CC BY
43
Налоговая политика
административная реформа в налоговых органах: тенденции современного этапа
л.С. ГРИНКЕВИЧ, доктор экономических наук, заведующая кафедрой налогов и налогообложения Томского государственного университета
А.П. АБРАМОВ, кандидат технических наук, доцент кафедры налогов и налогообложения Томского государственного университета
В статье рассмотрены некоторые вопросы реализации административной реформы в налоговых органах, а также факторы, сдерживающие повышение эффективности налогового администрирования. Делается вывод о необходимости упрощения налоговых процедур и повышения определенности норм налогового законодательства.
Ключевые слова: административная реформа, налоговые органы, налоговое администрирование, эффективность налогового администрирования.
Повышение эффективности налогового администрирования уже на протяжении нескольких лет остается одной из важнейших тем, обсуждаемых политиками, чиновниками, налогоплательщиками, а также учеными. При этом рассматриваются такие направления, как: внедрение новых форм работы налоговых органов, обеспечение собираемости налоговых платежей, изменение характера взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков и другие аспекты налогового администрирования.
Следует отметить, что за последние годы внесено множество изменений в Налоговый кодекс, другие нормативно-правовые акты и регламентные документы, направленные непосредственно на совершенствование налогового администрирования. Особое место среди документов последнего времени следует отвести нормативно правовым актам, связанным с реализацией административной реформы. Проанализируем современные
тенденции хода административной реформы в налоговых органах.
Распоряжением Правительства РФ от25.10.2005 № 1789-р были одобрены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг. (далее — Концепция) и соответствующий План мероприятий. В Концепции указано, что сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности. Необходимо повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти. Именно эти проблемы и являются основными, когда речь заходит о налоговом администрировании.
В соответствии с Концепцией основными целями административной реформы в 2006 — 2008 гг. являются:
повышение качества и доступности государственных услуг;
повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Налоговое администрирование, являясь составной частью системы государственного управления, также полежит значительному реформированию в рамках проводимой в стране административной реформы. При этом основны-
ми направлениями реформирования налогового администрирования являются:
разработка и внедрение стандартов налоговых услуг, а также административных регламентов на всех этапах налогового производства;
оптимизация функций налоговых органов и противодействие коррупции;
повышение эффективности налогового администрирования;
модернизация структуры налоговых органов и системы информационного обеспечения их деятельности;
формирование необходимого ресурсного и кадрового потенциала, совершенствование механизмов распространения успешного опыта налогового администрирования.
В целях выполнения задач, поставленных в Концепции Министерством финансов, был принят приказ от 19.06.2006 № 202 «Об организации работ по реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг. в Минфине России и подведомственных федеральных службах». Соответствующий приказ был принят и ФНС России (первоначально приказ от 19.09.2006 № САЭ-3-01/610 и позднее приказ от 05.05.2008 № ММ-3-1/179@ «О реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг.»). Данным приказом утвержден План мероприятий, состоящий из 6 разделов:
управление по результатам (предусматривающий разработку докладов ФНС о результатах и основных направлениях деятельности службы, мониторинг качества финансового менеджмента и реализацию механизмов материального стимулирования федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов ФНС за качественное исполнение должностных обязанностей, определяемых на основе критериев оценки эффективности деятельности);
стандартизация и регламентация (предусматривающий разработку проектов 15 административных регламентов по исполнению ФНС основных видов деятельности и внедрение административных регламентов, утвержденных Минфином России);
оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции (предусматривающий мероприятия по созданию системы обеспечения защиты служащих налоговых органов от неправомерных действий и предотвращения вовлечения их в противоправную деятельность);
повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества (пре-
дусматривающий информационную поддержку мероприятий, проводимых ФНС, развитие сервисов и информационного насыщения Интернет-сайтов ФНС);
модернизация системы информационного обеспечения (предусматривающий автоматизацию процессов налогового администрирования, контроль за исполнением отдельных процедур в режиме удаленного доступа, создание многофункциональных центров предоставления государственных услуг);
обеспечение административной реформы (предусматривающий проведение конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, реализацию механизма ротации кадров, организацию и проведение профессиональной переподготовки и повышения квалификации).
Следует признать, что ФНС является одним из передовых органов федеральной исполнительной власти России, осуществляющих практически все необходимые мероприятия, предусмотренные административной реформой. В то же время остается множество проблем и нерешенных вопросов в налоговом администрировании, продолжающих вызывать споры налогоплательщиков и налоговых органов, которые далеко не всегда разрешаются однозначно, в том числе и в судебных инстанциях. Об этом, в частности, свидетельствуют и материалы Всероссийского налогового форума, состоявшегося 15.10.2008 в Конгресс-центре Торгово-промышленной палаты РФ [10]. Безусловно, данное обстоятельство является значительным сдерживающим фактором для повышения эффективности налогового администрирования.
Рассмотрим некоторые причины этого.
Первое. Права, обязанности и полномочия ФНС как органа федеральной исполнительной власти закреплены в Налоговом кодексе, Законе РФ «О налоговых органах Российской Федерации», Положении о Федеральной налоговой службе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 (в ред. от 15.07.2008).
Следует отметить, что названные нормативно-правовые акты, во-первых, не дают исчерпывающего (полного) перечня прав, обязанностей и полномочий Федеральной налоговой службы, а, во-вторых, все они, и в первую очередь Налоговый кодекс, имеют множество неопределенностей и неясностей.
Следует согласиться с А. И. Пантелеевым [11] в том, что, если в рамках административной ре-
формы стоит цель упорядочить все государственные функции, возложенные на соответствующие федеральные органы исполнительной власти, то первый этап должен включать в себя создание акта, в котором был бы закреплен исчерпывающий перечень их полномочий. Только после этого должны осуществляться разработка и принятие административных регламентов.
Второе. Административная процедура — это нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг [3, с. 136,].
Соответственно налоговую процедуру можно определить как нормативно установленный порядок осуществления налоговыми органами последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг. Из отдельных налоговых процедур складывается весь налоговый процесс (налоговое производство).
Безусловно, важнейшим условием эффективности налогового администрирования выступает законодательное установление налоговых процедур [12, с. 24,].
Однако следует отметить, что до настоящего времени вопросы упрощения налоговых процедур и в целом налогового производства, а также качественной их определенности далеки от их разрешения.
Сама система исполнения бюджетов по доходам, установленная Бюджетным кодексом РФ, предполагающая участие в процессе уплаты налогов четырех сторон: налогоплательщика, кредитного учреждения, налогового органа и органа федерального казначейства, является излишне сложной, а значит, и излишне затратной. С большой долей уверенности можно сказать, что участие в учете налоговых поступлений в бюджетную систему двух органов исполнительной власти: Федеральной налоговой службы и Федерального казначейства — является избыточным. Проблемы уплаты налогов, обусловленные излишней сложностью этой процедуры и недостаточной определенностью законодательных норм, отмечены многими авторами [2; 4; 13] и др.
Сложность механизма взаимодействия органов Федерального казначейства с администраторами платежей, в данном случае с Федеральной налоговой службой, лежит в основе проблемы осуществления зачетов и возвратов платежей. Возврат налога на добавленную стоимость экспортерам, налога на
доходы физических лиц, в связи с заявлениями на социальные и имущественные вычеты, платежей в государственные социальные внебюджетные фонды, государственной пошлины и др., занимает в настоящее время значительную долю в трудозатратах, как налоговых органов, так и органов Федерального казначейства. В свою очередь, для налогоплательщиков проблема зачетов и возвратов в настоящее время настолько актуальна, что она уже длительное время активно обсуждается во множестве публикаций, посвященных налогообложению.
Подчеркнем, что основной причиной несовершенства налогового администрирования является неопределенность норм законодательства о налогах и сборах, приводящая к различному их пониманию. Следовательно, деятельность законодателей должна быть направлена на устранение пробелов и неточностей, упрощение налогового производства, чрезмерная зарегулированность которого приводит к неэффективным действиям должностных лиц и оперативных работников налоговых органов, сохранению конфликтов между налогоплательщиками и налоговыми органами.
На наш взгляд, следует согласиться с В. А. Ка-шиным, который, говоря об устранении бюрократических задержек при возврате налога на добавленную стоимость, при перерасчете и зачете налоговых обязательств налогоплательщиков по разным видам налогов считает необходимым консолидировать всю работу по сбору налогов в руках единого ведомства, установить порядок уплаты налогов на единый счет налогового ведомства и в целом упростить жизнь налогоплательщика [8].
Авторами уже отмечалось [1], что утверждение регламентов и стандартов работы налоговых органов, в условиях неопределенности значительного числа норм законодательства о налогах и сборах, а также без существенного упрощения налоговых процессов и процедур, не позволит достичь необходимого уровня эффективности налогового администрирования. Дальнейший процесс повышения эффективности налогового администрирования требует внесения уточнений в Налоговый кодекс РФ, а также в иные нормативные акты, регламентирующие деятельность налоговых органов.
Еще в одном вопросе следует согласиться с В. А. Кашиным: «Сложность процедур — одна из главных причин коррупции. Очереди к чиновникам, хождение по инстанциям, получение различных справок, оформление большого числа документов для решения малого вопроса сопровождают нашу жизнь с самого рождения. И все же
процедуры, связанные с исчислением и уплатой налогов, следует выделить особо. Здесь цена ошибки может быть особенно велика» [9].
Таким образом, следует сделать вывод о необходимости, с одной стороны, принятия новых и корректировки действующих норм законодательства о налогах и сборах, направленных на действительное упрощение всех процессов налогового производства, а, с другой, повышение определенности этих норм.
Третье. Существенное значение в вопросе эффективности налогового администрирования имеет определение конечного результата работы налоговых органов, который, в общем, заключается в обеспечении социально-экономических функций государства. Достижение конечных результатов функционирования налоговой системы следует рассматривать в качестве главного критерия эффективности налогового администрирования.
Однако одним универсальным показателем оценить эффективность налогового администрирования в полной мере невозможно. Необходима целая система показателей, объективно дополняющих друг друга и соответствующих различным сторонам деятельности налоговых органов.
Непосредственно для оценки работы налоговых органов могут применяться количественные и качественные показатели [7].
В числе количественных показателей можно выделить такие как:
сумма поступлений налогов и других обязательных платежей на контролируемой территории;
сумма, доначисленная по результатам контрольной работы;
сумма, взысканная по результатам контрольной работы;
сумма недоимки и задолженности по налогам, пени и штрафам;
количество налогоплательщиков, состоящих на учете и др.
Качественные показатели работы налоговых органов рассчитываются в относительном выражении. Из числа качественных показателей можно выделить:
темп роста поступлений в бюджетную систему к уровню соответствующего периода прошлого года;
соотношение сумм платежей, доначисленных по результатам контрольной работы и общей суммы поступлений за конкретный период;
соотношение недоимки и общей суммы поступлений за конкретный период;
удельный вес проверок, в ходе которых были выявлены нарушения и др.
В число показателей, характеризующих эффективность работы налоговых органов, можно предложить следующие:
отсутствие претензий со стороны налогоплательщиков;
оперативность рассмотрения поступающих запросов;
своевременный возврат или зачет излишне уплаченных сумм налогов и сборов;
количество выигранных судебных исков и др. В качестве примера можно привести такой показатель оценки выполнения требований стандарта, как коэффициент своевременности осуществления процедур, который определяется отношением количества своевременно выполненных услуг и процедур к общему количеству выполненных услуг и процедур конкретным налоговым органом.
Повышение эффективности налогового администрирования является постоянной и необходимой составляющей совершенствования налогового администрирования. В настоящее время через Концепции административной реформы и реформирования бюджетного процесса дополнительно реализуется новый подход к оценке эффективности бюджетных расходов — исходя из конечных целей, а также задач и функций, определенных как для субъектов бюджетного планирования, так и для выполнения ими федеральных и ведомственных целевых программ.
Приказом ФНС России в июне 2008 г. утверждена Методика оценки эффективности деятельности территориальных органов ФНС и распределения средств федерального бюджета, направляемых на материальное стимулирование федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов ФНС в 2008 г. и значения критериев оценки качества деятельности ФНС на 2008 г. (далее — Методика).
Данная Методика предусматривает количественные показатели, утверждаемые Руководителем ФНС для оценки деятельности налоговых органов на год, которые рассчитываются на основании статистической отчетности, формируемой налоговым органом, и аналитические показатели, не поддающиеся количественной оценке. Последние оцениваются на основании проведенного анализа, полученных выводов, заключений, обзорных писем, служебных записок, наличия (отсутствия) рекламаций и замечаний, а также других факторов. Значение аналитического показателя по таким
показателям определяется руководителем вышестоящего налогового органа.
Для проведения оценки эффективности деятельности налоговых органов в центральном аппарате ФНС России и каждом налоговом органе создаются комиссии по оценке эффективности деятельности. Оценка эффективности деятельности налоговых органов производится за каждый квартал.
Материальное стимулирование работников производится в пределах доведенных до конкретного налогового органа средств, определенных в установленном Методикой порядке. Размер материального стимулирования, выплаченного конкретному работнику, максимальными размерами не ограничивается.
Одновременно с критериями оценки качества деятельности ФНС утверждены и алгоритмы их расчетов. В то же время вопрос о системе показателей оценки эффективности различных налоговых процедур и налогового администрирования в целом остается дискуссионным [6, 5] и требуют доработки, в том числе с учетом мнения налогоплательщиков.
В заключение необходимо отметить, что важнейшим условием эффективности налогового администрирования выступает законодательное установление процедур по реализации норм взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков. Налоговое законодательство должно обеспечивать, с одной стороны, легкость, понятность и простоту уплаты налога, с точки зрения налогоплательщика, в противовес уклонению от налогообложения и осуществлению незаконной предпринимательской деятельности. С другой стороны, минимизацию затрат государства на содержание налоговых органов и осуществление всех элементов налогового администрирования. Административные регламенты должны разрабатываться на основе именно этих основополагающих принципов.
Список литератры
1. Абрамов А. П., Гринкевич Л. С. Проблемы и перспективы совершенствования налогового администрирования в Российской Федерации // Финансы и кредит. 2006. № 12 (216). С. 35 - 39.
2. Абрамов А. П., Макаров А. И. Новый код бюджетной классификации - некоторые вопросы и проблемы // Организационно-экономические основы банковского менеджмента: сб. статей. Томск: Изд-во Томского ун-та, 2005. С. 255 - 263.
3. Административная реформа в России: научно-практическое пособие. М.: ИНФРА-М, 2006. 352 с.
4. Анашкин А. К Система налогового администрирования // Финансы и кредит. 2006. № 35. С. 64 - 76.
5. Бирюков А. И., Свиридова Н. В., Гуськов И. А. Об оценке качества обслуживания налогоплательщиков // Налоговая политика и практика. 2006. № 1. С. 34 - 37.
6. Бирюков А. И., Свиридова Н. В., Суворов А. В. О системе показателей для оценки эффективности налогового контроля // Налоговая политика и практика. 2006. № 1. С. 34 - 37.
7. Гордеев А. В. Методика комплексной оценки деятельности региональных налоговых органов // Налоговая политика и практика. 2006. № 10. С. 24 - 26.
8. Кашин В. А. Налоговая система: как ее сделать более эффективной // Финансы. 2008. № 10. С. 39 - 42.
9. Кашин В. А, Абрамов М. Д. О путях совершенствования налоговой системы // Налоговая политика и практика. 2008. № 9 (69). С. 4 — 9.
10. Налоговые конференции и семинары. IV Всероссийский налоговый форум «Налоги. Инновации. Бизнес» // Налоги и налогообложение. 2008. № 10. С. 21 - 41.
11. Пантелеев А. И. Особенности закрепления механизма реализации государственных функций, возложенных на Федеральную налоговую службу России, в принятых административных регламентах // Налоги и налогообложение. 2008. № 10. С. 13 - 20.
12. Пономарев А. И. , Игнатова Т. В. Налоговое администрирование в Российской Федерации: учеб. пособие. М. : Финансы и статистика, 2006. 288 с.
13. Черник Д. Г. Проблемы налогового администрирования // Финансовый справочник бюджетной организации. 2007. № 2. С. 8 - 11.
