CC BY
62
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА
И СИСТЕМА СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА
С.М. ЗЫРЯНОВ,
доцент кафедры административного права Московского университета МВД России
Аннотация. Современная система субъектов административного надзора не в полной мере соответствует концепции организации системы федеральных органов исполнительной власти, сформулированной Президентом РФ. Доказывается необходимость продолжения административной реформы в направлении конкретизации функций федеральных органов исполнительной власти и выведения федеральных служб из ведения федеральных министерств в ведение непосредственно Правительства РФ или Президента РФ.
Ключевые слова: административный надзор, система органов исполнительной власти, федеральная служба, административная реформа.
ADMINISTRATIVE REFORMATION AND SYSTEM OF ADMINISTRATIVE SUPERVISION SUBJECT
S.M. ZYRYANOV,
Ichailovich an associate professor of the department of administrative law disciplines of Moscow university of Ministry of the interior of Russian Federation
The summary. Modern system of administrative supervision subjects not quite conform to the Concept of federal executive branch of power, approved by the President of Russian Federation. In the article author reveal that it is necessary to continue the administrative reform in the line of federal executive bodies' powers concretization. He also claims to remove Federal Services from Federal Ministries' subordination and place them under the authority of Federal Government and Federal President.
Key words: state control, supervision, executive branch, administrative reform.
В системе административных методов управления административный надзор как правовой инструмент поддержания заданного нормами права должного состояния объекта государственного управления занимает центральное положение. В отличие от лицензионно-разрешительных методов право-наделения административный надзор носит универсальный характер, меры административного принуждения применяются, как правило, в рамках административного надзора либо по его результатам. Административный надзор является также основным административно-правовым средством обеспечения законности в управлении.
Место административного надзора в системе методов управления обусловливает требования к системе органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять административно-надзорную деятельность. Особенностями административного надзора обусловлено наделение надзорными полномочиями самостоятельных, относительно независимых органов исполнительной власти.
В системе исполнительной власти СССР надзорными органами были государственные инспекции, правовое положение которых отличалось от правового поло-
жения других органов исполнительной власти специфическим набором полномочий. Существовали как самостоятельные инспекции — надзоры (например, Государственный горный и промышленный надзор), так и инспекции, входившие в состав министерств (например, санитарно-эпидемиологический надзор Минздрава). В ГАИ всегда были сконцентрированы сразу три самостоятельных надзора: дорожный, технический и надзор за дорожным движением. Кроме того, административный надзор осуществляли комитеты (Госстандарт) и другие органы исполнительной власти.
Советская система органов административного надзора сохранялась в России с небольшими поправками к изменившимся социально-экономическим условиям. На этой системе базируется система органов исполнительной власти, должностные лица которых уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП) и рассматривать дела об административных правонарушениях (гл. 23).
Вне сомнения, эта система была во многом несовершенна, противоречива, необъективна, тяготела скорее к контролю, нежели к надзору, но она работала довольно устойчиво.
В марте 2004 г. дан старт административной реформе. Основная идея, заложенная в Указах Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», заключалась в упорядочении системы федеральных органов исполнительной власти, четком разграничении их компетенции. Первый реформенный Указ от 9 марта 2004 г. № 314 внес существенный вклад в административное право — только так можно оценить легальные определения административного надзора, правоприменения, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг. Установление структуры компетенции федеральных министерств, служб и агентств, запрет непрофильных функций (для министерства и агентства — административный надзор, для агентства и службы — нормотворчество, для министерства и службы — управление государственным имуществом) — воистину революционные решения.
К сожалению, реформа не доведена до конца, и если в течение первого года ее реализации оставалась надежда на позитивный результат, то сейчас понятно, что идея реформы утрачена и, очевидно, никого из лиц, реформу проводящих, не интересует. Такой вывод следует из тенденции расширения системы федеральных органов исполнительной власти, проявившейся, например, во введении в состав Правительства РФ еще двух заместителей Председателя Правительства РФ, так что их число вернулось к прежним трем.
Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти также удручает. Положения об органах исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, утверждены соответствующими указами Президента РФ, положения об органах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, утверждены соответственно постановлениями Правительства РФ, но по структуре и примерному содержанию все положения готовились по одному образцу (и не идеальному).
Установление компетенции федеральных служб в положениях осуществляется путем: ® указания на их функции — является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору;
® установления полномочий — осуществляет контроль и надзор, лицензирование, выдает разрешения, проводит сертификацию, осуществляет принятие решений, контроль, регистрацию, инспектирование;
указания на полномочия, установленные иными нормативными правовыми актами, в том числе международными, — является регулирующим органом по Конвенции о ядерной безопасности и компетентным
органом России по Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (см., например, Положение о Ростех-надзоре);
# присоединения полномочий ликвидируемых органов исполнительной власти — осуществляет в том числе специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции, возложенные в соответствии с законодательством на органы транспортной инспекции, федеральный орган исполнительной власти в области транспорта (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в транспортном комплексе), федеральный орган исполнительной власти в области дорожного хозяйства;
наделения органа определенными правами (организовывать проведение исследований, испытаний, экспертиз, запрашивать и получать сведения, привлекать научные и иные организации, пресекать факты нарушения законодательства и т.д.). В отдельных случаях права специально оговариваются в разделе «Организация деятельности» положений — сотрудники службы при осуществлении ревизий и проверок имеют право прохода во все здания и помещения, занимаемые проверяемыми организациями независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности (см., например, Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора; в нем (только в нем) в том же пункте имеется специальное ограничение прав сотрудников — при проведении ревизий и проверок не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых организаций, если иное не установлено законом);
# установления сфер ведения, во-первых, в самом наименовании органа (Роспотребнадзор); во-вторых, указанием в общих положениях — в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности при использовании атомной энергии и т.д.; в-третьих, установлением ограничений, пределов компетенции — за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения или кроме бытовых установок и сетей.
Такой подход к установлению компетенции федеральных органов исполнительной власти является новеллой в российском нормотворчестве. Традиционно компетенция определялась иначе. Так, в Положении о Госсанэпидслужбе России 2000 г. указывалось, что основными задачами службы были профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения России, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания,
гигиеническое воспитание и образование населения. Далее излагались полномочия разных подразделений службы и их должностных лиц.
В Положении о Роспотребнадзоре цели и задачи службы не определены, но установлены ее полномочия, права и организация деятельности. К ее полномочиям отнесены:
госсанэпиднадзор за соблюдением санитарного законодательства;
® государственный контроль над соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;
® контроль над соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг; ® санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ.
Некоторые полномочия, установленные как самостоятельные, относятся к надзорным полномочиям: установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), а также ведение социально-гигиенического мониторинга; осуществление в установленном порядке проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров.
Из Положения не следует, что Роспотребнадзор является органом административной юрисдикции. Очевидно, полномочие по рассмотрению дел об административных правонарушениях скрывается под формулировкой «осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации». В то же время отдельными пунктами (надо полагать, разработчики сочли их наиболее существенными) указаны полномочия по распоряжению бюджетными средствами, по защите сведений, составляющих государственную тайну, по организации приема граждан, проведению мобилизационной подготовки службы, профессиональной подготовки своих работников и т.д.
Обращает внимание незначительный набор прав служб. Так, Роспотребнадзор имеет право: ® организовывать проведение исследований, испытаний и экспертиз;
запрашивать и получать сведения, привлекать ученых и специалистов;
пресекать факты нарушения законодательства, применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера;
# осуществлять контроль над деятельностью территориальных органов службы;
# создавать совещательные и экспертные органы;
# разрабатывать образцы форменной одежды, удостоверений;
давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции службы.
Из полномочий и прав, перечисленных в Положении о Роспотребнадзоре, не следует и то, что должностные лица службы имеют право проводить контрольные закупки, входить в помещения поднадзорных объектов, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (досмотр, изъятие, наложение ареста на имущество, взятие проб и образцов и т.д.). Хотя все эти полномочия естественным образом входят в полномочие по осуществлению административного надзора, представляется, что прямое указание на их наличие у службы позволило бы повысить ее статус и избежать конфликтов при осуществлении возложенной на нее правоприменительной деятельности.
Еще одним существенным недостатком новых положений является отсутствие последовательности в установлении полномочий службы. Одни полномочия сформулированы как полномочия центрального аппарата службы: «организует в установленном порядке ведение социально-гигиенического мониторинга» или «организует деятельность системы государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации»; другие — как полномочия территориальных органов: регистрирует отдельные виды продукции, осуществляет контроль над соблюдением правил продажи или санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ.
Очевидно, положений в таком виде для реализации полномочий федеральных служб недостаточно. Необходимо распределить полномочия между центральными аппаратами и территориальными органами служб, между их должностными лицами. А главное — необходимо четко определить права служб по применению мер административного принуждения с учетом требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Наиболее четко определена компетенция милиции в Законе РФ «О милиции», где в ст. 2 перечислены задачи милиции, в ст. 10 — обязанности, а в ст. 11 — права милиции. Обязанности и права изложены подробно. В обязанности милиции входят:
выявление обстоятельств, способствующих совершению преступлений и административных правонарушений, и принятие мер к устранению этих обстоятельств;
обеспечение правопорядка в общественных местах;
надзор за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других документов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
организация и проведение государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним;
контроль исполнения владельцами транспортных средств обязанности по страхованию гражданской ответственности;
контроль соблюдения установленных федеральным законом правил оборота служебного и гражданского оружия;
охрана имущества физических и юридических лиц;
инспектирование подразделений охраны; дача обязательных для исполнения предписаний по устранению недостатков, выявленных в технической укрепленности объектов, и обеспечению сохранности государственной и муниципальной собственности;
контроль соблюдения гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учета граждан России, а также соблюдение иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию России;
контроль соблюдения установленных федеральным законом правил частной детективной и охранной деятельности и др.
Обязанностям милиции корреспондируют соответствующие права, среди которых выделяются следующие надзорные полномочия:
® право проверять у физических и юридических лиц разрешения (лицензии) на совершение определенных действий или занятие определенной деятельностью, контроль за которыми возложен на милицию;
запрещать эксплуатацию транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения;
ограничивать или запрещать проведение ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности;
осматривать места хранения и использования оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов, а также объекты, где они обращаются; ® при выявлении нарушений установленных правил давать обязательные предписания гражданам и
должностным лицам об устранении этих нарушений, изымать эти предметы, запрещать деятельность соответствующих объектов, аннулировать выданные разрешения и применять иные меры, предусмотренные законодательством;
# осуществлять полномочия лицензирующего органа в соответствии с законодательством (а эти полномочия обязательно включают осуществление надзора).
В Законе РФ «О милиции» определен порядок применения сотрудниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия (ст. 12—16). В новых положениях о федеральных службах о праве применять специальные средства и огнестрельное оружие не упоминается, хотя сотрудники, например Россельхознадзора, осуществляющие охрану объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, обязательно должны иметь служебное огнестрельное оружие и в необходимых случаях имеют право применять его.
Таким образом, надзорные полномочия присутствуют не только в компетенции федеральных служб, для которых функции по контролю и надзору являются основными, но и некоторых министерств — МВД России и МЧС России, в структуре которого действуют две инспекции — противопожарного надзора и по маломерным судам.
Целесообразно организовать федеральные службы аналогично тому, как организованы независимые ведомства в США. Эти органы исполнительной власти не только независимы от департаментов (федеральных министерств), но и от Президента США. Они создаются по коллегиальному принципу. Члены коллегий назначаются Президентом США с одобрения Сената на семь лет (при сроке полномочий самого Президента США — четыре года) и могут быть отстранены Президентом США досрочно лишь за серьезные проступки, указанные в законе. Для обеспечения преемственности проводится ротация руководства независимых ведомств. Подотчетны ведомства Конгрессу США.
Необходимо продолжить реформу федеральных органов исполнительной власти. Сначала нужно привести всю их систему в соответствие с концепцией, заложенной в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, а затем с учетом теоретических положений повысить самостоятельность субъектов административного надзора, вывести их из ведения федеральных министерств, подчинив непосредственно Правительству РФ или Президенту РФ.
