание, информационные услуги и т. п.) и стандарты обслуживания (в них получат отражение такие моменты, как форма обращения за услугой, полнота ответа на обращение, приоритет вежливости, скорость оказания услуг, решение отдельных спорных вопросов и т. п.);
— акт в части стандартов публичных услуг.
Разграничение платных и бесплатных услуг — важнейший шаг на пути исправления негативной ситуации, сложившейся в социальной сфере. Нередко единственными причинами, по которым та или иная категория услуг относится к разряду платных, являются экономические и организационные соображения (недостаток финансирования бесплатных услуг, отсутствие оказания бесплатной группы услуг в пределах доступности граждан).
В области целесообразно подготовить типовые правила предоставления различных бытовых услуг (например, правила об услугах государственных и муниципальных прачечных и бань), утвердить примерный перечень медицинских услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения на территории Орловской области с четким определением субъекта их финансирования.
Особо актуальным считаем подготовку и принятие Коллегией Орловской области постановления о бюджетных услугах, стандартах их предоставления, критериях оценки эффективности их предоставления. Подобный акт будет способствовать повышению уровня организации обслуживания населения, качества оказания жилищной услуги, сделает потребителя услуг главным действующим лицом отношений в сфере государственного управления. Особое внимание необходимо уделить определению удовлетворенности граждан услугами и исправлению ситуации при недостаточном
качестве услуг. Как пример подобных решений можно назвать постановление Администрации города Нижнего Новгорода от 28 марта 2003 г. № 45 «О стандарте жилищной услуги».
В Орловской области предпринимаются шаги по использованию всемирной сети Интернет в качестве поля размещения информации о государственных услугах. Это та часть услуг, которые могут оказываться без непосредственного контакта гражданина или юридического лица с должностными лицами. Данные услуги должны перестать выполнять лишь пассивную роль — информирование граждан. Необходимо создать механизм взаимодействия между органами и гражданами по совершению ряда действий: заявление о получении услуги, постановка на очередь, обмен документами в электронной форме, информация о принятом решении и др.
X. Аналитический обзор «Регулирование резервирования земель для государственных и муниципальных нужд на уровне субъекта Российской Федерации»
В материале представлен анализ: правового содержания резервирования земель; федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в этой сфере; регионального опыта, касающегося порядка принятия решения о рецензировании; даны рекомендации по законодательному регулированию резервирования земель для государственных и муниципальных нужд, включая структуру проекта соответствующего закона. На последнем аспекте считаем возможным остановиться подробнее.
До принятия на федеральном уровне законодательства (более подробного, чем это есть сейчас), регулирующего отношения по резервированию земель, ряд субъектов осуществляет опережающее регулирование деятельности по резервированию. При
этом некоторое субъекты принимают отдельные законы о резервировании земель, тогда как другие включают нормы о резервировании в общие региональные законы. Оба варианта можно считать приемлемыми.
Предметом регулирования законами субъектов РФ оказываются: определение случаев (оснований) резервирования земель, установление уполномоченного органа субъекта РФ, осуществляющего резервирование земель, порядок осуществления действий данным органом по резервированию, некоторые положения о процедуре резервирования и содержании решения о резервировании. В целом перечисленные вопросы могут служить предметом регулирования на уровне субъекта РФ. Однако при совершенствовании законодательства регионов о резервировании целесообразно учитывать положение Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», согласно которым резервирование земель вне процедуры территориального планирования возможно только до 1 января 2008 г.
На уровне субъекта РФ не следует устанавливать перечень ограничений прав собственников — пользователей земельных участков в связи с резервированием участка. Данный вопрос может быть урегулирован только на уровне Федерации.
Структура Закона Орловской области «О резервировании земель для нужд Орловской области»
Статья 1. Отношения, регулируемые настоящим Законом.
Статья 2. Основания резервирования земель.
Статья 3. Полномочия органов государственной власти Орловской области по резервированию земель.
Статья 4. Земли, в отношении которых может быть осуществлено резервирование земель.
Статья 5. Порядок резервирования земель.
Статья 6. Решение о резервировании земель.
Статья 7. Документы, прилагаемые к решению о резервировании земель.
Статья 8. Порядок реализации решения о резервировании земель.
Статья 9. Финансирование реализации решения о резервировании земель.
Статья 10. Осуществление контроля за соблюдением установленного режима использования зарезервированных земельных участков.
Статья 11. Введение в действие настоящего Закона.
XI. Рекомендации об организации правового мониторинга в системе органов исполнительной власти Орловской области
Анализ законов Орловской области, а также положений о департаментах, службах и иных органах позволяет сделать вывод о том, что имеющаяся организационно-функциональная структура исполнительных органов государственной власти Орловской области в наибольшей степени готова воспринять смешанный способ организации системы правового мониторинга.
В положениях о департаментах имеются нормы, регламентирующие их функции по осуществлению мониторинга. Например, в Положении о департаменте имущественной, промышленной и информационной политики в качестве функций этого департамента значится: осуществление мониторинга текущего состояния курируемых секторов экономики области, мониторинга результатов выполнения целевых региональных инновационно-инвестиционных программ в установленной сфере деятельности, мониторинга текущего состояния процессов информатизации в Орловской области. С другой стороны, в Положении об этом департамен-
те содержатся нормы, которые позволяют говорить о том, что данная структура осуществляет некоторые элементы правового мониторинга в сфере своей деятельности: участвует в разработке и рассмотрении соответствующих законопроектов, разрабатывает рекомендации по структурной перестройке хозяйствующих обществ, созданных департаментом или при его участии, разрабатывает проекты законов и иных нормативных правовых актов по вопросам управления и распоряжения государственным имуществом, осуществляет правовое и методическое обеспечение в области управления и распоряжения государственной собственностью области, разрабатывает условия конкурса при продаже приватизированного областного имущества.
Таким образом, организация правового мониторинга в структуре органов исполнительной власти Орловской области представляется следующей.
Ведущее место занимает правовое управление Аппарата Губернатора и Коллегии области, наделенное функциями методологического и организационного руководства, координации, планирования, а также проведения анализа и оценки результатов мониторинга.
Отраслевые департаменты (их юридические отделы, сотрудники-юристы) проводят правовой мониторинг в рамках сферы деятельности департамента в соответствии с утвержденной программой и планом, которые инициированы правовым управлением. Правовое управление осуществляет координацию текущей деятельности юридических подразделений департаментов. Результаты мониторинга предоставляются правовому управлению.
Комитет по взаимодействию с правоохранительными органами и защите прав человека действует аналогично юридическим подразделениям департаментов, однако объектом его
мониторинга является правоприменительная деятельность правоохранительных органов и судов.
Техническое и программно-информационное обслуживание правового мониторинга осуществляет Комитет по информационно-техническому обеспечению Аппарата Губернатора и Коллегии области.
Участие институтов гражданского общества в организации правового мониторинга является необходимым и важным как для органов государственной власти, так и для населения области. Чтобы мониторинговая деятельность осуществлялась планово и соответствовала определенным субъектам мониторинга, целям и задачам, ее координацию необходимо поручить правовому управлению Аппарата Губернатора и Коллегии области. При осуществлении деятельности, оформленной соответствующими договорными отношениями между исполнительными органами государственной власти области и Публичным центром правовой информации, вузами и средствами массовой информации (редакцией газеты «Орловская правда», региональным телевизионным каналом), субъект мониторинга имеет возможность получать необходимую информацию, причем оперативно и от неограниченного круга лиц, а население — правовую информацию, включая данные результатов мониторинга. Предлагаемое сотрудничество будет также обеспечивать реализацию Программы «Повышение правовой культуры населения Орловской области».
Основы организации правового мониторинга на территории Орловской области целесообразно определить соответствующим законом, в котором указывались бы цели, задачи, принципы организации правового мониторинга, субъекты (участники), а также объекты мониторинговой деятельности. Особенно важно установить характер и порядок использования результатов правового мониторинга: выводы из
проведенного исследования формулируются как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям; предусматриваются формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре государственной власти и местного самоуправления и т. п.).
В соответствии с принципом информационной открытости органов государственной власти следует предусмотреть обязанность исполнительных органов государственной власти области информировать общественность о результатах правового мониторинга и принятых мерах посредством обязательной публикации информации в СМИ (газеты, телевидение, радио), а также путем размещения соответствующей информации на официальных сайтах в сети Интернет.
Таковы рекомендации Института. Отрадно, что для их реализации 8 февраля 2007 г. издано рас-
поряжение Председателя Коллегии Орловской области — Губернатора Орловской области. Членам Коллегии Орловской области, руководителям органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области, членам комиссии по реализации административной реформы в области поручено рассмотреть результаты выполнения государственного контракта на выполнение научно-исследовательских работ по теме «Проблемы правового обеспечения административной реформы в Орловской области». Руководителям органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области поручено представить комиссии по реализации административной реформы в Орловской области свои предложения по применению и использованию материалов, подготовленных Институтом.
Проведенное исследование и использование его результатов еще раз подтверждают научную истину — непосредственный анализ практики служит прочной основой государственно-правовых решений и действий.
